增减挂钩调研报告
增减挂钩调研报告
增减挂钩调研报告(一)：吉林省英俊镇城乡建设用地增减挂钩试点调研报告
吉林省英俊镇城乡建设用地增减挂钩试点调研报告
2011-03-16 15:58
为全面细致了解各地在土地挂钩实际探索过程中所积累的经验及遇到的问题，近日我中
心赴吉林省进行了为期四天的土地挂钩专题调研，调研组实地考察了长春市二道区英俊镇挂
钩试点进展情况。总体上看，英俊镇土地增减挂钩项目区选择得当，实施条件较好；实施方
案中制定了明确措施将保障农民权益放在首位；实施过程中较好地处理了农民权益、发展用
地需求和土地规划之间的矛盾；在加快新农村建设、农业现代化和城镇化进程方面，已经初
显成效。现将主要情况整理汇报如下：
一、土地增减挂钩试点项目背景
英俊镇位于长春市近郊区的城乡结合部，是长春市东部交通枢纽的重要节点，镇域土地
总面积116 平方公里，辖10个行政村，一个街道办事处，71个自然屯。2009年，全镇总人口
7.87万人，地区生产总值18亿元，全口径财政收入2.3亿元，农民人均纯收入6231元，耕地
面积5027 公顷，宅基地面积1333 公顷。
由于英俊镇地处长吉图开发开放先导区的核心区域，吉林省政府已将其确定为“百镇建
设工程”城镇，未来重点打造商贸、物流基地，使长春市得以纵向延伸产业链，并承接二道
区“行政东移、居民东居”的发展战略。随着近几年工业化和城镇化的推进，现行的土地利用
总体规划暴露出空间布局不合理的缺点，全镇用地的供求矛盾越来越突出，单纯依靠每年下
达的用地指标满足不了用地需求，规划的发展目标难以实现。与此同时英俊镇农民的劳动
就业方式也发生了很大变化，大量农民进城务工务商，一些农民在市区购置了新房，并没有
退出农村宅基地；许多农户建新不拆旧，一户多宅，农村宅基地超标现象非常普遍。
为拓展城镇建设用地空间，有效缓解建设用地扩张对农用地的压力，英俊镇决定运用城
乡建设用地增减挂钩政策，盘活农村存量建设用地。2006 年7 月英俊镇开始向我中心申请
土地挂钩试点，中心随后组织人员进行实地调研、可行性分析以及方案的编制。2008年6月，
国土资源部下发了国土资函[2008]357号文，正式批复英俊镇为全国改革发展小城镇中第一
批土地挂钩试点镇。英俊镇项目区规划面积134公顷，拆旧区面积70.7公顷，建新区面积63.3
公顷（其中农民安置区占地17.5公顷），涉及4村、12个自然屯，2956人，814户，实施后可
新增耕地7.4公顷。
二、主要的经验做法
在增减挂钩方案制定和实施中，英俊镇政府始终坚持将土地开发增值形成的“级差地租”
收益，大部分反哺给农村，改善农村生产生活条件，提高农村公共服务水平。利用建设园区
的契机，为农民提供职业技能培训，提供就业岗位。由于建设用地增减挂钩措施将促进土地
流转，大大加快土地的规模经营和农业产业结构的调整，加快农业现代化进程，使许多农民
可以获得非农就业的机会，丰富收入结构，获取租金、分红和务工等收入，将为今后农
民的
持续增收创造条件。
1．充分尊重民意，让农民享受到土地挂钩工作的成果
英俊镇在项目实施过程中，始终尊重农民意愿，坚持众参与，以村民代表大会的形式
广泛听取众意见和建议，村民表决同意率达不到“90％赞成，10%不反对”的村，不批试点。
坚持让利于民，制定优惠政策，征地补偿分配、置换标准制定、房屋测量、房型选择等环节，
让农民自主选择、自主决策。坚持公开、公正、公平，实施公示制度，让老百姓充分参与到
挂钩试点工作中。目前拆旧区农户人均补偿为18万元，建新区农户人均补偿费达到23万元，
确保了土地增值收益及时全部返还农村。投资1.3亿元的20栋农民回迁楼建设已经基本竣工，
其中一期5栋回迁楼，272户农民已迁入新居，其余15栋正在进行室内装修，2011年上半年交
付使用。
2．坚持让利于民，充分保障农民权益
在英俊镇挂钩试点实施过程中，为最大限度地改善农民生产、生活质量，保障农民的权
益，制定了一系列相应的保障措施。一是“拆一还一”的还迁政策。对于人均居住面积不足30
平方米的居民免费补到30平方米，对于高于30平方米的按照实际面积置换。农民的住房条件
怎么清理手机垃圾大为改善，还可以将闲置房用于出租，获取财产性收入也有了可能。二是免费为年满16岁以
上的农民办理养老保险，将其纳入城市养老保险体系，基本解决了农民老有所养的问题。三长江诗句
是减免农民进楼后增加的生活支出，镇政府为进楼农民交付了10年的供暖费和物业费，减轻
了农民的经济负担和心理负担。四是增加农民就业渠道，英俊镇依托工业集中区平台，优先
安置农民到集中区内企业务工就业，安排部分农民参与农民新居的物业管理，实现了从农
民到工人的身份转变。
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3．创新农地经营方式，增加农业产出和农民收入
农民搬迁完成后，及时协调资金对宅基地和废弃工矿整理复垦，确保耕地不减少、质量
不降低，到达占补平衡。英俊镇同时还积极探索集体土地使用模式，复垦出来的耕地归村集
体，用于建设温室大棚，并且建立农业合作社，以公司加农户模式，发展高效农业，使农民
持有股份，成为股民，按股份分红。土地流转集中到“大户”，统一管理、统一经营，每年收
益按比例交纳给村集体，统一用于基础设施建设和村民分红。目前复垦区一期工程已完成18
栋大棚建设。挂钩实施后项目区粮食产量从2005年的1.5万斤/公顷，增加到2009年的2万斤/
公顷，第一产业增加值从2005年的89.86万元，增加到2009年的137.72万元，农民人均纯收
入从2005年的4219元提高到2009年6231元。
4．多渠道筹措资金，保证挂钩试点的顺利推进
英俊镇在筹措资金方面，一是积极争取省、市、区政府和各部门对项目的政策支持，包
生化危机7括土地出让金的返还，各种税费的减免，土地整治专项资金的投放；二是积极争取贷款。
吉林省人民政府和国家开发银行已经签订协议，贷款100亿支持省“百镇建设工程”，共同推
进土地整治，英俊镇可获得专项贷款1亿元，用于城镇建设、社会事业和产业的发展；三是
积极争取社会融资，英俊镇开发建设有限责任公司作为项目建设的投资主体和融资平台，吸
引社会各项资本参与项目建设。
5．坚持规划先行，做好和各类规划的衔接寒食节纪念谁
英俊镇试点项目区前期结合土地利用总体规划、镇村规划，编制了详细的挂钩项目区实
施规划和英俊镇总体控制性详规，对未来城乡增减挂钩总体规模、区域分布、目标任务、实
施计划进行统筹谋划，并与未来产业发展、城镇发展相衔接，有利于村庄整理后的土地流转
和耕地规模化经营，有利于改善农民生活、生产条件，增加农民就业，同时也可以避免农民
的二次搬迁和农村基础设施大量重复建设、无序投入。
英俊镇以土地挂钩试点工作为龙头，积极与“长吉一体化”战略规划相衔接，积极推进区域基
础设施的建设，投资3亿元的新镇区基础设施建设、雾开河环境治理也已完成，让土地挂钩
试点成为地方区域经济发展的助推器。
6．把土地挂钩和当前土地综合整治充分结合
当期土地整治是促进土地利用方式转变，推进新农村建设和城乡统筹发展的重要手段，
根据《吉林省整体推进农村土地整治示范建设长春市二道区示范项目实施方案》（吉国土资
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发[2010]74号），英俊镇已被列为吉林省土地整治示范建设项目区，项目占地1536公顷，建
设规模1178公顷，预计新增耕地115公顷，总投资达135亿元。在下步实施中将把土地挂钩纳

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