各级各类文化遗产管理机构体制机制详情
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蓝皮书对文化遗产事业管理体制机制的研究已经进行到第四年，积累颇丰。今年围绕这个主题的研究，依托前三本蓝皮书的成果、相关法律法规总结、2010年中国文物信息咨询中心完成的《文物保护单位管理体制调研报告》[1]和2011年关于风景名胜区的统计资料[2]，更有理有据地描述了文物管理体制机制的现状和问题，以使研究更具有针对性：一方面针对文物行政管理机构的“力不从心”，另一方面针对管理热点——大遗址。主题报告第三章中关于这个部分的描述是提纲挈领的，很多地方只有结论。而本部分则在主题报告的基础上深化：首先基于调查结果，按“成员—规则—机制”框架，对我国文化遗产事业相关体制机制的现状进行系统描述；在此基础上，出文物保护单位管理的面上问题，对此进行定性和定量的分析；之后继续对大遗址保护项目的管理体制机制进行概述，并辅以案例说明；
最后借鉴国际经验，通过对美国、日本的大遗址管理体制机制介绍，提出符合我国国情的政策建议。另外，本章还有以“法律法规角度的文化与自然遗产地管理体制机制异同”为题的附录，其中对我国文物保护单位管理、自然保护区管理的法律法规进行了对比研究，以明了相关差距的细节，使文化遗产事业的体制机制建设能有更明确的仿效目标。
1 文化遗产事业管理体制机制现状——基于调查
各项事业的管理都最终需要通过管理单位的行为才能得以实现。就我国的公益事业管理而言，管理单位通常包括两类：行政管理机构和承担更具体的管理和服务职能的事业单位，作为文化遗产事业主体的文物系统（由各层级的文物行政管理机构及其下属事业单位、企业、社会组织等构成）也概莫能外。不过，由于文物工作在各层级政府中受重视程度都不高，很难获得与其职能相匹配的行政编制，因此较低层级的文物行政管理机构实际上是事业单位，这使文化遗产事业的管理具有了“个性”——整个系统的管理行政彩较淡，且一般“一级不如一级”，诸多事务的执行常常“有心无力”。
男生爱情网名从研究角度而言，仅仅泛泛的描述对提出改善管理的具体措施是无济于事的。要服务于行业的精细化管理，应该有数据支持，才能使我们对文化遗产事业管理体制机制的描述深入
下去、有用起来。从2008年蓝皮书开始，我们尝试性地主要从应然角度描述和分析我国文化遗产事业管理体制机制的全貌：2008年蓝皮书侧重对文物保护单位[3]江苏专转本报名进行描述，2009年蓝皮书侧重对博物馆进行描述，2010年蓝皮书则通过具体的案例分析展现体制机制细节。通过这三本蓝皮书的努力，我们有层次地勾勒了物质文化遗产管理体制机制的概貌——既描述了事业体制，也描述了具体的管理单位体制和工作机制。但这些描述和分析基本只停留在定性层面。2010年年底，作为本书主要数据支持单位的国家文物局数据中心（中国文物信息咨询中心）在调查基础上完成了《文物保护单位管理体制调研报告》，并开始建立“全国文物保护单位及管理机构信息数据库”，这使今年蓝皮书的相关分析能从实然角度定量进行，能更准确地从体制机制角度发现文化遗产事业的现实问题并提出制度性对策。基于此，本章结合调查结果，对我国文化遗产管理体制进行实然分析。实然层面的管理体制情况仍按“成员—规则—机制”框架来描述，且专门分析前三本蓝皮书中涉及较少的文物行政管理机构的现状。考虑到公立博物馆也都属于事业单位，与文物保护单位的管理单位的体制类似，且《文物保护单位管理体制调研报告》仅限于文物保护单位，因此本章的相关分析只简单涉及博物馆[4]。
1.1 管理成员
按照主题报告第三章中提出的“成员—规则—机制”框架，本章首先对参与文化遗产事业管理的“成员”进行分类，之后根据调查结果按分类进行量化比较分析。前三本蓝皮书已经较为详细地总结了我国文物保护单位和博物馆“条块分割，多头管理”的问题。可以说，管理成员多元化是我国物质文化遗产管理体系的特点也是相关管理问题重要的体制成因。因此，对直接参与物质文化遗产管理的“成员”进行分类分析，利于明确“多元”的管理成员并理顺物质文化遗产管理的成员体系。
1.1.1 行政管理机构的情况
物质文化遗产管理，涉及诸多社会管理和公共服务事项，需要依托文物行政管理机构和事业单位等来承担。但我国常见的情况是“机构编制情况与事权不对称”，这使相关管理和服务工作出现“没单位管、没人管或者没能力管”的现象。具体可从两方面描述。
第一，中央政府层面，文化遗产管理机构的行政级别相对较低，难以胜任全方位管理高价值文化遗产的任务。比如，我国现在拥有世界遗产的数量位居世界第三位，是世界遗产大国。但是从国家层面上，没有一个全国统一的世界遗产行政管理部门（目前世界自然遗产、文化遗产、混合遗产以及文化景观在名义上由分别归属于住房与城乡建设部和国家文
物局的一个“处”来协调管理）。而且，各个世界遗产单位，实行属地化管理，即真正的日常管理权由较低层级的地方政府掌握（通常为地市一级政府，世界遗产具体管理单位通常为该级政府的下属事业单位）。又如，我国的历史文化名城由住房和城乡建设部、国家文物局共同管理，但这种管理基本只能在规划制定和审批层面体现。由于日常管理缺少控制手段，加之人员有限，连规划的管理也只能委托下属事业单位承担。[5]
第二，地方政府层面的问题更多，主要体现在三方面（各省份文物行政管理机构的情况可参见表技3-1）。[6]
表技3-1 全国31个省级行政区文物管理机构设置概况
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①省级文物行政管理机构的级别较低，且不统一。理论而言，一个区域某一方面事务的行政管理机构，应该与该省份这方面事务的影响大小、工作量大小相称[7]。但即便像河南这样的文物大省，负责管理全省文化遗产事业的行政管理机构，还是“副厅级”行政机构，这与其文物工作的重要性、文物管理工作的量都是很不相称的。同时，需要指出的是，还有相当数量的省份文物局只是正处级机构（或事业单位），其行政权力和地位显然影响省级层面上的文物管理和相关工作协调。另外，国家文物局2009年成立督察司后，全国31个省份名义上均成立了专兼职省级文物行政执法与安全监管机构，但真正专设文物安全督察工
作相关业务处的，只有7个省份，这使当前文物保护中最重要的文物安全工作也缺乏机构编制的保障。
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