财税政策支持绿低碳发展的国内外经验比较研究
卒期聚:m：绿金融/可犹金鬲衣/2022.01
财税政策支持绿低碳发展的
国内外经验比较研究
刘婵婵1兰佳佳2
（1.中国人民银行金融研究所博士后流动站北京100033;
2.中国人民银行桂林市中心支行广西桂林541000）
摘要：21世纪以来，随着社会生产力飞速发展，传统的能源消耗型经济发展模式导致的日益严重的环境污染和生态破坏等问题引起各国的关注。我国财税政策支持绿低碳经济发展的作用显著，但财政预算与减碳目标未能有效结合，消费税收政策支持低碳产品范围有限，缺少对低碳核心技术研发推广的财税支持，因此，应借鉴英国、德国、美国等发达国家经验，完善我国财税政策。
关键词：低碳发展；财税政策；经验借鉴；专项资金；政府采购
中图分类号：F810.422文献标识码：A文章编号:1006-6373（2022）01-0011-05
气候变化已成为世界各国日益关注的问题。绿低碳发展作为经济发展方式、人类生活方式的一次重大变革，是一项长期系统性工程，需要统筹协同推进。财税政策作为重要的经济调控手段，对促进节能减排、推动经济发展上有着重要作用。世界诸多国家都已制定相关的低碳财税政策，以推动本国绿低碳产业发展。2021年2月，国务院印发《关于加快建立健全绿低碳循环发展经济体系的指导意见》，明确加大财税扶持力度，继续利用财政资金和预算内投资支持环境基础设施，促进绿低碳经济发展。因此，通过梳理典型发达国家的低碳财税政策，提出推动我国绿低碳发展的政策建议，对实现“双碳”目标，促进经济高质量发展具有重要意义。
―、我国财税政策促进绿低碳发展的现状
低碳经济是指在可持续发展理念指导下，通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，尽可能地减少煤炭、石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态。随着我国低碳、环保、绿发展理念的增强，全国和地方层面都出台了许多支持低碳经济、绿转型发展的财政税收政策。
（一）国家层面
1•针对生产供应端的财税政策
（1）加大对淘汰落后产能的财政奖补。我国自2007年开始关注落后产能，财政部先后出台《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理暂行办法（2007年）》《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法（2011年）》等管理办法，进一步强调中央
财政将继续采取专项转移支付方式对经济欠发达地区淘汰落后产能工作给予奖励。2016年，我国中央财政安排工业企业结构调整专项奖补资金，用于支持各地及中央企业化解钢铁、煤炭行业过剩产能中职工分流安置工作。另一方面，针对光伏、风力等新能源发电超过燃煤电价的成本进行补贴。
（2）加大对节能减排和可再生能源项目的财政补贴。2006年以来，我国开始注重节能减排，出台了《可再生能源建筑应用专项资金管理暂行办法》，明确中央财政安排的专项用于支持可再生能源建筑应
作者简介：刘婵婵（1980-），女，湖南湘潭人，博士，高级经济师，供职于中国人民银行金融研究所博士后流动站。
兰佳佳（1986-），女，湖北人，硕士，经济师，供职于中国人民银行桂林市中心支行。
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用的资金，有利于促进可再生能源与建筑一体化及相关产业的发展，进一步增强全民的节能意识。为引导居民节能消费，提高节能产品市场占有率,2010年财政部、国家发展改革委联合启动“节能产品惠民工程”，针对高效电机提供财政补贴。2015年我国财政部出台了《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》，规定对诸如页岩气开发利用以及生物质能发电等可再生能源提供专项财政资金支持。2020年修订《节能减排补助资金管理暂行办法》，进一步要求财政补助资金分配时要充分考虑节能减排投入与产出效率等综合因素。
（3）针对节能环保项目的税收优惠政策。根据我国税法相关要求，针对公共基础设施项目和环境保护、节能节水项目企
业所得税实施优惠政策。例如，自2008年起，企业从事符合《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录》等规定，可在此类项目取得第一笔生产经营收入享受“三免三减半”优惠。根据《关于促进节能服务产业发展增值税、营业税和企业所得税政策问题的通知（2010年）》，对属于节能服务公司的合同能源管理项目暂免征收营业税，如此类公司将项目中的应纳增值税产品转让给其他用能公司暂免征收增值税，同时此类公司还可享受企业所得税减免优惠（即第1-3年免征企业所得税，第4-6年按照25%的税率减半征收）。
（4）针对高污染、高耗能产业的税收惩罚政策。目前我国主要是通过税收惩罚政策来限制对环境的污染和高碳能源产品的生产。2015年财政部、国家税务总局发布《关于对电池涂料征收消费税的通知》，明确电池、涂料列入征收消费税范围，从事污染防治的第三方企业按减15%税率征收企业所得税。2016年7月我国资源税从价计征改革全面推开，建立税收与资源价格直接挂钩机制，更好发挥税收调节功能，抑制高碳能源的开采和消费,“十三五”时期资源税收入达7509亿元，比“十二五”时期增长了62.3%o2018年我国正式实施《中华人民共和国环境保护税法》，主要针对污染破坏环境的特定行为征税，从排污主体、排污行为、应税污染物三方面来判断是否需要交环境保护税，这是我国第一部专门体现“绿税制”的单行税法，对减少碳排放有一定的作用，从2018年到2020年环境保护税累计完成税收收入631.53亿元,2020年缴纳环保税的纳税人主要大气污染物二氧化硫、氮
本期聚焦：绿金融
氧化物排放量较改革前的2017年分别下降425%、28.7%，主要水污染化学需氧量、氨氮排放量较改革前的2017年分别下降54.5%、35%。
2.针对居民消费需求端的财税政策
（1）通过财政补贴政策促进节能、新能源产品消费。为刺激国内居民节能产品消费需求，扩大高效节能产品市场占有率,2009年我国财政部和国家发展改革委联合颁发《关于开展“节能产品惠民工程”的通知》，引导节能产品的终端消费市场。2010年，财政部、国家发改委、工业和信息化部联合出台《“节能产品惠民工程”节能汽车推广实施细则》，明确了汽车燃料消耗量标识备案、车辆符合综合燃料消耗量限值，对消费者购买节能汽车给予一次性定额补助，补助标准为3000元/辆，由生产企业在销售时兑付给购买者。随着环保意识增强，我国多次出台关于财政支持新能源汽车消费的政策，明确用财政补贴方式支持节能与新能源公交车、新能源汽车的消费。根据我国财政部《关于下达2021年节能减排补助资金预算的通知》,2021年度节能减排补助资金合计97.74亿元，其中高效电机推广补贴5.97亿元,2019年度节能与新能源公交车运营补助50.88亿元，2016-2019年度新能源汽车购置补贴40.89亿元。
（2）采用税收优惠引导新能源产品消费。我国主要是通过免征新能源车辆购置税和车船税来刺激国内企业和居民新能源汽车消费。2020年国务院办公厅印发《新能源汽车产业发展规划（2021-2035年）》，要求继续针对新能源汽车执行税收优惠政策即免征新能源车辆购置税和车船税。2020年4月财政部、税务总局、工业和信息化部发布《关于新能源汽车免征车辆购置税有关政策的公告》，明确自2021年到2022年期间，对购置的纯电动汽车、插电式混合动力（含增程式）汽车、燃料电池汽车等新能源汽车免征车辆购置税。
（3）利用政府采购支持低碳产品。根据2008年财政部、原环境保护部出台《关于调整环境标志产品政府采购清单的通知》
，规定采购人购买的产品属于政府强制采购节能产品范围的，应当在“节能产品政府采购清单”的强制采购节能产品范围内购买，随着后期政府部门不断更新节能产品政府采购清单，政府采购节能产品、环保产品占比逐步提高。
（二~）地方层面
1•浙江。浙江湖州和衢州是最早开展绿金融
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改革创新的试验区之一，湖州市政府出台重大项目专项贷款和财政绿专项贴息政策，每年新增300亿元专项贷款并安排1亿元财政绿专项贴息资金，支持全市重大项目的引进推进、投产达产。建立差别化的绿贷款贴息，对评定为“深绿”“中绿”“浅绿”绿企业和项目，分别按照基准利率给予12%、9%、6%的贷款贴息补助；非绿的企业和项目不予贴息补助，引导企业不断提升绿表现。启动绿小额贷款保证保险试点，构建了“政府+银行+保险”的合作模式，由政府承担绿企业75%的担保费。衢州建立绿金融专项资金，充分运用奖励、补助、补偿等手段调动金融机构建设试验区的积极性和主观能动性；对绿项目、绿企业视绿深浅不同给予15%、10%、5%不等的贴息；将银行业金融机构服务支持民营企业的质效与财政、公积金、社保资金竞争性存放及政府产业基金合作、项目合作等统筹联动O
2.广州。广州出台《关于支持广州区域金融中心建设的若干规定》，安排扶持资金对法人金融机构、金融机构地区总部、金融市场交易平台、金融研究机构和人才等给予奖励或补贴。与此同时，广州花都区出台支持绿金融和绿产业发展
的“1+4”配套政策，从2017年起，财政连续5年每年安排不低于10亿元的专项资金支持绿发展，对绿信贷、绿保险、绿债券等绿金融业务给予奖励和风险补贴。
3.贵州。贵州贵安新区是西部地区的绿金融改革创新试验区。该试验区制定出台了《关于支持绿金融发展的政策措施》，每年安排5亿元绿发展专项资金支持试验区绿金融发展与绿产业聚集，主要用于机构落户、绿业务开展、绿上市等奖励，以及绿金融人才个人所得税减免等。贵州省财政厅印发《贵州省金融业态发展资金管理办法》，每年安排3000万元资金用于奖励省内金融机构在绿金融等领域的产品服务创新。
二、我国财税政策支持绿低碳发展存在的问题
近年来，我国财税政策从税收、补贴、采购等多方面不断支持产业向绿低碳转型，在促进企业保护环境、提高能源利用率等方面起着重要的作用，但存在财政预算和碳减排目标未能有效结合、消费税收政策支持低碳产品范围有限、缺少对低碳核心技术研发和推广的财税支持政策等问题。
（一）财政预算和碳减排目标未能有效结合
目前我国财政预算支持绿低碳经济是财政收
阿犹全舖勁/2022.01入和财政支出共同发力，财政收入端主要通过高耗能产业的惩罚性税收和新能源产品的优惠性税收政策，财政支出端主要采取专项资金支持节能减排、新能源和可再生能源开发。但是尚未将财政预算和碳减排目标结合考
虑，导致财税政策对绿低碳领域的支持效果难以测算，进而无法精准制定下一阶段低碳领域财政专项资金安排计划。
（二）消费税收政策支持低碳产品范围有限
目前我国鼓励消费者低碳消费行为的财税激励政策集中于购买新能源汽车，而对于其他低碳产品，如低碳餐饮、低碳踐等产品以及消费之后的包装物回收处理等基本没有相应的激励措施。同时，消费商品尚未添加“碳标签”即商品生产和消费全生命周期内碳足迹评价、碳减羽嗷益标识，导致消费者普遍低碳消费意识较弱，多数人仍存在奢侈浪费的高碳消费习惯。
（三）缺少对低碳核心技术■研发和推广的财税支持政策
我国财税政策更倾向于可再生能源和新能源重点关键技术应用层面上的资金支持和税收优惠，但缺少对低碳核心技术研发和低碳产品认证、推广等的支持。如2015年修改后的《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》仅注重支持关键节能减排技术示范推广和改造升级等，并不包含低碳产品、碳排放核査技术认证、推广，《国家重点支持的高新技术领域目录（2016年）》也仅包含新能源与节能、资源与环境等方面的技术，未包含碳捕集与封存技术等低碳关键领域技术。
（四）政府采购尚未统筹考虑采购产晶全过程的碳排放量
如何购买基金根据2019年我国财政部公布的《关于调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制的通知》，政府采购品目清单的产品所依据相关标准规范考虑的因素为产品节能环保性能、技术水平和市场成熟程度，并未考虑产品全过程的碳排放
量。现政府采购品目清单集中于节能产品和环境标志产品，在实际操作中依赖于节能产品、环境标志产品认证证书，而此类产品认证证书仅能证明使用过程的能耗，并不能证明产品生产和消费全生命周期内的碳减排效益等。
三、发达国家财税政策支持绿低碳发展的经验及启示
各国政府均高度关注并积极寻求经济发展变革
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的方法，在适应气候变化的迫切要求下，低碳经济模式也逐渐受到更多的关注。英、美、德等发达国家制定了较为完善的财税政策，取得了一定成效，其做法对我国发展低碳经济有一定的借鉴意义。
（一）英国
英国作为第一次工业革命的起始国，曾主要依靠煤等化石能源促进工业发展，导致环境严重污染，但随着英国能源转型和低碳经济发展，英国从一个重污染国家发展成为第一个提出“低碳经济”的国家。英国1992年签署《联合国气候变化构架公约》，随后又签署了_系列低碳环保条款,2007年英国成为世界上第一个针对二氧化碳排放量制定《气候变化法案》的国家，并形成较为完善的低碳经济政策体系。第一，补贴政策。自2008年开始英国通过财政补贴可再生能源发展，其中对可再生能源及太阳能发电，每年补贴900英镑。鼓励低排量、新能源产品消费，例如：在公共交通领域，英国财政通过补助推广新能源公共汽车，在私家车领域，购买低排量汽车可优惠25%，购买电动汽车给予6000英镑补贴。第二，预算
资金支持低碳技术研发。自2009年开始，英国在每年的财政预算中安排一定资金专款支持低碳技术研发和智能电网建设。第三，构建低碳税收体系O 以能源为课税对象，开征气候变化税（Climate Change Levy,CCL），引入附加税二氧化碳税，按照二氧化碳排放量征收。同时，开征燃油税、交通税、垃圾（填埋）税等逆向限制税。第四，政府采购狈!|重全流程低碳产品。英国政府购买过程中，从产品原材料、生产到回收处理全流程的低碳化有严格的要求，以促进低碳经济发展。第五，将低碳建设支出纳入政府预算。自2008年开始，英国财政预算以5年为一个周期，制定了每个周期应该减少的碳排放量，到2027年碳排放量应减少到1990年的一半。根据预算和减排目标，安排专项财政资金用于低碳经济发展O
（二）德国
德国作为世界主要制造业大国，提出2050年实现气候中性的原则性目标和在1990年基础上减排80%~95%的约束性目标。德国在应对气候变化的实践中，先后颁布《循环经济与废弃物管理法》（1996年）、《可再生能源优先法（EEG）》（2000年）、《节省能源法案＞（2002年）、《生物燃料油比例法》）2007年）等相关政策法规，并形成了一套有效促进经济绿低碳转型的财税政策体系。第一，利用税收政策
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引导使用低碳能源。从1999年开始，德国针对环保问题征收生态税，以能耗为标准，实行从量计征，促进企业选择可再生能源；2006年开始，德国通过资源税提高化石燃料的价格，鼓励传统高碳企业使用低碳型能源，促进化石燃料燃烧对气候和环境造成危害的治理成本的内部化，激励消费者节约能源和提高能源利用率，减少污染物和温室气体排放。第二，
通过财政补贴低碳转型企业。德国政府将对建筑节能改造、淘汰燃油供暖系统等给予税收优惠。如：2005年开始，德国鼓励使用“热电联产”型机器生产电，并给予每千瓦1.65欧元的财政补贴；并针对重大可再生能源融资项目提供相关贷款补贴。第三，财政专项资金支持低碳技术研究、开发。德国每年会选择科研机构、企业针对低碳转型项目，如：对电池生产、二氧化碳的储存与利用等领域的技术研发提供资助。第四，启动国家碳排放交易系统。针对交通和建筑领域实施二氧化碳排放定价，交易收入用于补贴能源使用价格上升给居民带来的负担。
（三）美国
美国号称“汽车上的国家”，以汽车为载体的交通运输方式使美国碳排放量居高不下，但随着一系列强有力政策的颁布，美国碳排放量逐步下降。据美国环保局（EPA）发布的《温室气体排放与碳汇目录》显示，2007年美国出现二氧化碳排放量峰值，之后显著下降。美国2009年通过《美国清洁能源与安全法案》，建立了碳交易市场机制；2014年推出“清洁电力计划”，确立2030年之前将发电厂的二氧化碳排放量在2005年水平上削减至少30%的目标；2021年推出“美国就业计划”，通过绿化电力和交通部门大幅减少碳排放，并对建筑进行改造,_系列应对气候变化的碳减排政策，引领了美国碳达峰后的快速去峰过程。第_，财政资金支持低碳产业发展。为鼓励电动汽车等低碳产业发展，美国政府会向车企直接拨款以支持企业研发、生产与制造新能源产品。如2010年启动《44亿美元能源法案》，提出每年拨款40万美元资助研发生产天然气车辆和4亿美元用于研发生产电动汽车。第二，提供税收优惠鼓励低碳基础设施投资。为鼓励私人部门投资清洁能源和电力基础设施建设,2021年公布的美国就业计划（2021-2028年）明确，企业可享受投资税、生产税抵免延长10年，如企业投资至少20吉瓦高压电线
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可抵免税收。第三，专项资金支持碳中和、新能源及气候研究。为突破气候危机的相关技术难题，美国就业计划提出，提供600亿美元专项资金，用于碳捕集与封存、氢、海上风电和电动汽车等（550亿美元）及其他以气候为重点的研究（50亿美元）。第四，推行环境税收制度引导低碳减排。为推进环境保护工作，美国逐步将税收手段引进环保领域。1919年俄勒冈州率先征收燃油税，到目前为止，美国的环境税主要包括能源税、环境税、交通税及污染税，环境税费制度既实现了降低污染、保护资源、恢复生态环境等目标，又促进了美国税收结构的优化改善。
（四）对我国的启示
1.加大财政资金支持力度。为促进低碳经济发展，仅依靠私人部门资金无力支持新能源及清洁能源的开发和利用，如海上风电、海洋能，尤其是碳中和要求的碳捕集与封存技术等，英国、德国、美国均为支持新能源产品应用和低碳技术研发提供专项财政资金。而目前，我国财政政策更倾向新能源产品应用层面上的资金支持，可适时提高对低碳技术研发的支持力度。
2.制定低碳财政计划。随着世界各国低碳、环保意识的提高，促进低碳经济发展，逐步实现“碳达峰、碳中和”已经成为共同的远期目标，这就要求各国根据国情分阶段制定碳减排财政计划，按目标促进经济低碳化、高质量发展。目前，我国仅对部分高碳行业如电力行业、建筑行业制定了分阶段的碳减排计划、碳中和实现路线图，也可从国家层面统一制定分阶段的低碳财政卅（J。
3.注重产品全程碳足迹分析。即使是同类产品，
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也可能因为原材料、生产技术、废弃回收等过程中的区别，导致碳排放量存在较大差别，因此针对产成品制定税收政策和政府采购行为均需要考虑产品全程碳足迹情况。目前，我国税收优惠政策和政府采购均较为注重产成品是否属于“节能产品目录”产品，对执行优惠特殊政策产品应更关注其全程碳足迹情况。
四、促进我国低碳经济发展的财税政策建议
当前，中国正处于经济增长与低碳产业转型发展的关键阶段，我国应在科学发展观和建设生态文明的理念下，根据我国国情和目前所处阶段制定和完善低碳经济发展的政策，加大财税对绿低碳产业的支持力度，以促进我国绿低碳经济发展。
（一）适时推出碳减排预算
借鉴英国提出的“碳预算”政策，根据国内宏观经济、能耗、环境情况，可探索制定我国在五年期内碳排放总量的上限。在此预算体系下，现在至2030年排放的每一吨温室气体都将计算在内，如果某一行业的排放增力n，则需确保另外行业的排放减少，并将政府单位、企业、个人都纳入减排计划内，确保2060年实现“碳中和”目标。同时，在碳预算体系下，财政部门可通过每年的碳减排实施情况，确定下一时期针对低碳领域专项资金的安排计划O
（二）完善低碳消费税收政策
为进一步促进经济低碳转型，可考虑完善低碳消费税收政策，采取基于消费侧碳排放量征税的办法征收碳税，并制定阶梯式税率。如政府相关部门可根据企业经营过程的电、气、煤、油等能耗数据确定不同阶梯式税率，高碳产品税率较（下转第51页）
表1英国、德国与美国主要低碳财政政策对比分析
类型
异同恳
财政补贴税收政策资金扶持
相同点均针对促进节能、新能源产品消费设置不同程度财政补贴均以环境保护为基准，开征各项环境税均设置专项资金支持可再生能源产品应用及低碳
技术研发
不同点英国：重点补贴可再生能源发展，其中对
可再生能源及太阳能发电，每年补贴900
英镑
英国：以能源为课税对象，开征气候变化税，引
入附加税二氧化碳税，按照二氧化碳排放量征
收。同时，开征燃油税、交通税、垃圾（填埋）税
等逆向限制税
英国：专项资金重点支持低碳技术研发和智能电
网建设。自2009年开始，英国在每年的财政预算
中安排一定资金专款支持低碳技术研发和智能电
网建设
德国：重点补贴低碳转型企业，政府将对
建筑节能改造、淘汰燃油供暖系统等给予
税收优惠的及补贴
德国：针对环保问题征收生态税，以能耗为标
准，实行从量计征。2006年，增加征收资源税
德国：专项资金重点支持低碳技术研究、开发。德
国每年会选择科研机构、企业针对低碳转型项，
女口：对电池生产、二氧化碳的储存与利用等领域的
技术研发提供资助
美国：重点补贴新能源产品研发。2010年
启动《44亿美元能源法案》，提出每年拨款
40万美元资助研发生产天然气车辆和4
亿美元用于研发生产电动汽车
美国：推行环境税收制度引导低碳减排。征收
的环境税主要包括能源税、环境税、交通税及
污染税
美国：专项资金重点支持突破气候危机的相关技
术难题，美国就业计划（2021-2028年）提出，提供
600亿美元专项资金，用于碳捕集与封存、氢、海上
风电和电动汽车等（550亿美元）和其他以气候为
重点的研究（50亿美元）
资料来源：作者整理

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