DOI：10.3963/j.issn.l006-8864.2021.01.004
关键词：收费公路；专顶债券；自平衡测算；风险控制；信息披露；融资特点
收费公路作为政府专项债券的重要应用领域之―，是指政府以收取车辆通行费等方式偿还债务而建设的收费公路，主要包括国家高速公路、地方高速公路及收费一级公路等。2017年交通运输部联合财政部印发了《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)) (财预［2017197号)。从执行情况来看,2017—2019年全国实际发行政府专项债券分别为19962亿元、19460亿元和25882亿元，其中收费公路专项债券分别为440亿元、750亿元和1544亿元，占各年度总发行专项债券比例为2.20%、3.85%和5.97%，占比逐年增加。就收费公路专项债券自身而言,2017—2019年同比分别增长70%和106%，实现了较快增长。2019年9月4日召开的国务院常务会议中强调，提前下达的2020年专项债不得包含土储、棚改项目，预计2020年投向基建的专项债资金比重将显著提升，未来政府收费公路专项债券的规模将不断扩大。
财预［2017197号文件指出，政府收费公路应实现项目收益和融资自求平衡，即自平衡专项债券，自平衡专项债券必须编制《专项债券实施方案》。目前政府收费公路专项债券实施方案主要委托会计事务所编制，存在项目经济社会效益分析不充分、编制方案部分内容缺失、项目信息披露计划不完整等不足。笔者结合实际项目经验，对政府收费公路专项债券实施方案进行分析研究，从专项债券的融资特点、政策解读、适用范围、内容深度要求等方面进行系统研究，为政府收费公路专项债券实施方案的编制探索
出一套科学合理、内容完善、论证充分的框架结构和规范要求，为政府收费公路专项债券顺利发行和融资建设奠定坚实基础。
一、政府收费公路专项债券融资特点及实施方案主要内容
1.收费公路专项债券融资特点
(1)融资渠道的唯一性。财预［2017］97号文件明确规定，地方各级财政部门、交通运输主管部门不得通过企事业单位举借债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。因此，专项债券已成为政府收费公路的唯一融资渠道。
(2)融资的低成本性。2017-2019年我国新发行收费公路专项债券平均利率分别为4.15%、4.02%和3.62%,2019年收费公路专项债券平均利率较银行五年以上中长期贷款利率降低了35.4%，较大程度上减轻了政府偿债负担，有利于整体控制地方政府债务风险，推进政府收费公路建设。
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(3)债券额度的不确定性。根据《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》(财预［2017］35号)规定，新增地方政府专项债务限额与地方政府性基金财力密切相关。从近年的实施情况来看，新增地方政府专项债务限额受国家宏观经济形势的因素影响较大。当经济下行压力加大、需要实施积极的财政政策时，当年新增债务限额需求将明显扩大；反之，当年新增债务限额将显著减少或无新增限额。
(4)债券发行使用的弱统筹性。债券发行使用的弱统筹性主要体现在两个方面：一是集合发行的债券在使用时项目之间不能根据项目实际需要统筹调剂，目前各省政府收费公路专项债券实际使用时每个项目严格对应具体额度，不存在项目间债券资金统筹使用的情况；二是政府收费公路专项债券按年核定，未按项目建设期融资总体需求核定，缺乏项目全周期资金计划，可能出现专项债券资金沉淀或资金不能及时到位的情况。
(5)自平衡的重要性。财预［2017197号文件明确发行专项债券的政府收费公路项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，对于政府收费公路来说，一般收费来源主要有车辆通行费收入、附属设施营业收入(如高速公路服务区营业或出租收入、广告牌出租收入等)，成本方面主要有养护管理费、大中修费用、机电运营费用等，在运营期现金流须覆盖专项债券还本付息，实现项目自平衡。因此，不是所有政府收费公路均能采用专项债券进行融资建设，对于预测交通量较小、车辆通行费收入较低，而建设和运营成本较高的政府收费公路可能无法实现项目自平衡，因此不能采用政府专项债券进行融资建设。
(6)资本金来源的多样性。2019年6月10日国务院办公厅印发了(关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，明确了允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于国家重点支持的国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路等项目在评估项目收益偿还专项债券本息后，专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金。因此，政府收费公
路资本金来源将更加多样化，即资本金来源可以是自有资金，也可以部分是专项债资金。
2.收费公路专项债券实施方案主要内容
根据《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预［2017］89号)，专项债券实施方案应包括项目概况、项目重大经济社会效益分析、融资计划、预期收益、支出以及融资平衡情况、风险评估等内容。对于政府收费公路来说，目前还没有统一的收费公路专项债券实施方案编制规范要求，笔者结合实际项目经验总结政府收费公路专项债券实施方案应包括但不限于以下内容。
(1)发行方及政府收费公路实施方简介，主要是针对项目所在省份的概况、地方财政数据、专项债券发行情况进行总结，并对项目实施方(一般为地方政府融资平台)进行简要介绍。
(2)政府收费公路的基本情况，如项目的实施背景、建设内容、前期工作进展情况，包括工程可行性研究报告、初步设计与施工图设计的批复情况等。科尼塞克one1
(3)政府收费公路项目的经济社会效益分析，对项目实施的社会效益和社会评价内容进行分析，进一步明确项目的建设必要性。
(4)政府收费公路项目的投资估算及资金筹措，主要是对项目的建设计划、工程造价、资金筹措方案进
行分析，提出项目资金保障措施。
(5)政府收费公路项目的预期收益、成本及融资平衡情况，对项目的预期收益，主要包括对通行费收入和附属设施营业收入、运营成本费用、财务费用进行分析，明确财务测算的数据来源。
(6)政府收费公路项目债券发行方案，包括发行依据、发行计划、发行场所、发行品种和数量、发行时间安排、上市安排、兑付安排、发行费用、发行款缴纳等内容。
(7)政府收费公路项目风险控制，主要包括影响施工及正常运营的风险及控制措施、影响项目收益的风险及控制措施、影响融资平衡结果的风险及控制措施等。
(8)政府收费公路项目信息披露计划，明确项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、专项债券规模和期限、发行计划安排、还本付息等信息的披露时间、披露网址等。南宁旅游攻略必玩的景点
从以上内容可以看出，政府收费公路专项债券实施方案涉及道路工程、交通经济、投融资等多学科知
12I交皿卜»带図2021年第］期总第365期
识，对于项目工程造价、预期收益和经营成本方面，项目工程可行性报告已有相关内容。一般而言，在政府收费公路专项债券实施方案编制之前，项目工程可行性报告就已获得批复，财务测算数据可
部分引用项目工程可行性报告相关内容，
因此，政府收费公路专项债券实施方案的
重点内容包括:①分析政府收费公路的收
入来源及构成，明确物价部门对项目的收费
标准，不同省份高速公路收费标准不一，同
一省份对于不同高速公路收费标准也可能
存在差异，因此合理确定收费标准对测算政
府收费公路通行费收入尤为重要。②明确
项目资金筹措方案、资本金来源、构成及融
资比例，明确政府专项债券额度，还本付息
期限及方式，发行成本等问题。③构建财务测算模型，编制项目还本付息表、项目现金流量表等测算
表格，计算项目本息资金覆盖率、本息资金覆盖倍数等指标是否满足相关指标要求。如能满足指标要求，即项目可实现自平衡，可采用政府专项债券的形式进行融资。
三、案例分析
老人因病退机票直到去世仍未退成以湖北省某收费公路为例，项目全长30.4公里，采用设计速度120公里/小时、双向八车道高速公路技术标准建设，整体式路基宽度42米。2016—2017年项目工程方案相继取得了省水利部门、环保部门、自然资源部门的批复文件，并取得了省交通厅、发改委对项目工程可行性研究报告的批复。该项目已纳入《湖北省高速公路网布局调整规划（2018—2035年）），是城市中心对外出行和转换的通道，项目建设对促进湖北省高速公路网络的布局优化和路网完善具有积极的影响。项目不仅在建设期间能为当地居民提供直接的就业机会，还会为当地居民提供很多间接就业机会，提高就业者收入，改善其生活水平。项目建设工期预计36个月，拟于2020年6月开工建设,2023年7月完工。项目调整后总投资为40.6亿元，其中交通补助10.5亿元，占总投资的25.9%；其余30.1亿元由湖北省政府发行专项债券进行融资，占总投资的74.1%o
1.预期收益及成本费用
根据已批复的项目工程可行性研究报告，项目建成后在债券存续期内收入包括通行费收入和附属设施营业收入，项目建成后总成本包括运营成本及折旧费，其中，运营成本包括管理费用、养护费用和大
中修费用。项目运营期预期收益及总成本费用测算见表］所列。
项目________________________匕________________________
表1项目收入及总成本测算万元
2023202420252026202720282029
收入合计12748260412659827169277532925530696总成本6945146341452416472194132009821029 2030203120322033203420352036
收入合计32 213338083548737 253380663889839750总成本22006230323632125240258212641627024 2037203820392040204120422043
收入合计40622415144218642870435654427123992
总成本27648282872880429329298654682116460注：2023年及2043年项目总收入及成本较低的原因是仅考虑了半年
的收入及成本。
2.财务费用
项目债券发行测算利率参考2020年1—6月中国债券信息网公布的中债国债收益率曲线，相同待偿期
（20年期）记账式国债收益率5日均值，从客观、谨慎
的角度出发，暂按3.62%进行测算，发行费用以发债总
额的1%。计算。按照债券发行计划，债券发行期限为
20年，债券付息频率按照6月/次，从第11年开始少
量还本，递增还本金额，根据以上要求编制项目还本
付息表。
3.财务自平衡测算
根据以上收益及成本编制现金流量表，见表2所列。经测算，债券存续期内期末累计现金结余为
138360万元，该项目对债券本息资金覆盖率为1.279,
项目偿债能力较强，收益和融资财务自平衡，可采用政
府专项债券形式进行融资建设。
移动人工4.债券发行方案
项目发行债券拟由财政部政府债券发行系统招标发行，采用荷兰式投招标方式，标的为利率，全场最高
中标利率为各期债券的票面利率。每一承销团成员最
高、最低标位差为40个标位，无需连续投标，以后年度
视情况进行调整。
5.项目风险控制
建军100周年是哪年哪月哪日项目风险主要包括影响施工及正常运营的风险、影响项目收益的风险和影响融资平衡结果的风险，其
风险控制措施主要有优化工程设计及施工方案，加强
施工安全管理，随时关注收费公路、财政税收等政策变
2021年第1期总第365期处1/4»詹理|13
表2项目现金流量表万元
年份
项目
202020212022202320242025202620272028202920302031现金流入600001000001200001388582604126598271692775329255306963221333808营运收入127482604126598271692775329255306963221333808交通补贴10000420804208011040
债券资金流入500005792077920115070
现金流出600001000001200001269681266012 713127681475513967140591415414252建设资金流出5904597084114605117185
运营期现金流现9552916539597831266012 713127681475513967140591415414252债券利息9052858531788101089310893108931089310893108931089310893本金
债券发行费505878115
运营成本85817671820187538623074316632613359净现金流量118901338113885144011299815288166371805919556期末累计现金结存额11890252713915653557665558184394480116539136095 203220332034203520362037203820392040204120422043现金流入354873725338066388983975040622415144218642870435654427123992营运收入354873725338066388983975040622415144218642870435654427123992交通补贴
债券资金流入
现金流出265641445733521348413628437865395944148943565458396474247448建设资金流出
运营期现金流现265641445733521348413628437865395944148943565458396474247448债券利息1089310893108931020794528621770867035598438230451574本金18957208532293825232277553053133584369434063743479债券发行费
运营成本1567135643671378138944011413142554383 4 514210602395净现金流量8923227965454057346627571920697-695・2274-20471-23456期末累计现金结存额145018167814172359176416179882182639184559185256184561182287161816138360
化，及时调整经营策略，并进行项目收入敏感性分析，加强项目建设期及运营期成本效用核算等。
6.信息披露计划
项目专项债券全套信息披露文件通过湖北省财政厅(v/)及中国债券信息网_中央结算公司(www.chinabond/)详细披露，项目基本信息、专项债券信用评级报告和跟踪评级安排、专项债券发行兑付相关制度办法将于每期债券发行日五个工作日之前披露，专项债券发行结果公告将于每期债券发行结束当日披露。
四、结语
当前，在我国经济下行压力加大的情况下，加快政府收费公路建设对于完善区域路网，加强地区间交通联系，促进经济社会快速发展具有重要意义。政府收费公路专项债券实施方案，作为收费公路专项债券发行和融资的重要组成部分，其编制的科学性和准确性将有利于解决公路建设资金缺口问题，控制政府债务规模，防范政府债务风险。笔者通过对政府收费公路专项债券的实施方案进行综合研究，力求探索出一套科学合理、内容完善、论证充分的政府收费公路专项债券实施方案的编制框架结构和规范要求，为政府收费公路专项债券顺利融资和建设实施创造有利条件，并提供理论支撑。(作者单位：中交第二公路勘察设计研究院有限公司)般
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