野生动物致害补偿制度的现实困境与完善路径
所有省份的简称野些动汤致害补偿制度的
现实困境与完善跄径
□徐军，贺凯旋
(河海大学法学院，江苏南京211100)
摘要：近年来，野生动物的种类、数量以及活动范围逐年上升和扩大，各地野生动物致害事件频发。
《中华人民共和国野生动物保护法》及其实施条例对野生动物致害补偿仅作了原则性规定，部分省份制定的专门补偿办法不能对因野生动物致害的当事人进行合理补偿。因此，本文从野生动物致害补偿制度的法律性质出发，对该制度的现实困境及其原因进行分析，进而提出相关的建议，以期为野生动物致害补偿制度的完善提供有益参考。
关键词：野生动物致害；特殊行政补偿；补偿责任主体；补偿办法
中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：1007-8207(2022)04-0112-08
收稿日期：2021-10-21
作者简介：徐军，河海大学法学院副教授，硕士研究生导师，研究方向为法理学、水法；贺凯旋，河海大学硕士研究生，研究方向为环境与资源保护法学。
我国通过颁布各项法令及各地区的有效实践，野生动植物资源得到了合理的保护。动物种数量明显恢复、栖息活动范围逐渐扩大，但是某些地区野生动物伤害人畜、危害农业生产的情况也逐渐增多。以云南省为例，亚洲象近年来活动范围不断扩大，对云南省部分地区的农业产生了不良影响。⑴野生动物是重要的自然资源，对于人类具有重要的生态价值，但是在强调保护野生动物的同时，也应关注野生动物致害的补偿问题。如果仅强调对野生动物的保护而忽视因野生动物致害遭受损失的受害人的补偿，容易降低人们保护野生动物资源的积极性。因而，野生动物致害的补偿关系到受害人合法权益的保障，关系到人与自然的和谐稳定，也关系到整个社会的健康发展。
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一、对野生动物致害适用行政补偿制度的分析
（一）行政补偿制度的构成要件
行政补偿强调的是因行政机关的合法行政行为或者因保护公共利益给公民造成损失进而对公民进行补偿。［21作为一项不断发展的制度，行政补偿最初是伴随征用方面的实务发展起来的，随着行政征用的扩张，行政补偿这一概念也逐渐扩张，超过了行政征用的范围，国与行政赔偿呈现出互相重叠的趋势。通过对相关行政法学著作的研究可以发现，有关行
政补偿的概念大致有狭义、中义、广义三种观点，目前狭义的行政补偿在各国得到了普遍认可。狭义的行政补偿最初是指因征收相对人的不动产而对其进行的补偿，实践中为了公共目的征收补偿在范围上有逐渐扩大的趋势，后来被定义为因行政机关合法的行政行为给当事人造成损失，由行政机关进行补偿的一种制度。行政补偿与行政赔偿共同构成了国家责任二元论。⑷学界对狭义行政补偿的概念论述颇多，各学者在研究行政补偿时着眼于行政行为是否合法这一特点，在狭义上对行政补偿进行界定，以行政行为是否合法作为行政补偿和行政赔偿的划分标准。
目前，我国的立法实践偏向于将行政补偿界定为一种基于合法行政行为的补偿，虽然学界在不断的探索中对行政补偿的条件进行了多次讨论，如开始将结果责任作为行政补偿的重要条件而不再将合法行为作为核心，但是碍于立法的滞后性，这样的讨论也只存在于理论界。结合多数学者关于行政补偿构成要件的论述，本文将狭义的行政补偿构成要件总结为以下三点：一是行政机关作出的行政行为合法且是出于公共利益的目的；二是这种行为给相对人造成了损害；三是相对人受到损害的结果与合法行政行为之间有一定的因果联系。根据《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称《野生动物保护法》）的相关规定，野生动物致害的补偿条件是因保护野生动物受到损失，并未强调行政机关的合法行政行为。可以看出，野生动物致害补偿并非是以行政机关的合法行政行为作为条件的，二者在条件上存在冲突，因而不能将野生动物致害补偿简单界定为这种狭义上的行政补偿。
（二）野生动物致害适用特殊行政补偿的理论依据
虽然野生动物致害补偿不能与狭义上的行政补偿挂钩，但是关于行政补偿的理论学说众多，其中具有代表性的大致有十
种，如既得权说、恩惠说、公平负担平等说、结果责任说、特别牺牲说等。这些学说反映了行政补偿产生的原因，其中的一些观点对研究野生动物致害补偿的理论依据具有一定参考意义严对这些观点进行比较后，笔者认为，从以下两种学说的角度分析野生动物致害的理论依据较为合理。
1.特别牺牲说。出于公共利益的需要，国家强制公民承担某项义务，这时某个公民为了公共利益作出的牺牲应当由国家进行补偿「也就是说，这种内在的限制如果是由所有公民承担，国家是不需要补偿的，但是这种负担如果仅由某个公民承担，这一公民作出的特别牺牲就应当由国家予以补偿。这种理论实际上是出于一种公平正义的理念，国家的合法行政行为给相对人造成损失与相对人承担法律上的义务是不同的，特别牺牲是相对人为了国家所承担的特别损失，国家基于公平正义的精神应当予以补偿。虽然特别牺牲说也将合法行政行为作为特别牺牲的基础，但是作为一种调节损害的举措，特别牺牲说
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强调的是相对人出于公共利益的需要在不可归责于自身的情况下遭受的特别损失，因公平正义的精神，全体公民对这种牺牲应当一起负担，在实践中表现为国家作为全体公民的代表对遭受特别牺牲的公民进行补偿，对个人遭受的损失进行填补，达到个人利益与社会公共利益的平衡。
特别牺牲说的这种由全体公民承担相对人特别损失的理念与野生动物致害补偿有着一定的共通性。实践中遭受野生动物侵袭的公民由于其活动范围与野生动物重合而遭到攻击或者出于对野生动物的保护而受害，这种人身财产的损失应当被
看作是为了公共利益的特别牺牲，同在个别公民因保护野生动物而遭受损害且这一损害不可归责于其自身时，由国家对受害人进行补偿能够激励公民保护野生动物。力
2.公平负担平等说。公平负担平等说是法国的主流学说，强调权利的享有和义务的承担是相对应的，公民在享受权利的同时也应承受一定的社会负担。政府的活动是为了公共利益，成本应由社会成员平等负担，如果部分公民因为公共利益承担了特别损失，那么这一损失属于这部分人法律义务之外的额外负担，应当平等分配给社会成员。纳税是公民对国家应承担的义务，国家补偿的资金来源于税收，在部分或个别公民因公共利益承担了额外负担时，国家用全体社会成员缴纳的税款作为补偿金来补偿受害人的损失，以此在社会全体成员和受害人之间恢复平衡。凶
公平负担平等说强调全体社会成员平等负担社会负担的理念与野生动物致害补偿具有一定的关联性。社会成员平等享有野生动植物资源所带来的经济效益和生态效益，而每个社会成员也应自觉承担保护野生动物的义务。但是由于地理条件和其他因素，有些地区的人受到野生动物侵袭的可能性较高，其遭到野生动物侵袭所致的损失是自身保护野生动物义务之外承担的额外负担，这种负担全部由自己承担是不符合公平理念的，根据公共负担平等说，由全体社会成员承担这一部分的损失，共同承担这一特殊责任符合公正要求。呵
（二）野生动物致害适用行政补偿的构成要件
通过对行政补偿构成要件和野生动物致害适用行政补偿的理论依据研究，可以看出野生动物致害补偿并不是传统意义上以合法行政行为作为判定依据的行政补偿，它是基于公共利益的考虑，在国家所保护的野生动物致人损害时由国家基于
公平原则对这一特殊损害的受害人给予的补偿。与一般的行政补偿相比，它注重的不是行政机关的合法行为，而是对损害结果给予特别关注，引入了公平原则和公共利益，是一种特殊的行政补偿。
野生动物致害适用特殊行政补偿的构成要件，本文归纳为以下三点：一是公民人身财产遭受损失的事实，即相对人遭受野生动物侵害导致的人身财产损失；二是损害不是因行政机关的行政行为造成的，也不可归责于受害人。野生动物致害一般是野生动物的自发性行为，出于动物天生的自卫本能，这种致害既不能直接归责于受害人，也不是行政机关的合法行政行为造成的；三是野生动物的侵害行为与损害结果之间有因果关系。《野生动物保护法》第十九条规定，公民得到补偿是由于保护野生动物导致人身财产损失，相对人受到损害的结果必须是由于野生动物的侵害行为造成的，侵害行为和损害结果之间要有关联性。
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二、我国野生动物致害补偿制度的现状
(_)立法现状
1•国家立法。《野生动物保护法》第十九条规定:“因保护本法规定保护的野生动物，造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的，由当地人民政府给予补偿。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。有关地方人民政府可以推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务。”国家层面对野生动物致害补偿的立法是授权性规定，没有对致害补偿的标准进行具体规定，而是授权省、自治区、直辖市政府制定相应的补偿办法。
2地方立法。在地方立法层面，多数省市都制定了本地区的《野生动物保护法》实施办法并对致害补偿进行了规定，但是所规定的相关内容与《野生动物保护法》规定的内容并无明显区别，都没有结合本地区的实际情况，如福建、江西、湖北、辽宁、上海、内蒙古等，只是照搬上位法的规定，不具有可操作性。截止2021年7月，只有安徽省、青海省、甘肃省、西藏自治区、北京市、吉林省、陕西省、贵州省和云南省等制定了具体的野生动物致害补偿办法。
补偿制度立法的缺失使得补偿工作很难开展.受害人无法依据具体的致害补偿制度获得合理救济。问不同地区间经济发展状况的差异使得致害补偿的数额和标准也表现出较大差异。在补偿资金来源方面，将这种致害补偿纳入本地财政预算，以政府的财政补偿为主，将补偿经费纳入省市县的财政预算。对于那些尚未制定补偿办法的省市，由于上位法将具体补偿办法的制定权交给了下级的地方政府，导致了在致害补偿方面地方政府的意志过于自由，⑴］实践中各级政府之间可能存在相互推诿的现象，在致害事件发生后，受害人有可能“求救无门”或者得不到公平合理的补偿和救助。
(二)司法现状
受害人在遭遇野生动物侵袭后往往会先向当地政府寻求救济，由于我国大部分省市没有制定野生动物致害补偿的专门规定，在野生动物致害后政府通常没有较为健全的制度指导其对受害人进行救济。在制度存在缺失的情况下.司法救济是受害人能够选择的另一种权益保障方式。因此，笔者通过对以下两个典型的野生动物致害补偿案件进行分析，对这类案件的审理情况以及存在的问题进行讨论。
1.山东刘某勇行政诉讼案①。原告刘某勇向山东省济南市中级人民法院提起诉讼称其儿子遭野狼袭击身亡，因被告不按《
野生动物保护法》第十四条的规定制定补偿标准，致使原告得不到补偿，给原告造成损失60余万元。故请求法院：⑴确认被告未制定补偿办法违法;(2)判令被告赔偿因不制定补偿办法给原告造成的损失60万元;(3)本案诉讼费用由被告承担。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)的相关规定，抽象行政行为并不属于人民法院行政诉讼的受案范围。具体到本案中，原告对被告未依据《野生动物保护法》第十四条雪见定制定补偿办法的行为不服提起诉讼，并要求赔偿因不制定补偿办法给其造成的相应损失，其诉求不属于法院的受案范围。因此，法
①参见(2015)济行初字第554号行政裁定书、(2016)鲁行终1153号行政裁定书。
②此处的《野生动物保护法》第十四条已于2018年10月26日修订为第十九条。
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院裁定驳回原告起诉。二审法院同样以政府依据《野生动物保护法》制定补偿办法的行为属于抽象行政行为，不属于人民法院的受案范围为由裁定驳回上诉，维持原裁定。
2四川李某清行政诉讼案①。2010年9月，李某清夫妇在田间劳作时遭到黑熊袭击，虽然得到救治，但是夫妻二人都留下了严重伤残，因无法承担后续费用，向当地人民政府申请野生动物致害补偿。然而，四川省并未出台野生动物致害补偿办法，因缺乏法律依据，二人没有得到合理的补偿。2015年，二人向成都市中级人民法院提起诉讼，请求法院判令被告四川省人民政府在有关野生动物人身伤害补偿办法尚未出台的情况下，尽快解决二人后续医疗和生活困难问题。一
审法院经审理认定原告的诉讼请求是要求被告对其遭受的损害进行补偿，因四川省并未制定本地区的野生动物致害补偿办法，原告的诉讼请求缺乏法律上的依据，因此，其诉讼请求没有得到法院的支持。二审法院同样认为上诉人请求被上诉人履行该补偿义务缺乏法律依据，驳回上诉，维持原判。2018年，李某清夫妇向四川省高级人民法院申请司法救助，四川省高级人民法院认为夫妇二人生活的困难状态是因野生动物致害所致，最终决定对二人进行司法救助，救助金为10万元，申请人服从该判决。
3野生动物致害补偿在司法实践中存在的问题。上述两个案件都是受害人因野生动物致害造成损失，但是因当地政府未制定致害补偿办法而无法及时得到政府的补偿，所以向法院提起行政诉讼，法院对原告的诉讼请求均予以了驳回。两个案件的补偿结果存在差异：李某清夫妇最终得到了司法救助，而刘某勇的合法权益最终未得到保障。
这两个案件中，法院以原告的诉讼请求超出行政诉讼受案范围为由驳回原告起诉符合《行政诉讼法》的规定。李某清夫妇最终得到司法救助的原因是二人因野生动物致害导致生活处于极其危困的状态，法院在考虑公平的基础上对受害人进行了救济，但是司法救助也只适用于少部分受害人，无法对多数受害人进行全面的救济。
我国野生动物致害补偿制度在司法救济上没有发挥应有作用，其根源在于没有较为完善的野生动物致害补偿立法。野生动物致害的受害人因所在地区未制定具体补偿办法得不到救济而向法院寻求帮助，但是法院由于没有可行的补偿法律制度作为依据，通常也无法对当事人进行合理救助，而国家司法救助只适用于个案受害人，对于野生动物致害的多数受害人往往不能进行补偿，这就导致野生动物致害的受害人在实践中容易出现“求救无门”的情况。
(三)补偿现状
1.补偿责任主体不明确。在国家层面的立法中,《野生动物保护法》规定野生动物致害补偿的责任主体是地方人民政府。在地方层面的规定中，多数省市参照上位法规定由当地政府对野生动物致害进行补偿。在实际的补偿工作中，“当地人民政府”具体是哪一级政府并没有进行明确规定。因此，在落实具体的补偿工作时，地方政府和相关的行政主管部门之间就有了推诿的理由，补偿工作难以得到落实。
2.补偿范围狭窄。虽然一些水生野生动物也属于野生动物致害补偿范围，但是就目前已经实施的地方性补偿办法来看，一般都只规定了陆生野生动物致害后的补偿办法，而水生野生动物未得到体现，
①参见(2017)川行终964号行政判决书。
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