PPP+EPC模式下高速公路项目建设成本管控
文章编号：1009—4539(2021)增1—0302—03 PPP+EPC模式下高速公路项目
建设成本管控
唐瑜
（中国铁建昆仑投资集团有限公司四川成都610000）
摘要：PPP模式应用越来越广泛，施工承包商采用“PPP+EPC”模式参与国家基础设施、民生工程等项目的投资，
发挥投资拉动作用，实现投资及施工的双赢。选取高速公路项目为背景，重点围绕采用“PPP+EPC"模式的投资人
自行投资、建设的情况展开论述，分析了该模式下建设成本管控存在及面临的主要问题，并结合实例，从投标、设
计、合同及管理等方面提出了该模式下建设成本管控的主要思路和重点措施，探索PPP项目如何在实现良好社会
效益的情况下取得合理的经济效益。
关键词：PPP+EPC高速公路项目成本管控
中图分类号：U415.13文献标识码：A DOI&10.3969/j.issn.1009-4539.2021.S1.074
Disccssion on Cost Control of Expressway Project Under PPP+EPC Mode
TANG Yu
(China Railway Conshuction Kunlun Investment Group Co.Ltd.-Chengdu Sichuan610000,China)
Abstract:PubWc-Pavate Partnership mode is widely used nowadays.More and more contractors participate in the inestm stogain peooitsoeom both inestmDntand consteuction.ThispapDeoocusson highway project to discus s the purpose and main pwbWm of construction cost control under“PPP+EPC”mode,and summarizes main ideas and key measures of construction cost control from the aspects of bidding,design,contract and management to explore how to realiee reasonable economic benefits as well as social effects.
Key words:PPP+EPC；highway project；cost control
1引言
在国家政策引导下，越来越多的政府与民间资本合作（PubWc-Pavate PaWnership，以下简称"PPP"）模式服务于基础设施及公共项目建设，其中尤以交通运输项目可以最大程度地带动欠发达地区的发展动力，实现资源的优化配置。截至2020年12月19日，全国PPP综合信息平台项目管理库共有项目9822个，管理库项目投资总金额达152113亿元。其中交通运输项目1352个，占比13.7%，投资额50386亿元，占比33%，排名首位。仅2020年，交通运输在库项目投资额净增量就达到4611亿元。
依据《国家公路网规划》，从2013到2030年的17年间，至少还有2.5万亿元投入国家高速公路网建设，因此本文重点选取了高速公路项目为背景，并针对目前普遍实施的“PPP+EPC”模式，开展建设成本管控论述。
2PPP+EPC模式简介
PPP模式下社会资本负责项目的融资、建设、运
收稿日期：2020-12-21
作者简介：唐瑜（1990—），女，山东烟台人，工程师，主要从事造价管理工作；E-mail：kWjsgl@163-om
唐瑜：PPP+EPC模式下高速公路项目建设成本管控
营养护等工作，合作期结束后，资产无偿移交给政府。PPP模式下的高速公路一般采用“BOT”（即无政府补贴）或“BOT+政府补贴”（政府可行性缺口补助）［1"2*o BOT（Build-Operate-Transfer）具体指建设-经营-转让。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定，“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或提供”的可以不进行招标。因此，越来越多具备融资、施工能力的传统承包商以项目投资人及工程总承包商的双重身份参与到高速公路PPP项目的建设中。既解决了地方政府融资难的问题，也降低了政府债务，同时为政府引入了可以提供全产业链服务的优质社会投资人，解决政府管理力量不足的问题［3］'
3PPP+EPC模式下建设成本管控的目的一是减少投资，取得预期投资回报率。虽然PPP项目的数量和投资额出现了井喷式发展，入库项目同比净增长比例却逐步下降,PPP市场的竞争日趋激烈，交通运输类项目投资回报率较2015年8-86%大幅下降。因此做好成本管控有助于减少项目投入，尽快收回投资成本，实现预期投资回报。
二是降低成本，实现一定的施工收益。社会资本通过“PPP+EPC”模式参与项目投资，是为了发挥投资带动施工作用，实现规模效应，取得一定的施工收益，同时对于投资回报率低的项目，建设期的施工收益还可用于弥补项目进入运营期后的亏损［4-5］o
4PPP+EPC模式下建设成本管控面临的主要难题
43招标阶段精度较低
高速公路___项目招标阶段多采用工可招标，因此社会资本在投标阶段的成本测算体系多是建立在工可报告和工可评估基础上由于高速公路项目工可设计阶段基本为“图上作业”，精度只需满足1：10000地形图精度要求即可，缺少外业勘测工作，另外工程数量和造价通常套用相关指标或经验数据，精度较低的，且不排除指标被人为压低的情况。导致评估指标失真，管理风险后移，情况严重的，甚至造成项目投资失败。
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4.3建设成本不足的问题日益凸显
最有创意的生日礼物___项目从可研、立项到投资建设的周期较长，尤其是近几年受环保督查影响，建设材料尤其是地材价格波动较大，导致高速公路的建设成本远高于工可批复值［7］，甚至出现建设成本不足，部分参建施工企业亏损的问题。项目完工，结算阶段，矛盾日益凸显。
4.3合同外成本增加
项目建设阶段地方政府存在一定诉求，或存在“搭车”现象，如政府方提出设计变更，要求新增部分连接线等合同外工程，直接增加了项目建设成本。另外征地拆迁标准、税费调整等政策因素也将间接导致建设成本增加。
4.3项目超概问题暂得不到有效解决
根据财政部《基本建设财务规则》（财政部令2016年第81号）规定，“对于所有基本建设项目，建设单位编制项目预算应当以批准的概算为基础，按照项目实际建设资金需求编制，并控制在批复概算总投资规模、范围和标准内”⑻。因此，如果建设成本超概，超出部分投资在概算无法调整的情况下，需要由社会资本承担。一方面超出部分融资难以落地，项目无法正常推进；另一方面也将影响项目的整体收益。
其次目前概算调整成功案例较少，调整周期长，即使可以调整，批复概算作为高速公路运营收费定价的主要依据，收费标准增加会影响车流量，或降低运营期运营收入；另外政府付费及政府提供可行性缺口补助类项目将增加政府额外的财政支出责任。
5PPP+EPC模式下建设成本管控的主要思路及措施
53加强标前策划，确保投资项目可行性
PPP项目招商前，社会资本应积极跟踪前期规划设计，对招标人提供的相关资料认真评估，对项目现场进行详细的标前调查。通过对项目所在地的地理环境、市场环境、材料供应渠道等情况进行实地摸排，进行测算和策划，充分论证项目全寿命
唐瑜：PPP+EEC模式下高速公路项目建设成本管控
周期内的抗风险能力，确保投资可行、经济指标合理、技术风险可控、相关风险有对应解决措施后再进行投标。
5.2功能设计为主，树立设计节约是最大节约的理念
除了工可估算不足导致的投资增加外，项目落地后功能标准提高、方案变化也是导致项目投资增加，建设成本不可控的主要因素。PPP+EPC模式整合了设计和施工，有利于发挥设计的龙头作用，从源头避免了以上问题。
设计阶段应以功能设计为主，加强图纸审查。初步设计阶段可以通过线路平面和纵面的优化，尽量使土方平衡以减少废方和借方；缩短线路里程和减少桥梁、隧道及特殊路基等工程量，达到节约造价的目的。同时通过开展限额设计、标准化设计，从方案合理性、与现有构筑物协调性、技术经济可行性、与政府规划兼容性等多个角度开展设计方案比选，提高设计的合理性
5.2项目实施阶段深度设计，鼓励设计优化
项目实施阶段要持续深化施工图设计，协调好各个设计专业，确保工程数量准确。设计深化主要用于解决设计偏保守、地勘精度不足的问题。一方面可以通过引入地勘监理；另一方面可以建立优化奖励
机制，从技术上和激励上做好设计优化工作。但是，优化必须坚持的原则是“减量不减价”，即通过优化方案，减少实际工程量来压缩投资，而不得人为调低材料、人工等价格造成优化假象，更不能以牺牲项目安全、质量开展优化。
以某高速公路项目的桥梁墩台设计优化为例，根据原设计,20m下部墩台高12-20m段的方案采用1-6m柱接1.8m桩，优化后采用1.4m柱接1.6m 桩，每延米各节约混凝土用量0.7m3、0.53m3;25m 下部墩台高0~12m段的方案采用1.4m柱接1.5m 桩，优化后采用13m柱接1.5m桩，每延米节约柱混凝土用量0.21m3、0m3;40m下部墩台高28-35m段的方案采用2.2m柱接2.5m桩，优化后采用2m柱接2.2m桩，每延米节约混凝土用量0.66m3、1.11m3。墩台构造尺寸优化后合计节约混凝土约10000m3，钢筋约1200h按加权价C35混凝土960元/m3，钢筋6700元/j单价估算，共节造价约1795万元。
5.2严谨合同签订，合理分担建设风险
医院安全管理制度PPP模式的核心就是“风险共担、利益共享”)10*，可以通过合同树立契约意识，强化履约精神。
(1)与政府单位合理分担风险。一方面可在投资协议中做好项目超总投资风险的约束，如由政府方提出的设计变更导致项目总投资增加的部分，由政府方承担出资义务；由社会资本管理问题导致项目投资增加部分由项目公司承担；由行业政策、建设标准以及不可抗力造成的项目投资增加的部分，双方根据公平合理的原则另行协商。另一方面社会资本应在前期谈判中全力争取有利因素，如砂石料资源自
行开采，土地资源的置换等。
以某项目为例，在材料价格较项目可研立项阶段大幅度上涨的前提下，通过与政府谈判，争取到低价供应砂石料，该供应价与该省交通厅发布的同期材料信息价计算的地材价格相比，共节约建设成本1-42亿元。
(2)与分包单位合理分担风险。可在合同中设置风险包干费，将工程实施期间的政策变化、不利物质条件、非不可抗力、迁改费以及协调费增加、工程量差、赶工窝工等投资增加风险因素进行锁定；通过设置总价合同条款，合理编制工程量清单，突破传统模式下投资增加的风险[11]'
(3)与保险公司分担相关风险。项目公司及参建双方都没有能力控制风险，可以通过投保分担风险，特别是大型工程及重大灾害或者重大事件。
5.2做好管理成本把控，降低间接成本
(1)做好工期把控。项目实施过程中要在确保前期征拆条件具备、施工图纸深化到位后再开工建设，同时应做好施工组织策划、节点目标分解，并做好工期的协调、管控。一方面可以降低参建施工单位的管理成本；另一方面也可以减少现场变更，降低重复投入、避免成本变更；另外按计划投入项目建设资金，缩短资金占用时间，可以降低整个项目建设期贷款利息[12]-
以某项目为例，该项目投资总额约160亿元，社会资本资本金出资约30亿元，通过银团贷款金额约
(下转第319页)
杨涛：工程数量管理系统的研究应用
多人协同，解决图纸工程量、清单复核工作中参与人数多、组织协调困难、数据量大、汇总难、提取数据难等问题；(2)通过标准WBS字典，大幅提升工程数量管理的效率、结果的准确性，降低对算量人员的专业能力要求;(3)一次导入正确数据、多维汇总，满足不同部门、不同岗位的需要；(4)可为对上对下计量、生产进度管理、物资管理业务系统提供数据接口，为项目的精细化管理提供基础数据支
(上接第304页)
130亿元，因征地拆迁及新冠疫情等原因影响，工期由原计划3年延长至4年，截至项目完工累计发生贷款成本约12-6亿元，较初步设计批复额9-5亿元超支了约3亿元，其中仅工期延期当年发生贷款利息约5亿元。
(2)做好违约风险管控。一是要杜绝安全质量违约风险。安全、质量风险是隐性成本，一旦发生事故，不仅会增加现场建设成本，更会对企业声誉造成不可估量的损失，因此要守住安全生产底线，做好现场质量把控。二是要加强项目履约管理，防范后期考核风险。财政部发布《政府和社会资本合作(PPP)
项目绩效管理操作指引》(财金〔2020〕13号)，对PPP项目绩效管理内容、评价标准提出了明确要求。地方政府本着既要“少花钱”，更要“多办事”的思想，着力提高PPP项目建设质量和效率，因此对项目在建设过程中管得“严不严”，建成后用着“顺不顺”等方面进行了考核[13]o
以某项目投资协议为例，建设期绩效考核100分，其中“项目进度”、“项目质量”及“项目成本”三项合计达70分，绩效考核结果应用于运营期项目超额收益扣款。
(3)做好动态分析。一是项目中标后要做好成本管控目标分解，进行分项管控，并定期做好经济活动分析；二是引进全过程咨询，结合现代科技发展水平和网络技术，整合投资、造价咨询、勘察设计、工程监理、运营维护及BIM等，从全生命周期角度综合考虑，提升管理效率、管理精度。
6结束语
PPP项目建设成本管控是多元、动态的，需要撑。该系统与公司合作开发的生产进度系统协同应用，具有很好的推广意义。
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落实到项目建设的各个环节。在“利益共享、风险共担”的前提下，投资人只有做好建设成本管控，才能实现预期投资收益目标，并发挥社会效益，实现政府、资本与社会公众“1+1+1>3”的综合效能。
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