党的十八大以来，我国扶贫开发工作进入脱贫攻坚新阶段。经过8年持续奋斗，脱贫攻坚战取得了全面胜利，“三农”工作重心转向全面推进乡村振兴，国务院扶贫办也整体改组为国家乡村振兴局。改革是我国农村发展的动力，也是实现乡村振兴的法宝。试验先行是深化改革的重要方法。为解决脱贫攻坚面临的制度政策障碍以及为2020年后的贫困治理探路，国务院扶贫开发领导小组先后设立了七个扶贫改革试验区，山东省淄博市是其中之一。淄博市自2015年开始扶贫改革试验工作以来，以重大课题研究、试验示范为抓手，在完善扶贫机制、创新扶贫方式、统筹推进城乡贫困治理等方面，开展了具有针对性、前瞻性的探索，初步形成了应对各类城乡居民不同生存风险的政策和制度保障体系，成效显著。
2021年是巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的起步之年。全面实施乡村振兴战略的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚。淄博市从脱贫攻坚转向乡村振兴的实践经验，对党和政府制定巩固拓展扶贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的相关政策，具有参考和借鉴意义。
淄博脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实践经验
地处鲁中的淄博市既是典型
淄博脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实践经验与相关建议
国家扶贫改革试验区第三方评估组
的老区、山区、库区和黄河滩区，也是山东相对贫困问题较为突出的地区。近年来，淄博市因地制宜，围绕脱贫攻坚中的重点领域和关键环节，开展了丰富多样的探索性实践，其实践经验具有可推广、可复制的价值。其主要成效与经验体现在以下方面：
（一）建立健全体制政策支持
牛杂体系
为推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，淄博市着力强化政策保障，加大财政支持力度，实施资金监管和绩效管理。
一是完善政策保障。淄博市在扶贫开发政策和农村低保制度衔接与融合、巩固脱贫攻坚成果、解决相对贫困、城乡统筹扶贫、扶贫资产管理等方面，制定了具有可操作性的、科学的扶贫政策，建立起省市两级上下贯通、运转高效的工作机制和责任制度。
二是加大资金投入。2016年以来，淄博市累计投入各级专项扶贫改革试验资金13223万元。为加大重点镇村精准脱贫的财政支持力度，自2018年起，市财政向南部山区、库区、黄河滩区的重点镇村倾斜，每年安排市级补助政策资金超过1亿元，重点支持淄川区、博山区、高青县、沂源县4个重点区县所辖的20个扶贫重点镇、100个重点村发展产业、建设基础设施。
三是加强资金监管和绩效管理。为加强资金监管，淄博市通过
财政专项检查、配合巡查、审计检查、平台监控等方式，确保专项扶贫资金使用安全高效。为加强资金绩效管理、提高扶贫资金的使用效率，从资金投入和拨付、资金监管、资金使用成效、加减分指标等方面，对年度财政专项扶贫资金使用和管理进行评价，将绩效评价结果作为预算的重要依据。
（二）建立“联村党建”新型基层组织架构
政府开展扶贫工作、投入扶贫资金一般以行政村为基本单元，而产业发展、基础设施建设、民生服务改善等项目的实施，又通常超越了行政村的范围。这在客观上需要相邻村庄之间的联合与合作。为此，淄博市积极探索“联村党建”，引领联建村抱团发展。在沂源县南鲁山镇，由北流水等4个行政村组建流水片区，成立流水联村党委。流水片区联村党委领办专业合作社，建设农业产业示范园区，实现了村集体增收、贫困户脱贫、村民致富、生态宜居等多元发展目标。沂源县燕崖镇朱家户片区原先的8个联建村地处同一流域，地缘相邻，资源相融。燕崖镇党委依托区域乡村旅游产业发展，组建朱家户联村党委，联村党委书记从镇机关党员干部中考察提名、民主选举产生，其他党委成员从联建村的党组织书记中选举产生。2019年，该片区实施薄弱村提升项目，基础设施状况明显改善，村集体收入大幅提升，人居环境不断改善。目前，朱家户片区在原有8个联建村的基础上
发展为15个联建村，成为全县联村党建工作的先行样板区。
实践表明，联村党建的组织形式符合村庄发展的客观需要，是一种新型贫困治理模式。这种组织形式在保持以行政村为基本单元设置党组织的基础上，有效整合了村级党组织、资金、人才、土地等要素，在推动社会治理有效、凝聚广大众力量打赢脱贫攻坚战等方面，体现了其组织优势，实现了以强带弱、强弱合作和抱团发展。
（三）探索面向未来的多样化扶贫模式
淄博市以点带面、点面结合，探索多样化的扶贫开发与乡村振兴有效衔接模式，在资产收益扶贫、就业扶贫、健康扶贫、保险扶贫、养老扶贫等方面涌现出一批具有创新性的典型案例。
1.资产收益扶贫。淄博市将财政资金量化为贫困户股金，建立起扶贫资产收益机制。贫困户股金由合作社等经济组织运营，促进了贫困户与非贫困户和新型农业经营主体的利益联结，增强了村民的凝聚力和财政资金的“造血”功能。资产收益扶贫增强了贫困众的获得感，全市474个贫困村实现脱贫摘帽。资产收益扶贫是精准扶贫机制的重大创新，是构建精准扶贫长效机制的有效路径。具体成效包括：
一是提高了资金使用效率。淄川区太河镇整合750万元财政专项扶贫资金，实施潭溪山旅游扶贫项目。项目覆盖25个村的贫困户724户1351人。自2016年项目实施以来，贫困人口增收207余万元，年人均增收12700元，年分红收益达52.5万元。太河镇还整合31个贫困村的500万元扶贫资金，将这笔资
金投入到与七河生物有限责任公司
合作的七河生物资产收益项目中。
项目扶贫资产实行所有权和经营权
分离，所有权归太河镇政府，经营
权归七河生物，镇政府每年按照保
底7%的年化收益率参与分红。目
前太河镇已实现收益32.08万元，惠
及贫困户325户555人。
二是发展壮大集体经济。沂源
县燕崖镇朱家户村充分利用生态
优势，以政府出资撬动社会资本
投入，发展乡村旅游，促进三产融
合。项目收益首先用于保障贫困户
和村民的固定收益，然后由社会资
本与村集体五五分成。通过开展资产
收益扶贫，朱家户村由过去的薄弱村
变身为旅游休闲专业村，村集体的
资源开发收入和服务经营收入不断
增加，集体经济得到发展壮大。
三是带动贫困众增收与发
展。沂源县南麻街道整合埠下、刘
家沟等20个薄弱村的各类扶持资金
1200余万元，以浇花泉村为主体，
连片流转周边4个村庄200亩土地，
发展芦笋产业园区项目，实行标准
化管护和订单化、品牌化运营。同
时，南麻街道将扶贫资金确权到
村，委托山东鲁中投资有限责任公
司（以下简称鲁中公司）统一管理
扶贫资金，扶贫资金由街道和确权
村共同监管。项目实施以来，每年
纯收益达140余万元，实现20个村集
体增收19.4万元，贫困户365户585
人分红18.6万元。
2.就业扶贫。淄博市针对老年
人、残疾人等体积极开展就业扶
贫工作。沂源县北流水村依托桔梗
加工产业，在流水片区设立12个桔
梗加工小微扶贫站点，实行“协会
+企业+扶贫车间+小微扶贫站”的
扶贫项目运作方式。小微扶贫站点
吸纳片区的100多名村民从事桔梗
刮皮、切丝等加工，其中贫困户务
工人员有87名。老年人可以在站点
打工，也可以在家务工，人均月收
入500元以上，年收入5000—8000
元。他们在增加收入的同时，幸福
感和获得感不断提高。2019年，
南鲁山镇推广北流水村的做法，
在全镇建立107个小微扶贫站点，
带动了1659名贫困人口留在本地务
工，务工贫困人口实现人均月增收
700元以上。
淄川区龙泉镇在久润富硒生态
园建立残疾人扶贫基地。生态园与
残疾人签订帮扶协议，残疾人一年
累计参加劳动满35天，可获得4375
元收入。签订帮扶协议的残疾人已
从2016年的10人增加到目前的30多
人。此外，生态园区安置来自龙泉
镇、太河镇、寨里镇的400多名村民
在园区务工。务工村民中有50余人
来自贫困家庭，其户均年收入达到
4300元以上。
3.健康扶贫。淄博市借鉴“第
一书记”抓基层党建和扶贫工作的
做法和经验，推行“双一联动”工
作机制，2017年在全国首推“第一
村医”健康扶贫。淄博在全市范围
内选派二级以上医疗机构、拥有5年
以上工作经历的优秀年轻医生到基
层担任“第一村医”，并优先向省
定贫困村和市薄弱村派驻，向扶贫
重点镇倾斜。“第一村医”不断创新
工作方法，开展“医疗夜市”“第
一村医讲堂”等健康咨询、义诊查
体和业务培训活动。“第一村医”
与乡镇（街道）卫生院医务人员和
乡村医生组建村级“流动医院”，
以多种方式服务贫困众。为实现
村级流动医院运作方式的制度化和
常规化，淄川区投入财政资金425
万元，配备25辆医疗服务车。流动
医院确保了全区70个没有卫生室的
“空白村”众获得有质量的医疗服务。“第一村医”在宣传卫生健康政策、关注重点人、参与家庭医生签约服务、促进基本医疗与基本公卫相融合的同时，帮助村卫生室实现房屋建设、设备配置、信息化建设等方面的标准化，依靠派出单位的后援帮扶力量助推医疗资源和医疗人才“双下沉”，实现了基层医疗服务能力和众满意度“两提升”的改革试验效果。
4.保险扶贫。淄博市不断完善扶贫保险政策，助力脱贫攻坚。全市建立各部门各负其责、共同推进的
保险精准扶贫工作联动机制。按照全省统一部署，全市开展以医疗商业补充保险、意外伤害保险、家庭财产保险等三大险种为主的“扶贫特惠保”，在医疗住院结算、诊疗费减免、医疗补充保险报销、意外伤害保障以及家庭财产损失保障等方面，统一确定基本保障内容、最低筹资标准和最低保障水平。贫困人口的医疗费用经过基本医疗保险、大病保险、医疗机构减免、医疗救助、扶贫特惠保“五重”保险保障后，个人就医费用自付比例降至医疗总费用的10%。
淄博还在省内率先建立普惠型共济保障制度。由全市十几家保险机构成立的共保体创立了“淄博齐惠保”，用于弥补医保政策覆盖范围外的大额医疗费用保障缺口。根据共济保障政策，普通居民一年缴纳99元保费，即可获最高200万元的保障（住院医疗费用100万元保额和门诊特定高额药品医疗费用100万保额），基本医保报销后超出2万元部分再报销80%。贫困人口只需缴纳10元保费，即可享受与普通居民同等待遇。
临淄区开展“收入保”+“收益保”双保险试点。收入保以每
人310元保费的标准，依据家庭主
要收入来源，区分以种植养殖为
主和以外出打工为主两种情形，
分别进行投保；收益保主要针对
全区7个实体类产业项目的收益进
行投保。临淄区的双保险模式保障
了贫困人口的收入稳定以及产业
扶贫项目的资产安全和收益稳定。
preciousprotection淄川区按照100元/人/年的缴费标
准，针对全区建档立卡贫困人口、
即时帮扶人口、因特殊情况导致年
度持续支出型困难人口，实施扶
贫动态监测保险试点。沂源县开
展精准防贫险试点，为建档立卡
贫困人口和“两低”人分别提供
“特惠保”和“福惠保险”，防止
贫困人口因疾病、灾害、意外事件
而返贫。
5.养老扶贫。临淄区金岭回族
镇在全市率先创建镇级智慧养老服
务平台，为创新社会化居家扶贫养
老服务模式提供了一个参考样本。
金岭回族镇动员、整合、组织政
府、市场、社会等多方主体力量，
以政府购买服务的方式，引入社会
养老专业机构和家政服务机构，初
步形成了以老年人日间照料中心和
敬老院为基础、以镇级智慧养老服
务平台为延伸的社会参与、志愿者
服务的养老工作格局。日间照护中
心规范细化社会机构居家养老服务
标准，配备清真食堂、医疗保健、
文体服务等设施。镇级智慧养老服
务平台依托一键呼叫智能终端，连
接区民生热线和乡镇（街道）卫生
院24小时值班电话，为全镇贫困人
口和70周岁以上老人提供全天候应
急救助服务。
（四）建立“四位一体”扶贫
资产管理机制
为明晰扶贫资产产权、确保
扶贫资产收益，淄博市建立了以扶
贫资产所有权、经营权、收益权和
监督权“四权分置”为核心，委托
专业公司运营扶贫资产的“四位一
体”扶贫资产管理机制，为解决扶
贫资产产权不清、资产闲置、收益
难以保障等问题提供了有益的参考
和借鉴。沂源县将产业扶贫项目分
为到户项目、单村项目和第三方
委托经营项目。扶贫资产四权分
置针对的是第三方委托经营项目。
第三方委托经营项目指的是委托
第三方以市场化方式运营的县统
筹、镇统筹和联村实施的产业扶贫
项目。在按要求分类管理产业扶贫
项目的前提下，由项目实施村、鲁
中公司、乡镇（街道）办、县扶贫
办分别作为委托方、受托方、协管
方和监督方，共同签订扶贫项目资
产委托管理协议。沂源县则委托鲁
中公司作为第三方管理2016年以来
县、镇、村实施的产业扶贫项目资
产，确保全县34个项目资金资产实
现保值增值。
为明晰扶贫资产收益，在综合
感恩祝福衡量产业类型、行业特点及市场平
均回报率等因素的基础上，建立扶
贫资产经营收益分配机制。在计提
项目管理费用后，项目剩余收益全
部归项目确权村所有，由第三方公
司按时将收益拨付到村集体账户。
项目管理费的计算标准是，在脱贫
攻坚期内，按委托项目实际收益的
1%支付，费用由县扶贫办从项目管
理费和试验课题经费中列支；脱贫
攻坚完成后，在确保项目收益不低
于6%的基础上，从收益中计提一定
比例。村集体按照“村提方案、镇
级审核、县级备案”的流程，对项
目收益实行差异化分配，在保证贫
困户稳定脱贫前提下，剩余部分用
于村内公益事业。
鲁中公司有权重新投资、置换、重组、拍卖扶贫资产，确定回收扶贫资金的投资方向。鲁中公司在两次现场核检34个项目的基础上，及时收回收益不稳定的4个项目的资金，将收回资金整合后投入新的项目中。将扶贫资产融入市场的管理方式，可以使扶贫资产的经营方式和投资方向更加灵活，这既有利于提升扶贫资产的管理水平，也有利于实现扶贫资产收益的最大化。此外，委托专业公司运营管理扶贫项目资产，可以有效整合和管理分散的扶贫资产，充分发挥专业公司的组织和技术优势，提高扶贫资产抵御市场风险的能力，为实现扶贫资产的科学化、规范化管理提供了新思路。
（五）探索后小康时代贫困治理新机制
淄博市立足于巩固脱贫攻坚成果、统筹谋划2020年后扶贫减贫新战略，加快探索后小康时代贫困治理新机制。
一是构建解决相对贫困长效机制。为建立解决相对贫困长效机制，沂源县制定解决相对贫困试点工作方案，在即时发现、动态管理、综合保障、会商转办、协同推进等方面，力求实现贫困识别标准科学
化、人员管理精细化、帮扶措施体系化、救助程序规范化、工作队伍专业化、工作推进协同化。
二是实施贫困人口分类管理。淄川区对建档立卡贫困户实施精细化分类、动态化管理、精准化施策，有利于调动贫困户脱贫与发展的主动性和积极性。在精细化分类上，以岭子镇和太河镇为试点地区，根据已脱贫户致贫原因、收支状况、自我发展能力等因素以及家庭成员生产、健康、教育、保障、收入等情况，制定统一
的综合评判指标。通过村级评议，
按得分高低将6885户贫困户分为
ABCD四类，分别对应“发展能力
较强、发展能力一般、发展能力较
弱、无发展能力”等四类体。在
动态化管理上，依据“大不动、小
调整”的原则，每半年进行一次动
态化评定调整，对反向等级变动人
员及时启动临时救助等保障措施，
并调整其相应级别。在精准化施策
上，太河镇针对四类体，分别
实施“引扶帮包”的差异化扶贫策
略。通过开展就业技能培训、吸纳
贫困户就业、助推农产品销售、设
置公益岗位、实行产业项目差异化
分红、购买社会供养服务等帮扶工
作，共落实各类扶贫政策36项。
三是优化贫困治理机构设置。
为推动低保与扶贫制度的衔接、融
合，临淄区将乡镇（街道）扶贫办
与民政办合而为一，以民政扶贫办
公室作为统一的试点工作机构，重
新设计低保和扶贫认定程序，实行
统一的操作方法。作为先行试点单
位，皇城镇实施分类帮扶。试点工
作在推进工作机构、帮扶体、认
定程序、帮扶政策、帮扶资源的衔
接与融合的同时，解决了政出多
门、重复认定、行政效能偏低、帮
扶效果不佳等问题，降低了行政成
本，减轻了基层干部工作负担，使
贫困众更好地享受政策红利。
淄博实践工作中需要解
决的主要问题
淄博的工作实践在取得显著成
效、积累宝贵经验的同时，还存在
一些需要解决的问题，主要体现在
以下方面：
（一）体制机制障碍需要克服
在推进脱贫攻坚与乡村振兴有
效衔接的过程中，构建相对贫困治
理机制、低保与扶贫两项制度的衔
接与融合等具有前瞻性的工作取得
了较好的阶段性成果，但也遇到了
国家层面的制度性障碍，试点先行
的优势和条件不能充分发挥，亟需
制定相应的配套政策和改革措施。
（二）村集体和农民的利益保
障机制有待加强
近年来，淄博通过实施薄弱
村提升工程基本消除了空壳村，
集体经济快速发展，集体成员收
入取得增长。目前扶贫项目资金大
都投向效益较好的企业和合作社等
新型农业经营主体，而村集体和农
民一般以获得相对固定保底收益为
主。由于村集体和农民不承担经营
风险，这种资金使用和收益方式有
其合理性，不过也导致村集体和农
民收益缺乏增长机制，其参与积极
性也会不同程度地受到影响。如何
通过确权使村集体和农民的扶贫资
金真正转为股金，调动广大众的
参与热情，充分彰显农民众的主
体地位，是一个重大的理论和现实
问题。对此，全国还没有成熟的
经验，淄博市目前的实践工作也尚
未开展实质性探索。
（三）基层组织架构改革的制
度体系有待完善
淄博市村庄规模普遍较小，布
局较为分散，这意味着村庄人力、
资金等要素的整合和利用程度低，
村级运行成本偏高。为此，一些地
区采取联村党建的组织形式，为村
庄抱团发展提供了可行的组织基
础。在实践中，这种做法尚未形成
一整套较为完备的制度体系，基层
组织架构与各方利益关系、原有行
政村的组织体系以及其与联建村之
间充分有效整合仍有待进一步制度
化、体系化。
（四）相对贫困治理机制建设有待进一步探索
淄博多数地区消除绝对贫困后，已经实施了很多面向非贫困地区、非困难众的普惠性项目。在后小
康时代，如何充分利用已有的优势和条件，推动脱贫攻坚与乡村振兴的衔接，推动解决绝对贫困转向相对贫困治理，需要在政策体系、体制机制等方面开展进一步探索。
进一步推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的建议
淄博市的扶贫改革实践与创新，为建立2020年后解决相对贫困长效机制提供了宝贵经验。建议淄博围绕巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接这一主题，深化完善已有实践内容，力争成为全国巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的示范区、标杆区。
（一）以推动减贫战略转型为主线，探索巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的体制机制围绕巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接这一主题，应以推动减贫战略转型为主线，建立健全实现有效衔接的体制机制和政策体系。具体而言，一是加强对已有改革试验成果进行系统梳理和总结，在充分发挥已有改革措施和典型经验示范带动作用的同时，面向脱贫攻坚收官后的新时期，持续深化创新与实践。二是以巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接为原则，探索推动工作机制和政策体系平稳过渡。在落实中央相关政策文件的同时，应立足淄博实践经验和体制机制成果，把脱贫攻坚行之有效的工作机制和发展政策统筹纳入全面推进乡村
振兴工作中，建立健全支持乡村
振兴的政策体系，推动减贫战略思
路与政策转型。三是进一步聚焦重
氤氲点领域和关键环节，探索产业帮扶
衔接、就业帮扶衔接、基础设施建
设衔接、公共服务提升衔接的具体
政策和体制机制。进一步拓展资产
收益扶贫、就业扶贫、健康扶贫、
保险扶贫、养老扶贫等行之有效的
扶贫业态和模式，积极推动扶贫新
业态和新模式常态化、体系化、
制度化，注重激发市场活力和社
会创造力。
（二）以防止规模性返贫为目
标，完善防止返贫的监测帮扶机制
完善防止返贫的监测帮扶机
制是巩固拓展脱贫攻坚成果的重要
制度保证。为有效防止规模性返贫
现象发生，应聚焦具有潜在返贫致
贫风险的建档立卡已脱贫但不稳定
户、收入略高于建档立卡贫困户的
边缘人口和低收入户以及因病、因
灾、因疫情、因重大事故等原因收
入骤减或支出骤增户，以县区为单
怎样设置代理服务器
位开展常态化的动态监测预警，提
前采取针对性的帮扶措施。应从细
化制度安排、防控返贫风险、规范
动态管理等方面，进一步完善防止
返贫机制，切实巩固“两不愁三保
障”脱贫成果。具体而言，一是在
已有改革试验成果和工作基础上，
进一步探索完善制度设计和工作机
制，从监测对象、监测范围、监测
程序和帮扶措施等方面细化相应制
度安排，特别是针对脱贫监测户、
边缘易致贫户、收入骤减支出骤增
户等三类重点体，应进一步强化
防贫监测预警帮扶机制，切实提高
脱贫质量。二是针对脱贫攻坚三
类重点体存在的返贫致贫风险
和突出短板，从事后帮扶为主转
向事前帮扶与事后帮扶相结合，
及时发现和化解风险，及时落实各
项帮扶措施和政策，通过实行产业
扶贫、就业扶贫、保险扶贫等叠加
帮扶措施，切实防范系统性、区域
性大规模返贫现象发生。三是聚焦
三类重点体，常态化开展返贫监
测，完善动态监测预警机制。建立
“可进可出、随进随出”的动态调
整机制，对反向等级变动人口及时
启动临时救助方案，让“能进能
出”常态化。
（三）以利益保障为根本，探
索扶贫资产集体收益分配新机制
针对集体经济内部治理机制
不完善、集体收益分配机制不健全
或不规范等问题，应按照中央要
求，进一步探索建立扶贫资产产
权明晰、管理民主、经营有效、
监督到位的集体收益分配机制，
避免内部少数人控制和外部资
本侵占集体资产的问题。具体而
言，一是调整村集体和农民与社会
资本、新型农业经营主体之间的利
益分配关系。在保底收益的基础
上，探索村集体和农民分享扶贫
怎么举报网站资产收益的新机制。在加强政府
主导、支持和鼓励社会力量参与
扶贫开发的同时，应从扶贫开发
项目规划和实施等方面强化农民
体的主体地位，增强农民体的凝
聚力，调动农民体参与扶贫开发
的积极性。二是建立规范、民主和
公平的集体经济收益分配机制，进
一步巩固农村集体产权制度改革成
果，完善发展集体经济的决策机
制和干部监督机制。三是建立扶
贫资金市场化运营的风险防范机
制。为实现扶贫资金使用和收益
的可持续性，可在探索建立县级
统筹监控与镇级协助监控相结合
的扶贫资产一体化运营管理机制
的基础上，进一步研究建立扶贫
资金市场化运营风险准备金制度，
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