２０２２年５月第３期总第２４５期理论与改革ＴＨＥＯＲＹＡＮＤＲＥＦＯＲＭＭａｙ，２０２２Ｎｏ．３（
ＴｏｔａｌＮｏ．２４５）作者简介：蒋俊杰，中国浦东干部学院教授。
【中图分类号】Ｄ０３５．５ 【文献标识码】Ａ 【文章编号】１００６－７４２６［２０２２］０３－１１０－０１０ ＤＯＩ：１０．１３５５３／ｊ．ｃｎｋｉ．ｌｌｙｇｇ．２０２２．０３．００９
整体智治：我国超大城市治理的
目标选择和体系构建
蒋俊杰
摘 要：我国超大城市正面临治理要素庞大与能力不足、治理场景快速变动与治理模式变革
滞后、社会形态的异质性与治理模式单一、社会问题的跨界性与条块分割、城市治理精细化的要
求与传统管理的模糊性等方面的突出矛盾。整体智治从整体性治理、智能化治理和全周期治理
三个维度为超大城市治理提供了理论支撑。实现从人工巡查到智能识别、从粗放管理到精准治
理、从被动处置到主动治理、从条块分割到部门协同、从经验决策到科学决策的有效转变是我国
超大城市治理的目标选择。构建横向互动、纵向贯通、数据共享、流程优化的新体系，探索形成智
能化、精准化和全周期的整体智治新模式，是我国超大城市治理数字化转型的一项重要内容，也
是推动超大城市治理体系和治理能力现代化的必然选择。
关键词：整体智治；超大城市；城市治理；数字化；全周期
近年来，大数据、人工智能、物联网等新兴信息技术在我国的城市治理数字化转型中得到广泛应用并不断向纵深拓展。２０２０年３月３１日，习近平在考察杭州时明确指出，“让城市更聪
明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔”
暗黑模式怎么设置［１］。如何运用新兴信息技术赋能超大城市治理，探索一条符合超大城市特点和规律的新路已经成为学术界必须回答的一个时代命题。融合公共管理理论和现代信息技术工具，构建横向互动、纵向
整体智治：我国超大城市治理的目标选择和体系构建
贯通、数据共享、流程优化的新体系，探索形成智能化、精准化和全周期的整体智治新模式，是我国超大城市治理数字化转型的一项重要内容，也是推动超大城市治理体系和治理能力现代化的必然选择。
一、我国超大城市治理面临的新挑战和新问题
超大城市是我国城市规模划分标准的分类之一。根据国务院２０１４年下发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口１０００万以上的城市为超大城市。超大城市是一个庞大的复杂系统，人口密度高、管理要素多、民生服务需求总量大、社会的多元性和流动性强，城市运行的潜在安全风险极高，这些都对超大城市的体制机制、治理能力和治理方式等方面构成极大的挑战。
（一）庞大的城市治理要素与治理能力不足之间的矛盾
我国的超大城市治理要素庞大，呈现车辆多、高楼多、企业多、管道多和电线多等特点，各个治理要素之间纵横交错，流动性强，形成一个“你中有我、我中有你”的复杂体系。超大城市的特点决定了其风险点多，且各种风险相互交织，极易形成风险的集聚效应、蝴蝶效应和多米诺骨牌效应。在信息化时代，超大城市这样一个巨型系统的治理难度前所未有。面对体量庞大的城市治理要素，一些职能部门仍习惯于沿用拉网式巡查、人工发现处置的传统模式，城市治理能力不足的问题显得尤为突出，已经难以确保城市高效精准施策、安全有序运行，这也倒逼超大城市进行数字化转型，提升治理体系和
治理能力现代化水平。
（二）超大城市治理场景的变动性与治理模式变革滞后之间的矛盾
随着互联网技术日新月异，新技术、新业态、新产业和新模式层出不穷，催生了大量新的消费和生活场景，快递、外卖、网约车、共享单车、移动支付、直播带货和无接触消费等新兴生活方式和生活场景不断涌现出来，并有力地推动社会的变革，引发了一系列全新的城市治理问题。面对快速增长的城市治理新问题，有些干部对管理对象的高速动态变化不敏感，理念陈旧、方法落后，［２］城市治理者的经验和能力都难以适应新时代的要求。建立治理主体和客体之间的互动机制，并应用新的理念和技术工具构建全新的治理流程成为摆在超大城市治理者面前不可回避的一道难题。
you will not get hurt（三）超大城市社会形态的异质性与治理模式单一之间的矛盾
异质性是刻画社会整体性特征的重要概念，强调的是一个社会或社区的结构性特征。［３］社会结构的剧烈变迁导致社会的异质性大大增加，这将对超大城市治理产生深刻影响。超大城市社会结构多样复杂，治理的目标体呈现明显的不平衡性和差异性。从城市化状况看，既有深度城市化、快速城市化地区，也有城郊接合部和农村地区；从区域功能特征看，既有产业功能区域，也有城市功能区域；从社区类型来看，国际社区、高档社区、普通社区、“老小旧远”小区、保障房社区和农民住房等多种社区形态并存；从社会体特征看，城市与农村人口、户籍与非
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户籍人口呈现双重二元的状态。我国的超大城市市域范围广，各区域工业化进程和城镇化进程并不一致，不同社会形态中人口结构、居住形态和价值理念的异质性特点非常明显，而且居民的利益诉求和民生需求日益多样化，单一的城市管理手段已经难以适应社会结构和形态异质性强的新要求，这就要求超大城市针对不同社会形态的社会服务、社会治理和资源配置采取不同的治理方式。
（四）超大城市社会问题的跨界性与条块分割之间的矛盾
近年来，超大城市社会问题的治理越来越呈现跨部门、跨区域和跨层级的特征。在原有的城市管理中，由于条块分割、职能分散、各管一摊，政府职能部门的职责相互交叉，面对大量城市社会问题部门间相互推诿扯皮，形成“九龙治水”的格局。我国的政府管理体制是按照科层制原则设置的，即通过设立横向职能部门和纵向层级政府的方式将各种职能、职位和部门按权力等级组织起来，形成一个统一的垂直指挥系统。［４］在大数据时代，这种传统的科层制管理模式已经难以适应对超大城市跨界社会问题的治理。各个部门间缺乏协调中枢，导致“看得见的部门管不着，管得了的部门看不见”，城市管理中出现大量的“死角”和“盲区”，以至于出现“牛皮癣式”的顽症痼疾。地方政府动用大量资源力求解决这些“顽症”，却进入到一个“整治—反弹—再整治”的恶性循环中。进入新时代，人民众对城市生态、城市文明和城市秩序等各方面都提出了更高的要求。超大城市的各相关职能部门因部门权力界限，对跨部门、跨区域和跨层级问题难以统筹协调，治理效能不能有效发挥出来。
（五）超大城市治理的精细化要求与传统管理的模糊性之间的矛盾
进入新时代以来，人民众对美好生活向往的需求对城市治理的精细化提出了新要求。如何将城市善治的理念精准地变成政策并加以执行，并在此过程中实现对于社会各主体的民心治理，提升治理韧性，这是新时代超大城市精细化治理提出的现实背景。［５］我国超大城市的城市网格化管理体系已经运行多年，但原有城市网格主要是对城市运行部件的管理，管理的范围和管理的精细化程度远远不能满足对超大城市社区公共安全、城市公共服务等进行综合管理的新要求。运用新技术对城市治理数据进行精准分析，实现公共资源精准联动，为城市居民提供高品质的城市公共服务，创建优美宜居的城市环境成为超大城市治理者迫切需要解决的一个问题。
二、整体智治在我国超大城市治理中应用的理论维度
残剑震江湖从技术变革与公共治理模式关系的视角来看，公共治理模式变革一般遵循“技术（工具）发展—社会分工越来越复杂—社会复杂性增加—治理超载严重（知识和能力弥散化）—新技术的应用—新的治理理念”的演化路径。［６］整体智治正是在现代社会复杂性增加和治理超载的背景下，公共治理与现代信息技术革命进行的一次深度融合。整体智治将技术逻辑深度嵌入到政府与社会的制度结构，通过治理主体之间的有效互动，以及权力转移、数据共享、流程优化、
整体智治：我国超大城市治理的目标选择和体系构建
场景设置和资源配置等方面的系统性重塑，提升公共治理的有效性。作为一种新的治理模式，整体智治不是整体治理和智慧治理的简单叠加，而是两者的有机融合，并能够减少治理供给与治理需求之间的信息不对称，部分替代对治理主体的能力要求。［７］本文从以下三个维度解释整体智治模式的理论意蕴和实践价值。
（一）整体性治理
整体性治理是一种整体主义的思维方式，为跨界社会问题提供了更加有效的治理工具和治理模式。［８］碎片化导致分散化，导致部门机构间协调困难。整体性理论着眼于政府内部机构和部门的整体性运作。［９］整体性治理就是通过协同、整合和联动等机制，破解治理权限、治理职能和信息系统的碎片化问题，促进各部门和各层级从分散走向集中，从部分走向整体，从分割走向整合，形成管理和运行的无缝衔接。针对超大城市治理中治理碎片化和各自为政等问题，整体性治理要求以“高效处置一件事”为核心，整合各类治理要素，集成各种治理场景，打破经济、社会、城市治理之间的界限，推动跨层级、跨地域、跨部门的协同管理。整体性治理为超大城市管理者提供了一种新的治理思维，并为打破部门信息壁垒，破除部门利益藩篱，再造运行流程，构建协同联动的运行体系提供了理论支撑。
（二）智能化治理
运用大数据、云计算、区块链和人工智能等前沿技术推动城市治理手段、模式和理念的创新，实现智能化治理是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。智能化治理的前提是推进城市数字治理，其战略目标是为所有治理主体———政府、市民和企业提供技术支持、简化治理过程，通过在线服务互动满足公众的需求和期望。［１０］近年来，我国的一些超大城市运用新兴信息技术赋能城市治理，建立“城市大脑”运行中枢，对城市运行体征、城市管理问题和众需求进行实时感知，增强对城市运行趋势和规律的分析能力，提升对城市问题的预警、研判和协同处置能力，实现对超大城市全覆盖、全天候、全时段的治理。新的信息技术为城市治理提供了有力支撑，但仅仅依靠技术驱动难以实现城市治理智能化。简单地整合城市治理要素和汇集治理数据，应用相关的算力和算法构建模型，并不能有效提升城市治理能力，甚至会造成“城市大脑”的建设与使用脱节。新的信息技术必须有效嵌入到超大城市治理的制度结构、运行流程和管理细节中才能确保智能化治理的有效运转。因此，超大城市的智能化治理必须以问题和需求为导向，以管理思维驱动技术层面应用，通过城市治理主体、治理对象、技术专家和公共政策专家之间的有效互动，不断拓展充满活力和创造力的治理场景。电视广告脚本格式
（三）全周期治理
超大城市的治理就如同一个生命体，它不是固定的，而是在“技术—制度—文化”的治理生态中不断演进、动态调适，形成周期性的循环。２０２０年３月１０日，习近平在湖北考察新冠肺炎疫情防控工作时强调：“要着力完善城市治理体系。城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立‘全周
最快的车期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”［１１］２０２０年１１月１２日，在浦东开发开放３０周年庆祝大会上，习近平再次强调：“要把全生命周期管理理念贯穿城市规
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划、建设、管理全过程各环节。”［１２］“全周期”蕴含了系统治理的理念，把全周期治理引入到超大城市治理中，就是要将城市视为一个动态、开放、生长的生命体，在城市发展的各个阶段实现从源头到末梢的全流程治理，构建城市规划建设、风险前期预警、问题研判、资源动员、问题处置、监督反馈、后期复盘和提升优化等各个环节间的有效循环和闭环管理体系。
三、整体智治与我国超大城市治理的目标选择
在传统的城市治理模式中，受到体制机制、技术能力和思维模式的影响，面对复杂多样的社会诉求，超大城市治理者的手段缺乏、力量不足、流程不畅，难以深入挖掘城市治理的深层次和规律性问题，呈现被动应对的状态，极大地制约了城市的发展和稳定，影响了人民众的获得感、幸福感和安全感。构建整体智治模式，形成智能治理、精准治理、主动治理、协同治理和科学治理的新格局是超大城市治理体系和治理能力现代化的必然选择。
（一）超大城市治理实现从人工巡查到智能识别的转变
针对城市治理顽症痼疾和城市运行安全问题，在传统的城市管理中，执法部门通常采取蹲点固守、定期巡查、人海战术等方式来应对，这不仅消耗了大量的行政资源，管理效果也不明显。由于数据搜集滞后，信息流转梗阻和部门协同困难，一些城市运行安全隐患在暴露甚至暴发后才能得到处置，这加大了超大城市运行的风险。以租房为例，近年来一些超大城市的租房现象屡禁不止，不仅在消防安全、邻里纠纷、噪音扰民、环境卫生等方面带来了诸多问题，而且造成了严重的隐患，危及居民的生命财产安全。由于居委会、物业管理人员敲门入户难，人工排查无法快速发现并准确判定哪一户存在租现象，这就需要对租房进行智能识别。以整体智治为引导，构建租房算法模型，通过搜集用水、用电、用气和外卖数量等多源异构数据，对一户内水电气用量增长过快、外卖送餐活跃度过高的账户进行智能识别和排查，及时协调城管、物业、社区共同上门，依法开展综合整治，有助于租房治理实现从人工巡查到智能识别的转变。
（二）超大城市治理实现从粗放管理到精准治理的转变
在超大城市治理中，由于管理标准不统一、管理规则松散、约束性不强，极易造成管理过程混乱、大而化之和效益不高。运用大数据精准识别社会诉求，科学配置公共资源，实现对城市社会问题的精准治理是超大城市治理的题中应有之义。以共享单车的管理为例，共享单车在解决市民出行“最后一公里”上发挥着积极作用，但相关企业普遍“重投放、轻管理”，造成维护不及时、无序投放、超量投放和挤占道路资源等严重问题。在整体智治模式下，建立共享单车治理算法模型，对共享单车的需求和资
源配置进行精准匹配，每一个街镇的共享单车数量和泊位数都能在共享单车协同治理平台上以热力图的形式实时动态呈现，实现共享单车在区域内的动态调配，达到供需平衡和有序停放。当某个区域的共享单车供给超出或低于居民日常出行需求时，系统自动报警，并实时推送给相应的共享单车公司和街镇“城市大脑”分中心，由网
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