超⼤城市公共安全风险防控的主要挑战——以上海市为例十月份适合去哪里旅游
摘⾃：
韩新，丛北华.超⼤城市公共安全风险防控的主要挑战——以上海市为例[J].上海城市管理,2019,28(04):4-10.
关键词：超⼤城市；公共安全；风险防控
0 引⾔
超⼤城市作为国家或地区的政治、经济、⽂化、交通、科技等中⼼，其内部⼈流、物流、信息流、资⾦流等要素⾼度聚集，任何⾃然灾害、⽣产事故、公共卫⽣、社会安全等突发事件导致的公共安全事件都极易造成难以估量的损失，并且容易产⽣放⼤效应，进⽽带来极为恶劣的负⾯影响。同时，超⼤城市的公共安全管理⼜是⼀项极为复杂的系统⼯程，涉及城市⼯业危险源、公共场所、基础设施、⾃然灾害、公共交通、突发公共卫⽣事件、和破坏活动、体性事件等诸多因素，以及公安、交通、安监、⾷药监、消防、医疗等众多部门。
同时，随着城市社会经济的持续发展、⽣产及⽣活⽇益活跃及多样化，以及⼈⼝规模及密度的不断上升，我国超⼤城市的公共安全态势出现了新的情况，发⽣着新的变化。例如，北京、上海、⼴州、深圳
等超⼤城市公共安全管理如何应对当前⼈⼝不断涌⼊、聚集后带来的⼀系列公共安全问题等。事实上，2014年12⽉31⽇当晚发⽣的上海外滩严重踩踏事件也正从⼀个侧⾯印证了这⼀安全隐忧，暴露出新态势下我国超⼤城市公共安全管理的严峻性，也揭⽰出超⼤城市公共安全管理和安全治理的迫切性。
1 超⼤城市安全问题特点
城市安全风险在⼀定条件下由潜伏状态转化为激活状态时，就产⽣了城市安全问题，集中表现为城市灾害。与乡村地区和中⼩城市的安全问题相⽐，超⼤城市的安全问题更具有特殊性。N号房主犯之一获刑7年
从致灾因⼦来看，超⼤城市更容易发⽣⼈为灾害和综合灾害。由于超⼤城市⼈⼝密集，⼈类活动集聚，城市系统受⼈为因素⼲扰很⼤，具有显著的脆弱性，因⽽更容易发⽣⼈为灾害或由于⼈为因素诱发的⾃然灾害。
从灾害过程来看，超⼤城市灾害的扩散性较强。超⼤城市⼈⼝稠密，⼈相互接触的概率⼤，因⽽灾情的扩散往往较难控制。例如，2003年爆发的⾮典（SARS）疫情，在⾹港、北京等超⼤城市肆虐，⽽在乡村地区和中⼩城市的疫情则明显较轻。
从灾害衍变来看，超⼤城市在发⽣原⽣灾害之后，很容易引发次⽣灾害和衍⽣灾害。超⼤城市系统是
⼀个复杂系统，各⼦系统之间存在千丝万缕的联系。例如，超⼤城市发⽣⼀些纯粹的社会治安事件，如果处置不当，就很容易衍变成⼤规模的社会体性事件。二手房按揭贷款流程
从灾害后果来看，同⼀等级灾害发⽣在超⼤城市将产⽣更⼤的危害性。例如，在同⼀震级和烈度的地震中，如果发⽣在超⼤城市，由于⼈⼝密集且财产集中，将会造成较多的⼈员伤亡和财产损失。
2 超⼤城市安全问题新趋势
在世界城镇化过程中，⼈⼝快速向超⼤城市集聚，超⼤城市的数量不断增加，规模变得越来越⼤，涌现出⼀批千万⼈⼝以上的巨型城市。根据世界银⾏数据，从1960年到2017年，世界百万⼈⼝以上的特⼤城市的⼈⼝占全世界总⼈⼝的⽐重从13.4%提⾼到31.4%。然⽽，随着超⼤城市的空间、经济、社会、⽣态等⼦系统变得越来越复杂，超⼤城市的安全问题呈现出⼀些新的趋势。
从⾃然灾害来看，⽣态环境问题⽇渐成为影响超⼤城市安全的突出问题。随着⼯业化和城镇化的快速推进，化⽯能源消耗速度不断加快，⽣产性污染和⽣活性污染的排放总量越来越⼤。光化学污染、城市雾霾等已经成为困扰发展中国家特⼤城市的问题。此外，随着全球性⽓候变化，极端天⽓的频繁出现也给城市带来了安全风险。例如，2005年的卡特⾥娜飓风给美国海湾地区的新奥尔良城、路易斯安那城、波及⽐咯西港湾都市区及密西西⽐城造成近1800亿美元的损失，近百万⼈⼝紧急⼤转移。2012年北京“7•21”特⼤暴⾬导致⾄少79⼈死亡、160多万⼈受灾，经济损失达116亿元。
从事故灾难来看，⾼新技术引起的事故灾难正威胁着超⼤城市的安全。⾼新技术犹如⼀把双刃剑，使⽤得当可造福⼈
从事故灾难来看，⾼新技术引起的事故灾难正威胁着超⼤城市的安全。⾼新技术犹如⼀把双刃剑，使⽤得当可造福⼈类，使⽤不当则会给⼈类造成巨⼤灾难。在⾼新技术领域发⽣的事故灾难，其产⽣的后果往往是超常规的。例如，2011年⽇本福岛的核泄漏事件，给⽇本的城乡居民留下了巨⼤的⼼理阴影。
从公共卫⽣事件来看，⼀些新的传染性疫情正在威胁着超⼤城市的安全。超⼤城市⼈⼝密集，⽣态系统的⾃我调节能⼒较弱，为⼀些新型疫情的传播提供了天然⼟壤。例如，2003年⾮典（SARS）疫情、2013年H7N9型禽流感等都是在⼀些超特⼤城市爆发的。
从社会安全事件来看，暴⼒恐怖事件正成为威胁超⼤城市安全的新隐患。在城镇化快速推进的过程中，不同社会阶层的利益诉求⽇渐多元化。当前，拆迁维权事件、社会体性事件、社会泄愤事件、暴⼒恐怖事件越来越普遍。特别是暴⼒恐怖事件制造者为扩⼤其社会影响⼒，通常将地点选择在⼈⼝密集的超⼤城市。例如，2001年发⽣在美国纽约
的“9•11”事件，造成3500多⼈死亡。
3 中国超⼤城市的脆弱性
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⼀般认为，脆弱性是城市系统产⽣安全风险的重要原因。⾯对同⼀致灾因⼦，灾情随脆弱性的增强⽽增强，脆弱性是决定灾害性质和强度的基本要素。中国超⼤城市脆弱性显著，在不少领域存在城市安全风险的隐患。
所谓脆弱性是指系统由于灾害等不利影响⽽遭受损害的程度或概率以及系统承受不利影响的能⼒，包括暴露度、敏感性、恢复⼒三个层次。
城市脆弱性包括三种类型：⼀是结构型脆弱，即由于城市⼈⼝的不断增长，导致城市资源紧张和环境恶化，城市系统内部存在不稳定性，城市系统的内部结构⽆法满⾜城市安全的要求；⼆是胁迫型脆弱，即由于城市⼈类活动影响的⽇益强化，导致城市系统对⾃然或⼈为致灾因⼦的敏感度增加，承受⼒下降，在外部⼲扰或胁迫下产⽣不利变化；三是系统型脆弱，即城市经济、社会、环境等⼦系统发展不平衡、匹配失调、相互⽀撑乏⼒等。
在快速城镇化进程中，中国城市普遍存在着暴露度⾼、敏感性强、影响⾯⼴等特点，在物质空间、经济结构、社会系统、⽣态环境等领域的脆弱性显著。
与中⼩型城市相⽐，甚⾄与国外超⼤城市相⽐，中国超⼤城市的脆弱性更为突出。
⾸先，由于⼈⼝快速向超⼤城市集聚，中国超⼤城市的结构型脆弱显著，城市安全⾯临巨⼤压⼒。20
00～2010年间常住城镇⼈⼝超过100万⼈的⼤城市数量从62座增加到83座，⼤城市的城镇⼈⼝从1.60亿⼈增加到2.64亿⼈。特别是城镇⼈⼝超过500万⼈的超⼤城市⼈⼝集聚现象尤为显著，城市数量从8座增加到15座，城镇⼈⼝从6168万⼈增加到13182万⼈。中国⼈⼝向超⼤城市的⾼速集聚态势世所罕见，这就导致⼟地、⽔等资源的供需⽭盾变得⽇益尖锐，城市环境超负荷承载，城市结构稳定性受到破坏，城市安全风险上升。
其次，由于⼈类活动强度特别剧烈，中国超⼤城市的胁迫型脆弱也⾮常突出，对城市安全形成威胁。中国超⼤城市不仅⼈⼝数量⼤，⽽且⼈类活动强度⼤。⼀是超⼤城市的城区⼈⼝⾼度密集，并且流动⼈⼝较多，⼈际关系复杂。⼆是超⼤城市经济活动强度⼤，例如以特⼤城市为核⼼的⼗⼤城市总⾯积占全国总⾯积的11%，⼈⼝⽐重达到39%，⽽GDP占全国⽐重达到66%，市辖区GDP占全国的⽐重达40%以上。三是超⼤城市⼟地开发强度⾼，农⽥和⽣态空间不断缩⼩，由此造成⽣态环境恶化，⽣物多样性减少。四是超⼤城市的⽕车站、客运枢纽以及各繁华商业区域的交通流量特别⼤，市内交通拥堵现象屡见不鲜，交通事故也频频发⽣。总之，⾼强度的⼈类活动使得超⼤城市对⾃然或⼈为致灾因⼦的敏感度增加，因⽽城市安全风险⽇渐上升。
最后，在系统型脆弱⽅⾯，中国超⼤城市的经济、社会、⽂化、⽣态等⼦系统存在发展失衡、匹配失调的现象。在⼈⼝向超⼤城市快速集聚的城镇化过程中，普遍存在“重经济，轻社会”“重物质，轻⽂化”“重开发，轻环保”“重⽣产，轻⽣活”“重建设，轻管理”“重速度，轻品质”“要数量，不要质量”“要⼈⼿，
不要⼈⼝”的现象。由于各⼦系统之间缺乏有机耦合和功能互补，超⼤城市普遍存在系统型脆弱，因⽽抗御安全风险的恢复⼒也就⼤打折扣。
4 中国超⼤城市的新型安全风险
由于中国超⼤城市存在明显的结构型、胁迫型和系统型脆弱，中国超⼤城市存在各种安全风险，既包括政治、国⼟、军事、社会治安、公共交通等传统安全领域的风险，也包括⾮传统安全领域的新型风险。与世界其他超⼤城市⼀样，中国超⼤城市安全问题也⾯临⼀些与世界超⼤城市共同的发展风险。但在中国特殊的经济社会发展趋势和城镇化发展格局下，中国超⼤城市的新型安全风险突出地体现在以下六⼤⽅⾯。
第⼀，中国超⼤城市的经济安全风险。在后全球⾦融危机时代，全球竞争将从个体竞争⾛向体竞争，特别是⾛向以特
第⼀，中国超⼤城市的经济安全风险。在后全球⾦融危机时代，全球竞争将从个体竞争⾛向体竞争，特别是⾛向以特⼤城市为核⼼的城市竞争。中国特⼤城市在引领城市的产业转型、创造就业机会、维持经济增长⽅⾯具有举⾜轻重的作⽤，但同时也存在房价过⾼且上涨过快、城市政府的地⽅债务过⾼、抗御⾦融危机能⼒较弱等经济安全风险。此外，由于历史原因，还在城区布局了⼀些⾼危化学品企业，存在安全⽣产⽅⾯的风险。
第⼆，中国超⼤城市的信息安全风险。在信息时代，特⼤城市的信息安全显得尤为重要。中国各类重要信息主要集中在特⼤城市，向中⼩城市和乡村地区传播信息的速度不断加快。然⽽中国超特⼤城市信息安全防护的能⼒与其信息中⼼的地位不相称。与发达国家相⽐，中国超特⼤城市在信息安全防护⽅⾯尚有较⼤的差距。
第三，中国超⼤城市的社会安全风险。中国正处于经济快速发展期和社会⽭盾凸显期。超特⼤城市吸纳了⼤量的外来⼈⼝，⼈⼝流动性较⼤，社会分层和居住分异现象明显，⼤量农民⼯和⼤学毕业⽣蜗居在城中村、棚户区和城市边缘区。加上经济利益分配格局不尽合理，各种社会⽂化相互冲突，这使得超特⼤城市在城市贫困和失业、暴⼒犯罪等⽅⾯积聚了⼤量的安全风险。此外，西⽅敌对势⼒、国际恐怖主义与国内分裂分⼦相互勾结，为了制造社会轰动效应，故意选择在特⼤城市制造各种暴⼒恐怖事件等。未来，暴⼒恐怖事件可能存在从边疆地区向内陆特⼤城市蔓延的趋势。
第四，中国超⼤城市的⽣态安全风险。中国⼈⼝快速向特⼤城市集聚，经济活动越来越强烈，对⽣态系统的⼲扰也就越来越强烈。很多特⼤城市的农⽥和⽣态空间不断被吞噬，形成了⼤⽚的钢筋⽔泥丛林，城市⽣态系统的稳定性和⽣物多样性已经⾯临巨⼤挑战。不少特⼤城市的地下⽔长期被严重超采，已经引发了地⾯沉降、“天坑”和房屋坍塌等地质灾害。还有不少特⼤城市的PM2.5严重超标，雾霾天⽓频频出现，严重影响市民的⽣活质量和⾝⼼健康。
第五，中国超⼤城市的资源安全风险。中国⼤多数特⼤城市资源禀赋条件较差，⽔资源和⼟地资源⽇渐短缺，⽯油、天然⽓、粮⾷等战略资源⾼度依赖外部供给。然⽽中国特⼤城市的战略资源储备数量⾮常有限。⼀旦发⽣重⼤事故灾难，资源供给途径被切断，那么这些城市的正常运⾏势必⾯临严峻挑战。
第六，中国超⼤城市的公共卫⽣安全风险。中国特⼤城市⼈⼝密集，但市民的公共卫⽣意识淡薄，卫⽣习惯有待养成，这就为新型传染性疫情的传播扩散提供了天然⼟壤，例如⾮典型肺炎（SARS）、H7N9型禽流感等疫情，已经给中国特⼤城市留下了深刻教训。此外，由于中国有些企业社会责任缺失，有关部门对⾷品卫⽣监管不⼒，特⼤城市的⾷品安全也存在风险。
5 上海市城市公共安全的主要挑战
5.1 城市公共安全规划⽅⾯
由于城市发展过快，上海⾯临着⼈⼝密集和资源缺乏等问题。在建设过程中，往往⽚⾯地强调发展速度，轻视发展的质量与公共安全，这就造成了后期调整改造的社会成本较⾼、难度较⼤。由于突发事件往往难以预料且规划成效是⼀个长期的效益，并不能⽴竿见影，这导致相当⼀部分基层⼲部未把公共安全纳⼊城市发展战略规划，对城市的公共安全怀有侥幸⼼理。如部分⼈⼝密集地带的基础设施⼯程建设，规划期间只顾短期效应，⽽缺乏长效化。如2015年的上海暴⾬，导致嘉定、青浦、闵⾏等多
地变成“城市游泳池”，上海虹桥机场、地铁徐泾东站的积⽔更是严重，最终导致15⼈死伤。类似案例如2007年的济南特⼤暴⾬、2012年北京特⼤暴⾬等。假如在城市总体规划之时，先对城市的公共安全进⾏研究与长期考虑，⽽不是仅仅应付于当前，这些灾难都可能避免。
此外，城市公共安全体系建设中往往是在某个危机事件之后才被重视，如上海的“12•31”事件后，⼈⼤代表议论纷纷，提出上海在城市的发展规划中要纳⼊安全管理的考量。在2015年上海市第⼗四届⼈⼤三次会议的专题审议会上，原上海市交通委主任孙建平提到：“上海交通安全形势严峻，⾯临三⼤考验。⼀是交通运⾏安全⾯临严峻考验，轨交⼯作⽇⽇均近1000万客流量也将变为常态；⼆是⾯临严峻考验的交通设施安全；三是交通⼯程建设安全⾯临考验，重⼤项⽬投资规模⽐2014年翻了⼀番，尤其是⾼空作业等危险性较⾼的项⽬增加。”上海的⾼速发展中，也正⾯临着资源、环境、交通和⼈⼝之间的⽭盾加剧等问题，从⽽进⼀步放⼤了城乡发展不平衡，增⼤了城市应急风险。这些规划问题正是我们应当反思并要在规划设计层⾯进⾏转变。
5.2 公共安全危机意识⽅⾯
政府与城市居民的危机意识是城市公共安全管理的基础，然⽽这正是我们⽬前在城市公共安全管理⽅⾯⽐较薄弱的环节。社会公众是防范突发公共安全事件的中坚⼒量，若民众缺乏意识，再先进的技术也⽆法有效发挥。
从1993年到2012年，上海常住⼈⼝从1381万增加到近2400万，共计增加了1000万，每年平均增加约50万。⽽其中外来常住⼈⼝也由1993年的123万增加到2012年的近1000万，每年平均增加44万，年均增长11.4%；全市常住⼈⼝增加量的83.8%由外来常住⼈⼝增加量占据，占全市常住⼈⼝的⽐重也由8.9%上升到逾40%。根据调查，外来常住⼈⼝⽂化程度相对较低，其中近70%为初中及以下学历，远远低于户籍⼈⼝⽂化程度，这也影响了整个上海的⼈⼝素质。在这种环境下，新与旧、保守与现代、价值观念等各类问题交织在⼀起，居民⽂化与居民素质的差异，导致城市发展中的危机因素很容易被忽视，进⽽诱发或衍⽣事故。另外，长期以来，我国社会公众都有⼀种惯性思维，对于从未发⽣在⾃⼰⾝
因素很容易被忽视，进⽽诱发或衍⽣事故。另外，长期以来，我国社会公众都有⼀种惯性思维，对于从未发⽣在⾃⼰⾝边的事情，总是怀抱“事不关⼼，⾼⾼挂起”或看热闹的⼼理来⾯对。⼀旦突发事件发⽣时，往往会来不及避让，缺乏事件发⽣时恰当的处置能⼒；随着恐慌⼼理的加剧，会变相成为事件的受害者。
5.3 城市公共安全信息系统⽅⾯
什么的目光公共安全信息系统的建设是⼀项长期⼯程且必须着眼于未来，⽽不是应对于现状。它在突发事件发⽣时，对突发公共事件的应急处理起着⾮常重要的作⽤。早在2012年国务院就制定了国家突发公共事件
预警信息发布系统的建设⽬标和内容，它是《“⼗⼀五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》提出的⼗个建设重点项⽬之⼀，是政府应急部门和社会公众及时获取预警信息的主要渠道。到⽬前为⽌，虽然上海市在灾害监测与预警已经初具规模，但还存在⼀些问题。
5.3.1 监测预警科技含量有待提⾼
现有应急信息系统与上海现在及其未来城市发展的状况相⽐，监测⼿段、科技⽔平已经趋于落后，⽆法准确地作出监测预报。⽽国外⾮常重视对公共安全领域的科研开发，如⽇本的国⽴防灾研究所，每年投⼊上百亿⽇元的经费，利⽤遥感遥测技术，提⾼灾害⽓候的监测预警⽔平。2013年⽇本东北部的岩⼿县和宫城县7.2级的地震发⽣时，2012年推出的地震预报系统发挥了作⽤，提前10秒向市民发出了预警。在英国，⽆论是⼈来⼈往的⽕车站、地铁站、汽车站、医院、商店等各种公共场合，还是熙熙攘攘的⼤街⼩巷，都部署了城市监控⽹，⽤于城市的公共安全监控。伦敦的城市监控⽹最早可追溯于1956年闭路电视的建设，在1993年⼜发⽣了利物浦⼉童案，这⼀事件促进了政府加⼤对监控系统的建设，并于1999年、2003年进⾏过两次集中安装。也正是由于城市监控系统的建设，2005年7⽉伦敦的两次爆炸案发⽣后，政府警务部门才能在短时间内做出快速反应，并于当⽉28⽇将涉案⼈员抓捕归案。上海作为现代化、国际化⼤都市，随着城市发展的步伐加快，现有“硬件资源”是⽆法提供与城市公共安全相配套的⾜够⽀撑的。如上海“12•31”事件中，我们看到相关指挥⼈员仅仅靠监控指挥⼤厅屏幕上的视频以及与现场民警的反馈，来判断⼈员流量，这种监控⽅式不仅预警效率相对较低，其
数据统计上也完全依赖于经验判断，数据统计的科技含量也是较低的。
5.3.2 应急监测数据相对分散，信息孤岛普遍存在
随着信息化建设步伐的⼤幅推进，各级部门、组织需要通过信息技术提升或优化现有的⼯作效率。建设规划过程中主要站在⾃⼰部门的⾓度上来考虑，建设实施过程中，参建的均是不同的IT⼚商，基于各⾃的流程与技术及其安全标准，导致数据缺乏统⼀的关联规范，导致互联互通的门槛提⾼，甚⾄⽆法进⾏数据的共享与交换。以单个单位或部门为基础的单⼀监测数据，难以为综合性的风险作评估并预测趋势。各部门的预警信息系统往往缺乏交流、缺乏共享，突发事件发⽣时，难以验证信息的真实性，以及是否存在不对称的现象，进⽽变相成为应急预警监测系统的信息孤岛，影响数据的实时性、⼀致性，不仅导致信息系统中相关数据的价值⽆法被充分利⽤起来，在⼀定程度上，甚⾄会造成不同业务系统在信息采集时发⽣多⼝采集与重复采集，进⽽造成资源的浪费。没有数据的相互⽀撑，预警监控显然也会成为空架⼦，也会成为突发事件发⽣时跨部门、跨单位协调、协作时的主要障碍。
5.3.3 新媒体环境下政府缺乏危机管理意识
在互联⽹技术迅猛发展的今天，新媒体的出现为民众提供了全新的民主参与平台。与传统的媒介不同，新媒体作为⼀种新兴传播形式，具有传播性、时效性、开发性、丰富性、互动性等特点。4G⽹络兴起之后，移动互联⽹也相应地改变了媒介的格局，在这种格局下，⽆论是社会的热点新闻还是备受电池牌子
瞩⽬的突发事件，民众均可在第⼀时间通过移动互联⽹下的⾃媒体获得相关的资讯。所以，突发事件发⽣时，中国新媒体的活跃度要远远超越传统媒体，只要你愿意分享，分享的⼈即刻就成为潜在的新闻报道⼈。由此，带来以下⼏个问题：
(1) 数据信息传递失真、信息获取不完整、信息解读失误等诸多问题存在于政府⾯对危机的预警机制，不仅损害了政府的形象，还增加了⾏政成本。政府要有危机意识，要把新媒体作为了解民意的重要渠道。这也要求政府树⽴忧患意识，能够及时发现并处理问题，从⽽避免问题的进⼀步扩⼤。
(2) 舆情监控机制不完善。新媒体为信息的海量传播提供条件，在这种条件下，⼀旦突发公共事件发⽣，信息很容易被⽆限放⼤，信息的传播在短时间内就会爆发，其传播带来的破坏性，会影响到社会稳定。例如：H7N9型禽流感时期，对板蓝根药效的⿎吹；⽇本⼤地震核辐射期间，由于⽹上谣⾔⼤肆出现（⽇本地震海⽔污染，现在断盐了！⼤家赶快抢购！现在浙江省都断盐了），造成国内多地出现民众抢盐浪潮，这些都体现了我国舆情监控机制的不完善，容易为突发事件埋下隐患。再如外滩踩踏事件，当晚，有⽹友通过微博发布关于离事发地点较近的地点撒钱的信息，附带了代⾦券的图⽚，并上传了外滩18号的商家地址。⽽实际情况却是因为当晚风⼤，代⾦券被刮到了事发地⽽已。由于微博传播的特点，外加我国居民喜欢凑热闹，在⼀定程度上会增加⼈流的聚集。
(3) 对于事态未来发展的未知。事态发⽣时，由于传播较为分散，数据量较⼤，对传播的数据缺乏分析判断，导致很难对动态发展中的事务做出正确的预判。
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