“十四五”煤电大气污染防治标准体系
改革思考
■ 张晶杰 王志轩
（中国电力企业联合会）
摘 要：煤电污染防治标准体系在污染治理中发挥了基础性和关键性作用。随着可再生能源发电比重的不断提高，煤电的功能和污染排放特性发生了新变化，同时，环保法规和《标准化法》的修订，煤电强制性环保标准出现了与支撑性技术标准不配套、与监管性要求不协调等问题。“十四五”时期要加快完善煤电大气污染物防治标准体系，使其与排污许可“一证式”管理、与低碳电力转型和新《标准化法》要求相适应，促进煤电企业科学、依法防治污染。
关键词：煤电行业，污染控制，标准体系，改革
DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2021.03.023
Thoughts on the Reform of Standard System on Prevention and Control of Air Pollution Caused by Coal Power in the 14th Five-Year Plan Period
ZHANG Jing-jie WANG Zhi-xuan
（China Electricity Council）
Abstract: The standard system on prevention and control of pollution caused by coal power has played a basic and key role in pollution regulation. With the increasing proportion of renewable energy power generation, new changes have taken place in the functions and pollutant emission characteristics of coal power. Meanwhile, with the revision of the regulations on environmental protection and Standardization Law of China, coal power companies encounter the problems such as mismatch between mandatory standards and supporting technical standards, and inconsistence between mandatory standards and regulatory requirements. In the 14th Five-Year Plan period, it is necessary to speed up the improvement of the standard system for control of air pollution from coal power so as to adapt to the "one license" management of pollutant emission permits, in accordance with the new requirements of low-carbon power transformation and the requirement of the revised Standardization Law of China, promoting the pollution prevention and control in coal power companies in a scientific and legal way.
Keywords: coal power industry, pollution control, standard system, reform
标准实践
1 引 言
中国能源结构长期以来以煤炭为主，近年来煤炭比重有所下降。2019年，全国能源消费总量达到48.6亿吨标准煤，煤炭消费量占能源消费总量的57.7%，原煤产量38.5亿吨[1]，全国发电及供热消耗原煤23.1亿吨，占全国原煤消费总量的60%[2]。因此，控制煤电大气污染物排放历来是中国环境管理的重点。在具体管理方式上，从上世纪70年代开始中国就出台了《工业“三废”排放试行标准》对煤电排放的二氧化硫和烟尘提出控制要求。随着环保法规和标准化法的不断完善，以污染物排放标准为
主体、以技术标准为配套的环保标准体系，对中国煤电大气污染物控制发挥了基础性和关键性作用，逐步形成的标准体系，体现了强制性排放标准与推荐性标准、国家标准与行业企业标准、环保行业标准与电力行业标准间相互作用和相协同综合性、专业性和导向性的特点。在中国煤电规模快速增长的同时，污染物排放绩效达到世界领先水平，大气污染物排放总量比峰值时下降了约90%。面向未来，“十九大”提出高质量发展新要求，电力清洁低碳安全高效发展进入了新阶段，标准化管理也进入了新阶段，煤电污染控制标准体系急需改革完善。
2 煤电发展特点及相关标准体系情况
2.1 煤电发展情况及特点
中国电源以煤电为主，煤电总量持续增长，但增长幅度显著下降，且煤电自身结构不断优化。据中国电力企业联合会统计[2]，煤电装机2019年达到 10.40亿千瓦，发电量4.55万亿千瓦时，分别是2009年的1.74倍和1.51倍。在结构上不断优化，煤电发电量由长期占总发电量比重约75%下降到2019年的62.2%，如图1所示。
煤电常规污染物排放强度控制达到世界领先水平，污染物排放总量近十年显著下降。煤电烟尘排放量由1978年约600万吨，降至2019年的18万吨左右，下降了97%；二氧化硫排放量由2006年峰值1350万吨，降至2019年的89万吨左右，比峰值下降了93%；氮氧化物排放量由2011年峰值1000万吨左右，降至2019年的93万吨左右，比峰值下降了91%，如图2所示。
煤电机组能效水平不断提高。2019年平均供电煤耗为306.4克/千瓦时（净效率40.1%），比2009年降低33.4克/千瓦时，能耗水平世界领先。[2]
电力碳排放强度不断下降。2019年火电和全电量碳强度838 克/千瓦时和577 克/千瓦时，以2005年为基准年，2006-2019年，通过发展非化石能源、降低供电煤耗和线损率等措施，电力行业累计减少二氧化碳排放约159.4亿吨。其中，供电煤耗降低对电力行业二氧化碳减排贡献率为37%，非化石能源发展贡献率为61%，如图3所示。
图1 2010-2019年中国发电量结构图
图2 1980-2019年火电发电量与污染物控制情况
图3 2006-2019年电力行业二氧化碳减排情况
2.2 标准体系发展情况
2.2.1 燃煤电厂大气污染治理标准体系的特点
从电力“环保”范畴看，广义上讲包括污染控制、生态保护以及控制二氧化碳排放等，污染控制中包括控制大气污染、水污染、噪声污染等。从电力行业中的不同主体看，煤电发展对环境影响是主要问题，且燃煤电厂大气污染物排放治理是重中之重。从中国治理燃煤电厂大气污染物排放的历史
张晶杰，王志轩：“十四五”煤电大气污染防治标准体系改革思考
张晶杰，王志轩：“十四五”煤电大气污染防治标准体系改革思考
看，排放标准体系发挥了基础性和关键性的作用。以《大气污染防治法》《标准化法》为法律依据，以大气环境质量标准为环境基本要求，以控制大气污染物排放标限值为核心，以环境影响评价、设计、运行、监测等技术标准为支撑，形成了一体化的标准体系。标准体系涉及的部门有国家环保行政主管部门、标准化管理部门、电力行业主管部门，以及建设、财政、价格等部门和地方政府、行业协
会组织等。标准体系中包括GB（国标）、HJ（环境保护行业标准）、DL（电力行业标准）、NB（能源行业标准）等方面。
2.2.2 燃煤电厂大气污染物排放标准进展
在上世纪70年代颁布的《工业“三废”排放试行标准》中可以看出，确定燃煤电厂大气污染物排放限值和思路，主要是通过鼓励增高烟囱高度以利用大气的稀释控制能力。80年代和90年代仍然沿用了这一思路，但是通过对电厂全厂排放强度的限制和通过大气污染控制模型计算出的允许排放量，间接限制了烟囱数量，进一步促进提高烟囱高度，同时对烟尘排放控制采用了技术措施限制(规定除尘器的效率)的思路。进入21世纪，从2006年起开始大范围推进烟气脱硫、2010年后大范围推进烟气脱硝、2015年后大范围推进二氧化硫、氮氧化物、烟尘的深度（超低排放）治理。与此相适应，火电厂大气污染物排放标准在1991年、1996年、2003年、2011年进行了多次修正，相关配套标准也不同程度地进行了跟进。[3，4]与此同时，由于国家同步推进清洁生产活动，有关能效标准和清洁生产审核要求对燃煤电厂的生产运行也产生重要影响。
2.2.3 环保制度改革促进了某些新标准出台提出了新挑战
“十三五”时期，国家环保管理体制机制进一步深化改革，对固定源的环保管理制度改革构建起以排污许可制度为核心的“一证式”管理制度。[5]这一制度的核心是“整合”。即将原来多头、交叉环保管理融合
为统一管理，强化证后监管，整合环境影响评价、“三同时”验收、主要污染物总量控制、排污申报、排污收费等制度，将前置审批、过程监管、违规处罚等相衔接，实现制度关联衔接、目标措施一体化。根据这些要求，出台了一些新的标准，如《固定污染源烟气（SO
2
、NO
3
、颗粒物）排放连续监测技术规范》等。现行的煤电大气污染物排放标准体系的有关情况如表1所示。
表1 煤电企业执行的主要大气污染控制相关国家和行业标准分类
标准性质技术类型颁布部门标准示例
强制
环境质量生态环境部《环境空气质量标准》及修改单
金福珠
污染物排放
商务信函范文生态环境部《火电厂大气污染物排放标准》
地方政府
北京市、天津市、上海市、浙江等十多个省（市）颁布火
电厂大气污染物排放标准
推荐基础性或
技术方法
国标委、国家发展改革委、电力行业
管理或监管部门（如，原能源部、电力
部、电监会、国家能源局）、建设部等
颁布的GB/T（国家标准）、DL/T（电力
标准）、NB/T（能源标准）
《火电厂环境监测技术技术监督导则》《燃煤电厂电
除尘器运行维护导则》《火力发电厂石灰石-石膏湿法
烟气脱硫系统设计规程》《火电厂烟气脱硫装置验收
技术规范》《燃煤电厂烟气排放连续监测系统订货技
术条件》等
国家环保行政主管部门颁布的H J/T
（环境标准）
《环境影响评价技术导则-总纲》《火电厂污染防治可
梦见住新房子行技术指南》《石灰石石灰石膏湿法烟气脱硫工程通
用技术规范》《固定污染源烟气（SO
2
、NO
X
、颗粒物）
排放连续监测技术规范》等
注：在原《标准化法》下，DL、HJ等不带“/T”符号的标准可以理解为是强制性标准，但是在新《标准化法》下，除GB外都不具有强制性
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3 存在的主要问题
3.1 部分环保要求与标准要求存在错位
对燃煤电厂污染控制有多种要求，如“排放标准”，环境影响报告书及审批，“节能减排综合性工作方案”，“大气十条”，政府文件要求（如节能减排改造计划要求）等。这些要求有些是污染物放标准限值
规定中已经明确的；但有些要求，如总量控制要求、煤质中含硫量要求在标准中并没有明确，但是在实践中是存在的。有的是经过“行动计划”、有的是通过“实施方案”下达的。特别是很多要求是通过“环境影响报告书”提出的。环境影响报告书的审批是法定的程序，但环境影响报告中的所有要求是否为法定要求在法律上并不明确，而且也是不可能全部实施的，这是因为环境影响报告书本身只是处于项目可行性研究阶段，有很多具体措施只能是原则性的，不可能全部实现。
3.2 一些地方排放标准中确定的污染因子法律依据不足
临时工合同污染物排放标准中对污染因子提出排放限值，主要依据《环境空气质量标准》中规定的与电厂密切相关的污染因子。而且这些污染因子应当具有治理技术的支撑和合理的经济性，这也是环保法对制定污染物排放标准的基本要求。但在一些文件和地方排放标准中提出的污染因子缺乏依法性，如对“有烟羽”的治理要求显然缺乏依法性。如果“有烟羽”中有某种污染因子，也应当将限值确定为污染因子，而不是一种“现象”。另外，由于缺失相关环保标准，针对无组织排放管理执法的自由裁量权较大。
3.3 电力行业环保标准和环保行业电力标准存在交叉
由于标准体系涉及多个部门的业务权限，所以不同部门的标准体系存在交叉。如环保部门中的电力环保标准体系和电力部门中的电力环保标准之间存在着交叉。从表1推荐性标准中的有关烟气治理的“规范”和“导则”可以明显看出存在交叉，对于标准使用对象来说，当推荐性标准被不同的政府主管部门文
件引用后造成标准选择的迷惑。
3.4 地方排放标准技术方法标准配套缺位
根据环保法的规定，地方可以制定严于国家排放标准的地方标准，但是一些地方制定排放标准后并不是同步考虑配套监测方法。即便是同一种污染物，由于监测方法有其特有的检出限、不同限值要求，监测方法也应当是不同的。如：烟气烟的监测，有些地方标准只以是否有治理工程为依据，而不是以实际效果为依据。再如：有些地方标准不考虑特殊机组（如W型火焰锅炉）、特殊时段等的情况，使机组在技术上难以实现标准的要求，或者花费过高的经济代价取得过低的环境效益。
3.5 排放标准不适应污染物复合控制要求
现行污染物排放标准是以污染要素进行治理来分类的，如将火电厂大气污染物、水污染物、固体废物、噪声等污染物排放管理分别体现在单项和综合性的要素型排放标准中，难以体现不同污染源的个性和系统性特点，加之各不同的要素标准在修订时不能同步等原因，使一些新出现的环境问题没有相应的排放标准对应，或者滞后于环境管理和技术发展的要求，更不利于清洁生产全过程、多污染物复合控制等要求。如：在进行废水“零排放”的治理中，产生的固体盐类的标准难以有相应的标准进行配套。
3.6 部分环保标准制定不及时，滞后于当前环保监管要求
随着国家或地方政府环保要求日趋严格和环保要求的多样化，生物质掺烧、煤场封闭、危废库建设、燃煤双控等环保要求先后提出，同时，环保新技术、新工艺、新材料不断出现，但相关标准配套或修订工作滞后，缺乏相应的规范支撑。
3.7 部分环保标准条款规定不明确
国庆作文300字作文我国排放标准制定的初期由于基本上采取的是通过大气稀释控制的方法解决环境质量问题，所以在标准限值的时间尺度上采用了大气扩散计算
时的术语，如“任何一次”“任何一日”，这种规定用于环境影响评价中的表述是可以理解的。但作为排放标准，尤其是采用了污染控制技术之后排放量大为降低，标准限值仍用“任何一次”不能超标显然是不合理。更对企业依法经营、安全生产、达标排放带来影响。
北京有什么特产3.8 一些环保标准技术经济论证不足
一些地方规定燃机的启动锅炉实施低氮改造，资金投入与环境效益严重失衡。还有一些地方，对技改项目盲目求“快”求“严”，造成发电企业环保设备匆忙上马存在质量问题等；还有，在缺乏对治理技术和治理效果科学评估的情况下出台“烟气消白”要求等。
4 “十四五”煤电大气污染防治标准体系改革思考
4.1 依环境保护和标准化法的规定构建标准体系
根据环保法规的修正及环境管理体制改革深化要求，相应调整燃煤电厂环境影响评价、环保验收、污染物监测等标准体系。根据标准化法要求[6]进一步强化“统一的技术要求”属性，标准体系中应有“团体”标准的位置，将强制性标准全部提升至国家标准，充分体现行业标准的推荐性属性，进一步体现标准制定过程中的科学性、广泛性与标准间的协调配套性。
4.2 理顺国家与地方、电力行业与环保行业标准的关系
对于具有全局性、区域性、大范围、通用性、公 用性、基础性的行业，在提出环保要求时，尽可能地通过国家标准来实现，而省级以下地方政府是不能够向企业提出具有法定性的强制性要求的。如果地方要制定污染物排放标准，则应当规范备案条件，严格备案。环保行业中的电力环保标准应当偏重于基础性、监测性和监管性支持标准；电力行业中的环保标准应当偏重于环保治理的工艺性、工程性技术性规范，以及对生产运行相关的技术参数监测的技术性规范。
4.3 以国家强制性“火电厂大气污染物排放标准”为核心修订标准中的相关内容
更新实际上已经部分失效或者落后、不科学的现行环保标准。结合电力环保发展需要，制定必要的电力环保标准或技术规范。如：针对生物质发电、启动锅炉、固定式内燃机等制定相应排放标准；针对可凝结颗粒物、SO
3
、氨等制定非常规污染物检测标准；以及无组织排放管控、超低排放改造、设备选型、运维管理等技术标准等。应结合电力环保监管要求，修订必要的电力环保标准或技术规范。加快修订排放限值中的时间尺度规定。在火电厂大气污染物排放标准的达标判定和超低排放监管中，将以小时浓度均值考核，修改为主要按日均值（或者24小时滚动均值）和月均值考核；在考核中区分正常工况和非正常工况。
4.4 提高自动监测系统（CEMS）在监管中的作用
火电企业全部配置了连续排放在线监测系统（CEMS），且已成为考核的基础工具。[7]建议加强对CEMS的可靠性评价和监管，同时淡化或者减少手工监测方式，以减轻监管者和企业负担。
4.5 优化电力环保标准的制定、执行与监管
国家、地方政府在出台新环保标准尤其是强制性标准过程中，应广泛征求电力协会和企业的意见建议，并应鼓励强制性标准委托第三方专业标准化技术组织制定。在标准执行前和执行过程中，要加强对环保执法人员有关环保标准方面的培训，减少对环保条款的误读，避免执法偏差或自由裁量权偏大。认真落实环保执法责任追究机制，既保护又约束环保执法人员。
参考文献
[1] 国家统计局.中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计 公报.v/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html.
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