厦门市控制性详细规划制度改革与创新——基于面向国土空间管控
福 建 建 筑
Fujian  Architecture  & Construction 2021年第02期总第272期
No  02 • 2021Vol  - 272
厦门市控制性详细规划制度改革与创新
—
—基于面向国土空间管控陈卫龙
（厦门市城市规划设计研究院总体规划所福建厦门361012）
摘要：传统控制性详细规划（以下简称“控规”）制度改革都是在规划部门内“总规-控规”体系下的方案改良，与机
构改革背景下新的城市空间管控体系衔接关系考虑不足。近年来，厦门市通过建构一张蓝图体系，形成了一套较为成
熟的城市空间管控体系，分别是体现空间格局塑造的战略性蓝图、体现空间边界管控的管控性蓝图和体
现空间建设实
施的实施性蓝图。基于此，以新时期空间管控的5个变化为背景，依次提出控规的转型方向，并以厦门控规为研究切
入点，提出厦门控规深化规改革的建议，包括分区编制、分层管控、分级管理、分类调整和动态维护等内容。
关键词：空间管控；厦门市；控规转型；控规制度改革
中图分类号:TU984 文献标识码:A  文章编号：1004 -6135（2021）02 -0001 -04
The  reform  and  innovation  of  Xiamen  regulatory  plan  system
------Based  on  Land  management  and  control
CHEN  Weilong
(Xiamen  Urban  Planning  & Design  Institute , Xiamen  361012)
AbstracC  ：Thc  traditional  reculatorc  plan  system  reform  is  a  program  improvemeni  under  th
e  "master  plan  一-culatory  plan" system  within
the  planning  department ，and  the  relation  with  institutional  reform  is  not  considered  enough. In  recent  years ，Xiamen  hay  constructed  a  blue ­print  system  & and  has  formed  a  relatively  mature  urban  space  management  and  control  system  & including  strateeic  blueprint  & control  blueprint
and  irnplementation  blueprint. Based  on  this  & this  paper  studies  five  changes  of  space  control  in  the  new  period  & which  guiding  reeulatore  plan  Transition. Taking  Xiamen  as  an  example ，this  paper  puts  foroard  some  suggestions  on  the  reform  of  Xiamen's  reeulatore  plan  system ，
including  zoning ，layered  control ，graded  management ，classified  adjustment  and  dynamio  update.
Keywords : Spacc  management  and  conteO  ； Xiamen  ； Reeulatore  plan  transition  ； Reeulatore  plan  system  reform
o 引言
十万左右的家用车空间管控是指政府为实行空间管制、协调开发与
保护之间的关系，对土地发展权进行差异化管理，实 现空间资源有效配置的一种政策性工具［1］机构改革
后，国家对城市空间管控提出了新的要求，即建立统 一的空间规划体系，强化国土空间用途管制，构建以 “三区三线”为核心的空间管控体系（以下简称“空
规”）。控规是中国城市规划制度的核心，也是规划 管理依法行政的依据⑷。因此，控规是落实空间管控
作者简介：陈卫龙（1987.10 - ），男，工程师，国家注册城市规划师。
E-mail : 282252483@ qq. com
收稿日期：2020 -09 -17
的重要载体。目前，我国的控规制度是在城市规划体
系下建构而成，即“总规-控规”体系下建构管控逻
辑，在部门惯性思维和法律法规约束下，现有的控规
制度改革与实践都是规划部门内的管理改良，与新的
空间管控体系衔接关系考虑不足，如厦门市控规大纲
和图则分开编制的管理改良。近年来，厦门市通过建
构一张蓝图体系，形成了一套较为成熟的城市空间管
控体系，分别是体现空间格局塑造的战略性蓝图、体 现空间边界管控的管控性蓝图和体现空间建设实施
的实施性蓝图（图1 ）'为了适应新的城市空间管控 体系， 以厦门控规为研究 ， 厦门控规 制度的改革方 与 新 ， 为
城市
供经验借鉴。
-2-福建建筑2021年
•椿全域空间分为开发边界.生•地下空间规划、市政管网•不掏泥于規划差异与指标设•号规划、BE土、发改.环保.态控制建、海域.承我力4大•城市设计TKB
包容歌曲原唱定，强调战路性和tt括性的水利.林业轸规划的星异矛馬.板块，进行纵向的专项体系和
”一张蓝98”划定开发边界与生态控制则横向的分区单元的系统比对
-明确城市发展定位•備定更控制堆.与具体的管控部门及各区政府
点战路号向，形成基本共识.进行对接，.
图1厦门一张蓝图演进
1空间管控与控规转型
霞谷先祖位置图
1.1空间管控范围：从局部区域转向全域管控
各部门的空间管控都关注与其管理空间相关的局部，如城市规划部门关注的是城市建设，部门关注的是性基田区域，生部门关注的是生素，林业部门关注的是林地图斑等。这种以各部门主导的空间管控合并在一起，便会存在空间管控盲区，主集中在城市外围地区，使得这些地区的空间管控失效，现村
庄边界快速拓展、大量建设侵占生态和农业、环境污染严问题。新时期，空间管控应从局部管控，的，控规从城市建成区管控及空间拓展到空间管控。1.2横向的空间管控：从多规交叉管控转向多规合一管控
横向以部门为主导的专项规划存在，在空间管控上交叉重叠，导致各部门空间管控事权不清、管理混乱。通过多规合一工作，将各部门的专项规划进梳理和统一，明确空间的部门管控主体、边界和职责，使得横向空间管控体系从多规交叉管控多规合一管控。以专项规划梳理为基础的横向空间管控体系的转变，控规改变传统条块分割的规划思路，从衔接和转变。
1.3纵向的空间层级传导：从传导失效到传导顺畅
长期以来，城乡规划编制体系分成城镇体系规划、城市和镇规划、乡和村规划，城市和镇规划可以简化为总体规划和详细规划两个阶段，而缺少从总体规划到详细规划的中间过渡环节，即分规划，分区规划也从未有过法定定位。表面上看，从总体规划直接到控规的设置，似乎有利于控规快速落实总体规划的，实则由于缺少中间环节的过渡，使得总规的战略与目标无法逐层清晰化的分解与落实；同时，反映市场调整的控规，也无反馈到总体规划。因此，化间层次的分区规划编制的性，并明确不同空间层级规划的管理事权和编制审批主体。
1.4强调刚弹结合：从静态蓝图到动态调整
传统的以总体规划到控规及专项规划逐层实、关联的法定规划蓝图，受到方主管的变动和市场的击，法定规划常陷于合法性和科学性进退两难的尴尬处境，改变。新时期以为的控制线管控体系并不变，而是可近期刚性、远期性的空间管控，关的机制动新调整。1.5实现信息共享：从部门信息到部门信息共
由于各部门缺乏统一的空间，常导致部门，无及时了解空间管控的最新信o此，新时期调通过建设，实现部门间空间管控，方便各部门使用。此外，新时期空间规划分强调“一张图”建设，所有规划的成果都到“一张图”上。，控规是的，是规划成实施的规划。因此，可以控规为构建“一张图”，。
2厦门控规改革建议
2.1分区编制：以郊野单元控规建立控规全域管控制度
建立控规管控制度，控规可城镇边界内与外划分分制。在城镇边界内，继控规作为建设管理的，为主、调整为的改良和使用现行控规制度，如统一分类标、统一坐标等。在城镇边界外，可考虑编制以镇为的控规，控规生，实基田和生建设
，通过生素图斑的空间位，生
到建设的侵占。此外，为了业和乡村的，城镇边界外可少量项，在新空间总体规划编制中，厦门城镇
边界外可10km2的“”，为在控规层面规划建设规、块量、项和建设形控制。一是，根
的现、
和
2021年02期 总第272期陈卫龙•厦门市控制性详细规划制度改革与创新-3 •
合分析，明确 规划建设
规模，强调 「点镇、乡村
村集it行业是什么
标 。二是，控制地块的 量，满足建设 :
下，尽量 个项目规划建设
规模，并采
分散的
局 。三是，建
面项目清
，控制 项目的 类型。四是，基于“山、、
林、田、湖、”不同景
，
块的
建筑体型、建 度、 格控制内容，提空间的设
⑶。
2. 2分层管控： 规划体系纳入控规编制成果2015年年底，“
厦门”战略规划和多规合一
物业管理实习报告作后，
生控制线、城市 边界、海系统与
城市承
块 了部门专项规划体
系梳理（图2），总 梳理了以往编制的100余项专项
规划，
统一的空间管控体系
瓣的拼音和组词
，分 了专项
规划的空间覆盖与部门覆盖 ，以及专项规划之间
存在的矛盾与处理原则，即通过部门协调，消除专项
间的 图斑， 年规划编制计划，初步形
成了较为完备的专项规划体系成果。
条块结合
路，将专项规划梳理整合成
到控规编制成果
，
建设确定性 化表达。对建设明确的
内容，尤 是2020年规划新增设施强化刚性，
于
不明确的内 预 性。针 控制的不同要
，
控制手段侧重分别 实线控制、虚控制、位控制和指标控制等方 规划控制⑵。
IB 它用范空间右局規创
风置区空间布周如创
村圧空间布局观
I VJ 林地空间布周规划
农田空间布崗规划图2厦门市部门专项规划体系梳理图
绿
线控制规划
2.3分级管理：保障上下传导顺畅，激发区镇发展的 积极性
厦门市总体规划改革创新 ，“总体规划-分区规划-单元控规”的空间
传导机制，分 规
划
、园
定功能区事权,
调 素在空间 的协调统合，
控规强化与
镇街或特定管理单元的管理主体和边界对应⑵。基
于此，可建立分区规划和 控规的编制和审批分级
管理制度，以 规划的编制与管理时效。分规划 由市城乡规划 主管部门会同 的各行
、园 定功能区、镇街及相关职能部门组
织编制，其成 由市城乡规划 主管部门将草案及
查意见提交市规委会 ，
意见修改完
善后报市人民
。
控规由其所在的区城
乡规划
主管部门或管理委员会联合镇街
主
体组织 制， 控规成 由 组织 制部门将 案及 查意见提交区人民
（经市人民
委托）审o 通过分区规划设置，促使
控规的编制权和审
下放，有利于明确市、区、镇街等不同
主体的
事权边界，
与镇街经济的
，激 镇自主
的积极性。
2.4分类调整：
调整幅度和范围，制定差别化调
整
建立上下联动、分类对待的 控规和地块控规 调整机制， 调整修改的幅度，分成控规 、局部
调整和技术勘误等3种类，并分别制定 的审
批程序与入库维护标准。
2.4.1控规修编
战略性蓝图、管控性蓝图和专项规划体系梳
理的编制 ，对片 调整的 。
战略层面上，单元主导功能发生 变更的
，
崎机场外迁导致片区主导功能改变，与城市空间
新增市级生态廊i
图3
集美中亚城单元新增市级生态廊道
-4-福建建筑2021年
结构和生态格局不相吻合的片区也相应进行修编；如为落实城市发展战略中的十大山海通廊，需将廊道内被控规规划为城市建设用地调整为生态或农业用地；如集美区中亚城单元新增的市级生态廊道(图3)。管控层面上，单元中部分城市建设用地超出城市开发边界范围，且对单元方案有较大影响的进行修编。专项规划体系梳理中矛盾较多的单元优先安排进行控规修编，对消除差异后的专项规划设施进行控规落地。控规修编按已定的修改和审批程序严格执行，启动相关修编工作，包括启动论证、组织编制、草案审查、草案公示、区规委会审议、区政府审批。
2.4.2局部调整
局部调整指的是对地块单元控规方案整体无较大影响，包括功能和布局。允许在此基础上，对单元内
的支路线形走向、宽度进行调整；在开发强度总体不变的情况下，对地块内的建筑高度、建筑密度等指标进行调整；并且，调整后应做相应的日照分析和交通影响评价分析。局部调整的程序相比控规修编应进行简化，减少启动论证、草案公示、区规委会审议环节，审批程序为组织编制、草案审查、征求利害人意见、区政府同意四大环节。
2.4.3技术勘误
技术勘误，指的是控规批复后，在地块实施过程根据现状建成情况和最终审批情况，对控规进行微调。包括用地边界微调、用地拆分合并，道路线型微调、道路内港湾式公交和立交等设施细化表达等情况。应简化的技术勘误流程，包括提出修正申请、征求相关部门意见、局领导专题会议审定、入库维护程序等四大流程。
2.5动态维护：建立控规一张图更新体系
在控规管理上，厦门市采用“一张图”的管理模式。依托多规合一空间信息平台，梳理控规成果内容，将其拼合作为规划审批管理的直接依据，形成标准统一、无缝衔接的“一张图”管理共享平台。厦门虽然已经拼合了控规一张图，且录入到平台，但针对控规一张图动态维护的更新体系还未建立，本文建议可在以下3方面重点建设。首先，建立控规的基础标准，包括地域划分标准、用地分类标准和新旧用地转换标准、核心空间管控成果的分层分类表达标准等；其次，建立控规入库维护更新流程制度，
从成果检查、成果标准化表达、分局核对、数字中心入库前检查等方面制定相关管理制度。第三，完善责任规划师制度。控规的动态维护有赖于高素质的稳定技术服务团队，不仅要明确控规编制单元相对应的责任规划师，而且也要明确分区规划层面的责任规划师，以便上下协调，保障责任规划师对控规进行长期的跟踪管理和入库维护⑷。
3结语
是在新空间管控体系下，厦门控规制度改革与创新的初步思考与探索，并不是厦门市控规改革的实施方案。厦门控规改革非一蹴而就，需要在实践中不断总结、评估与完善。只有不断总结相关技术方、建标规、形成规划制与管理关制度、建立维护更新制度等，才能促使城市控规制度日臻
宀¥
ZHZ j口。
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