城市外拓和地方城镇蔓延——中国大城市空间增长中的土地管制问题及其制度分析
城市外拓和地方城镇蔓延
———中国大城市空间增长中的土地管制问题及其制度分析
韦亚平，王纪武
（浙江大学城市规划与设计研究所，浙江杭州３１００５８）
收稿日期：
２００７－１１－１１修稿日期：
２００８－０２－２８基金项目：国家自然科学基金重点资助项目（４０３３５０５１）；中国博士后科学基金资助项目（２００６０３９０３６１）。第一作者：
韦亚平（１９７４－），男，江苏盐城人，副教授。主要研究方向为城市与区域规划。Ｅ－ｍａｉｌ：ｙａｐｏｌｅ＠ｚｊｕ．ｅｄｕ．ｃｎ通讯作者：王纪武（１９７３－），男，讲师。
主要研究方向为城市生态规划与可持续发展。Ｅ－ｍａｉｌ：ｗａｎｇｊｉｗｕ２００２＠ｙａｈｏｏ．ｃｏｍ．ｃｎ中国土地科学ＣｈｉｎａＬａｎｄＳｃｉｅｎｃｅＶｏｌ．２２Ｎｏ．４Ａｐｒ．，２００８
第２２卷第４期
２００８年４月“ＵｒｂａｎＥｘｐａｎｓｉｏｎ”ａｎｄ“ＵｒｂａｎａｎｄＴｏｗｎＳｐｒａｗｌ”：ＰｏｌｉｃｙＡｎａｌｙｓｉｓｏｆＬａｎｄ－ｕｓｅＲｅｇｕｌａｔｉｏｎｓｉｎｔｈｅＵｒｂａｎＧｒｏｗｔｈｏｆＣｈｉｎａ’ｓＭｅｇａ－ｃｉｔｉｅｓ
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摘要：研究目的：解释中国大城市空间增长中城市外拓和地方城镇蔓延同时并存的制度因素和空间后果。研究方法：产
权理论框架。研究结果：交错的土地利用管制已对中国大城市的空间增长形成越来越多的约束，集中表现为相关主体对
集体土地建设权的争夺。这不仅增加了土地权益流转和土地利用管制的成本，而且将进一步扭曲城市的整体空间发展。
研究结论：现有的土地制度未能清晰界定谁绝对拥有集体土地的城市转化权利；交错的土地利用管制尽管有利于城市的
快速增长，却在很大程度上回避了空间的规划整合问题；必须通过制度建设对土地使用权利形成一致的管制体系。
关键词：土地管理；制度分析；评论；城市规划；土地利用总体规划
勤奋学习的成语中图分类号：Ｆ２９１．１文献标识码：Ａ文章编号：１００１－８１５８（２００８）０４－００１９－０６
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中国土地科学２００８年４月第４期Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｌａｎｄａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ；ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌａｎａｌｙｓｉｓ；ａｒｇｕｍｅｎｔ；ｕｒｂａｎｐｌａｎｎｉｎｇ；ｌａｎｄｕｓｅｐｌａｎｎｉｎｇ中国大城市的空间增长可概括为两方面：（１）城市外拓。城市建成区不断向外围农村拓展空间，如规划设立新城区。这些城市发展空间中一般具有较完善的道路和市政配套。（２）地方城镇蔓延。中心城外围地域本身就有较高密度的农业人口，那里非农经济活跃，就地工业化、城镇化的动力较强，进而形成本地化的城镇建设，但这些建设区往往缺少统一的规划和完善的市政配套。
由此，大城市发展表现为城镇建成区在不同空间尺度上的同时增长，并且地方城镇蔓延已经形成了城市外拓进一步进行的障碍。为了获得更多的外拓空间，很多大城市通过行政区划调整，将外围的市、县和镇合并进来。但这种手段只能缓解城市用地不足的短期矛盾，而不能根本改变城乡混杂的建设增长状况，也难以有效改变土地资源低效配置、社会空间分异、城市空间整体上质量不高等问题。这些又是与城乡二元建设用地管理以及不同土地利用管制规则紧密联系的。
１土地产权与土地利用管制
在制度经济学中，产权理论的基本命题是“产权是一束权利”［１］，即产权界定了产权所有者对资产使用、资产带来的收入、资产转移诸方面的控制权。产权为人们的经济行为提供了相应的激励机制，
从而规定了资源分配和使用的效率［２，３］。而且，产权具有强度，产权的强度受到执行给定权利的成本制约，这些执行成本又取决于法律、政府规章和政策、社会规范和伦理道德标准的完善程度。
土地是一种生产要素，土地产权由占有和使用土地的各种收益或权利构成。土地产权的所有者真正拥有的其实是使用或处理土地的一定行为的权利，而且，这些权利并非是无限制的［４］。广泛的产权限制意味着土地产权是分割的，不同的权利掌握在不同的主体手中。
产权的执行存在各种外部性，清晰界定权利可以将这些外部性内部化［１］。在人口快速增长的城镇化地区，土地的稀缺性、空间的外部性和区位冲突也将不断增长，因此需要更多的管制来限定产权。在理想状态下，产权定义得越明晰越好，进而为社会合意的土地使用安排提供激励结构。但问题是，对土地产权的界定和管制来自于不同的主体，它们共同构成了土地使用和流转的约束，并将随着城市的发展而不断变化。换言之，对土地产权的不同管制来自于不同的法规、政府部门和政府层级，其目标、意图和方法可能不一致，由此可能会产生冲突以及增加交易成本，进而使每一种管制目标都难以实现，甚至产生新的问题。因此，不适当的产权分割将难以提供合适的激励机制去引导资源的优化使用，甚至导致资源使用的过度竞争，以及产生浪费。
根据以上产权理论框架，分析土地利用（产权）管制可以更清晰地理解中国城市的增长，特别是大城市发展中的土地空间问题。
２二元的建设用地管理与大城市空间增长
２０多年来，中国实行的是一种“二元建设用地管理体制”［５］。一方面，城市国有土地的市场化程度不断提高，另一方面农村集体建设用地的市场流转却长期受到限制。结果是，在中心城市周边农村地区的城镇化过程中，出现相关土地权属拥有者对集体土地建设使用权的争夺。这直接导致城市郊区集体建设用地的大量隐形交易、集体土地资产性收益分配不公以及土地利用方式粗放等一系列问题［６，７］。如何看qq空间加密相册
２．１城市外拓
１９８７年开始的城市土地使用制度改革和１９９４年的分税制改革为城市政府的集体土地开发行为提供了制度激励。具体来说，城市外拓主要表现为三种建设用地发展。一是城市开发区和城市工业用地。首先由市政府通过城市规划划定，一次性征收大片集体土地，然后政府（一般通过政府型公司）对土地进行开发整理，并出让给企业或发展商。二是零散的居住和商业用地。当城市外围的某些地块具有开发机会时，政府进行集体土地征收和国有
２１韦亚平等：城市外拓和地方城镇蔓延——
—中国大城市空间增长中的土地管制问题及其制度分析
土地收购，并通过土地储备适当集中，然后分幅出让给开发商。三是城市公共设施用地。为了保证前两者的发展，城市政府往往在城市中心外围先期进行土地征收，并进行公共基础设施投资，包括体育场馆、行政中心、公园、道路，甚至轨道和机场等。这也称为“城市经营”或“以地生财”。
在征收集体土地时，付给农民或集体组织的是官方定价的“补偿费”，城市政府在土地征收、开发、出让中往往可获得大量收益，这些收益被用于城市的进一步扩张以及其他公共用途。在市政府财政不足而又急于追求空间发展或吸引更多工业资本以获得地方税收时，也会将土地以低价出让给开发商或企业成片开发，包括由开发者提供必要的公共设施，如商业服务、学校等。这样，土地增值的大部分收益就被私人所获得。
２．２地方城镇蔓延
地方城镇蔓延是由不同层级的集体组织和农户共同做出的分散决策，有别于具有统一规划的城市外拓。第一，乡镇工业用地。最初仅指集体所有制企业的建设用地，它们不被视为城市用地的部分。在２０世纪８０年代后期，大量集体企业进行了产权改革，到９０年代中期已普遍私有化［８］。但工业仍在集体土地上大量发展，并与集体组织的土地收益权联系在一起，具体方式为：（１）集体以土地入股，获取股份收益；（２）将集体土地出租给私人企业，获取租金；（３）集体组织参与企业税收分成［９，１０］。第二，农民宅基地。由所在的集体组织无偿分配使用，一户只能拥有一处，且
面积不得超过规定。但宅基地的产权受到严格限制，既不得改变用途，也不能直接出售给城镇居民，或进入城市土地市场。宅基地转让只限于给本集体内符合分配条件的农户。但随着城市外拓以及乡镇工业的发展，大量外来务工者需要住房。以他们的收入购置城市住房是非常困难的。因此，当地农民的住房成为他们租用的对象。由此刺激了农民的违章建房活动，形成了拥挤的移民聚落，或称城中村［１１，１２］。第三，农村公共设施和公益事业用地。主要包括集体组织的办公用地、农村学校和医疗卫生用地等。随着地方生活方式的城市化、人口增多，这方面的用地需求也在不断增加，并出现了很多新需求，如公园和娱乐设施等。这些设施的提供不是城市政府的责任，由集体组织来提供，并可使用集体用地。
２．３对集体土地使用权的争夺
２．３．１城市政府
这里有两种土地管制工具。首先是土地利用总体规划，它将区域内所有土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类［１３］。其中，建设用地进一步分为城镇建设用地和村镇建设用地，地方城镇蔓延所需的建设用地必须在规划指定的范围内，而且使用量必须符合规划的年度指标。其次是城市规划。传统上，城市规划范围不包括村镇建设用地安排，但随着城市外拓，村镇建设用地范围也被纳入了城市规划中。当特定的集体用地符合土地利用规划可以用来建设使用时，其用途要受城市规划的管制，如集体组织试图发展工业的地块，可能被城市规划界定为绿地，因此不能获批。
２．３．２集体组织
首先，尽管农用地转用方案、征收土地方案的编制和实施主体是城市政府，但在法律上，乡镇、行政村和自然村三级集体组织都拥有集体土地的管理权。因此，城市征收土地时需得到相关集体组织的协助和认可。作为条件，城市政府往往需根据征地规模，按一定比例将部分农业用地批准转换为集体建设用地，具体比例在不同时期及不同地区也不一样。这些用地被称为集体经济发展用地，其开发收益被用来提供当地农民的福利或被集体组织侵占。其次，为了满足未来城市外拓的需要或保护耕地和环境，城市政府将很多农用地通过土地利用规划和城市规划控制起来，禁止建设。但在开发收益驱动下，集体组织往往不经土地管制许可，进行各种非法建设或非法土地交易，包括将集体的土地、厂房等出租。这规避了国家关于先将集体土地征为国有再行出让给城市产业使用的制度，从而获取土地功能转换的溢价。这些非法转换一旦形成，政府往往难以拆除或恢复。有的则通过补办建设用地手续正式承认，因为其收益与集体组织和农民的利益直接联系在一起，并被农村的传统规范认为是正当的，强制拆除将可能产生社会稳定问题。
２．３．３农民
首先是最大化利用宅基地，很多农宅从最初的２层增长到５、６层，甚至１０层，形成了拥挤而又缺少基础设施的“城中村”。
这些住房尽管违反了建筑物管理规定，但却给外来移民提供了便宜的住所，并使农户获得大量租金。其次，当农户的建房申请不被批准时，也会在自有承包地上违章建房或者直接非法搭建。此外，农户也会在承包地上搭建各种非正式的建、构筑物，如简易的棚屋、畜舍等。在征地时，这些地上附着物根据政策也需得到补偿。同样，所有这些非法建设一旦形成，也将难以拆除或恢复。
３交错的土地利用管制问题
中国城乡有着不同的政治目的。集体在于促进农村经济发展，并不使农民失去土地［１４］。一是通过农地管理保证农用地数量和耕地质量；二是通过村镇建设用地管理发展非农产业，吸收农村剩余劳动力，并提高集体组织提供农村福利的财政能力。城市在于适应市场经济的要求，调动城市政府经营城市资产的积极性，促进城市的土地集约利用和经济增长：一是通过土地利用规划和管理保证城市空间扩张具有较低的土地成本，二是通过城市规划保证城市发展具有良好的空间功能和空间质量。
但城市外拓和地方城镇蔓延在空间上已越来越多地纠缠在一起。一方面正式的城市建设不断向农村延伸，另一方面农村的非农发展也形成了庞大的非正式城镇发展。这都使土地价值和稀缺性不断增加，由此，相关主体围绕土地利用展开了激烈的争夺。在这个过程中，不同土地管理制度越来越多地交织在一起，相互牵制。３．１土地利用总体规划与城市规划
土地利用总体规划和城市规划之间的矛盾主要出于中央政府的农地保护政策和各级政府的经济发展政策。土地利用规划安排土地用于城镇建设和村镇建设，以及每年可使用的数量。其主要目的是保护农用地以及集约建设［１５］。城市规划由城市规划部门制订，规定城市用地的发展方向，安排不同的土地用途。其关键目的是满足城市的建设要求，合理安排不同的城市功能。在法律上，《土地管理法》和《城乡规划法》
都规定城市规划需要与土地利用总体规划相衔接，即城市规划中的城市建设用地应符合土地利用规划。但事实上这两种规划的思路是不一样的。土地利用规划的重点是保护现状农业用地，而城市规划的重点是安排未来城市增长中的建设用地需求。２０多年来，各级政府都将经济增长作为一项优先任务，每届政府都会制订五年经济发展规划。根据此规划的增长目标，城市规划需要相应安排新的城市增长空间。因此，在实际中，城市政府往往根据城市规划的安排，反过来调整土地利用规划。其后果是，一方面，地方政府急于发展经济，使得土地资源快速消耗，并造成大量用地浪费和农民土地权益的损失。另一方面，城市发展占用的农用地往往是高质量的耕地，这被中央政府认为会危害国家粮食安全。由此，中央政府不同职能部门之间的政策存在着矛盾：既鼓励城市和工业经济发展，适度容忍粗放的发展方式，又要守住耕地数量的底线，对城市土地使用施行总量控制。
近１０多年来，中央先后制订《基本农田保护条例》和《土地管理法实施条例》，以及其他一些加强土地保护的政策文件。其中的要点有：（１）县级以上政府必须制订明确的农田保护区，保护区内的
农田转变为建设用地需得到更高级政府甚至国务院批准；（２）确保全国１８亿亩耕地的底线，保护任务通过各级土地利用规划被分配到各个省市，并层层落实到每个村；（３）城市每年的可用建设用地量是给定的，且必须通过开发整理补充同质同数的耕地。
这样，在城市快速发展地区，两种规划管理的矛盾日益突出：（１）城市规划难以对建设用地布局进行统一调整和安排，因为同一空间中的建设用地既有城镇建设用地又有村镇自留发展用地和农民宅基地。如果规划需要对已建设的集体用地进行城市开发，不但要补偿既有土地使用者，还需占用年度土地指标，因此城市政府更愿意占用未建设的农用地。（２）农田保护区的划定使得土地利用规划中的建设用地不一定符合城市规划的要求，而城市规划中的建设用地又不一定符合土地利用规划。在地方主导的发展格局下，土地利用规划不断被突破。３．２城市规划体系在计划经济下，城市规划的主要功能是满足国民经济计划的要求，将经济计划中的各种项目安排到空间上。
中国土地科学２００８年４月第４期２２
与经济计划相比，城市总体规划处于从属地位。这种局面延续至今。但在改革前，城市经济发展资源主要由中央政府安排和分配，城市政府是国家经济计划的地方执行代理，城市经济计划只是国家经济计划的延续。随着地方分权化发展，当前的城市经济规划由地方主导，尽管国家经济发展规划对其具有理论上的指导作用，但它们包含更多的地方因素，即城市政府成为地方发展的直接推动者。它们倾
向于和资本结成联盟，努力提高城市竞争力。由此，城市规划的功能改变为：（１）根据地方政府的抱负和城市潜能建立城市发展概念；（２）建立总体的城市空间战略以容纳产业经济的选择性发展，推动城市经济重构；（３）促进战略性基础设施的发展，吸引更多投资。
在城市快速增长中，城市规划的功能转变又使整个规划管理系统产生了内在矛盾。
阴阳师 现世召唤阵第一，城市总体规划的失控和失效。与城市规划的功能转变相比，总体规划的编制方法和管理体制还未有太大变化：在编制上，总体规划仍需对规划区内的所有土地使用功能以及各种基础设施做出安排，但这种对未来１５—２０年的安排却缺少应对市场变化的灵活性，需要不断调整；在管理上，总体规划需要上一级政府的批准，主要大城市必须由国务院批准。获批的标准在于是否符合国家经济发展规划及土地利用规划的要求，并需得到相关中央职能部门的同意。这是比较冗长的技术和政治过程，往往需要几年。因此，在总体规划报批过程中，城市仍在根据地方经济发展规划不断进行空间扩张和建设。而即便总体规划获得批准，它往往已不符合真正的城市空间发展情况。很多城市在几年内就已用完了总体规划中安排的未来１５年内的用地，甚至超出。这就使得总体规划难以对城市空间发展起到充分的控制作用。
第二，规划层次之间的冲突。在总体规划未获批或失效的情况下，城市为了取得对总体空间管理的合法性，广泛采用了一种新的规划工具，称为概念规划或战略规划。概念规划最初在２０００年由广州
引入，其后迅速被全国各大城市所采用［１６－１８］。尽管这一规划形式并未被中央政府正式承认，但城市通过权威专家咨询和地方人大批准的方式，使其获得了合法性，因而成为城市的“准总体规划”。这一般是结合城市区划的扩张调整而制订出来，覆盖了原先属于不同市政区的空间范围，并在新的大空间范围内制订未来城市发展的空间结构。但这种“自上而下”式的新空间规划结构意味着需要对原有的空间利益安排进行调整，其实质是城市政府通过制订新规划和区政府、镇政府或地方社区争夺空间资源，因此市政府编制的规划往往难以得到下级政府或农村社区的充分遵守。这样，也使得准总体规划难以达到城市宏观空间控制的目标。
３．３土地利用管制矛盾的政策分析
尽管土地制度改革促进了城市经济增长和人口向城镇集中，但在交错的空间管制下，大城市进一步增长的空间约束已变得越来越大。更确切地说，不同层级政府的不同政策之间的矛盾，共同汇聚到集体土地的建设发展权上，进而表现为不同主体对空间资源的竞争。这既增加了土地权益流转和土地利用管制的交易成本，又造成了中国大城市的扭曲性空间增长，并将妨害城市的可持续发展。
中央一方面通过分税制以及下放城市用地出让的收入刺激各级地方政府的经济发展动力，这些政策促进了地方政府不断扩张城市空间；另一方面是通过农田保护政策以及建设用地指标控制，保护农地资源以及控制土地利用的粗放浪费。
受到经济分权化的驱动，城市政府通过制订“自上而下”
式总体空间发展战略，以重大城市基础设施投资吸引国际资本，提升城市的经济竞争力。同时，以土地利用管理和城市规划管理控制地方城镇蔓延，以保证城市总体空间的长远目标具有充分的发展余地。但对于城市外围的村镇社区来说，城市外拓的结果只是使他们的土地被低价征用，而最终的城市发展收益却与他们没有太多的直接关系。因此，村镇社区的反应就是竞相利用自有的土地资源，发展低层次工业和城镇经济，以多点蔓延为增长方式，实现本地农民的土地收益和城镇化转型。
这里的关键问题是现有制度未能清晰界定谁拥有集体土地的城市转化权。尽管土地管理法和城乡规划法规定这一权利的惟一主体是国家，但在实际中地方政府又是中央政府的执行代理；同时，尽管集体土地不能进入正式的城市土地市场，但集体组织和农民可通过将农用地转变为村镇建设用地和建设农宅，实现非正式的城市转２３韦亚平等：城市外拓和地方城镇蔓延———中国大城市空间增长中的土地管制问题及其制度分析
①２００５年，广东省在全国率先发布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》
（广东省人民政府令第１００号），正式承认了集体建设用地使用权的市场化。但这一权利仍存在很多限制，集体土地并未统一到城市建设用地市场中。
如该办法第四条规定村民宅基地不得流转；第五条规定通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设。化，并在城市外拓和地方城镇蔓延的过程中获得土地的城镇化收益。
清晰界定产权的权力在中央政府，困境是经济增长仍然是中央政府的主导目标之一，在人口密度较高的情况下，农村已使得产权非常破碎［１９］。如果进一步将集体土地的城市建设转化权界定给每一个农户，那么城市发展将承受太高的土地成本。若将权利完全界定给城市政府，将可能使得教育不足的农民完全失去谋生的资本，并妨害社会稳定。为了保证经济发展和社会稳定，以及在城市增长的同时减少土地利用浪费，中央政府的土地利用政策只能在承认过去制度改革中形成的既得利益基础上，以部委文件的形式不断增加新的制度约束。４结论与建议
现有的土地制度未能清晰界定谁拥有集体土地的城市转化权利，实际的转化过程表现为多种土地管制制度和政策的综合交错控制；交错的土地利用管制尽管有利于城市的快速增长，却在很大程度上回避了空间的规划整合问题，如整体上的土地利用混乱、城市空间质量差、社会空间分异等。因此，更为有效的政策改革途径为：（１）空间管制的统一。对城市规划区范围内的土地产权状况以及建设状况进行疏理，根据城市规划的空间控制要求，将基本农田的空间布局和城市规划的空间结构统一起来。（２）在承认既有集体土地建设利益的同时，控制进一步违章增长。为此，需要将集体土地，包括农户宅基地的城市建设权市场化，但用途必须符合城市规划的要求，进而降低农用地违规转化的机会收
益①。（３）对于受到建设控制的农地所有者，由城市政府建立统一的空间收益转移制度，对他们的潜在土地收益给予补偿。（４）在实施城市总体空间战略的同时，进一步编制反映地方发展需求的综合性社区规划，并和社区的经济发展和社会发展联系起来，根据实际的空间发展，不断调整城市空间发展战略或城市总体规划。（５）需要对以上政策方向作说明的是，必须结合主体功能区规划，适当调整农田保护政策，否则将使得这些政策难以真正实施。
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中国土地科学２００８年４月第４期２４（下转第５５页）

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