妨害公务案件法律适用研究
2020年12月第30卷第6期
I：洛么名令抆学报
J o u r n a l of S h a n g h a i Police C ollege
D ec.,2020
V〇1.30 N o.6妨害公务案件法律适用研究
简必周
(上海市嘉定区人民检察院，上海2018〇0)
摘要：近年来妨害公务案件高发，刑事检察实务中碰到的问题也越来越多。如何妥善处理 好妨害公务案件，对于维系好“官民关系”有着至关重要的意义。唯有实现政治效果、法律效果 和法律效果的统一，才能满足人民众对于公平正义更高的需求。为此，有必要从理论和实践相 结合的角度深入分析妨害公务案件法律适用问题。
关键词：类型；公务活动违法性；刑事和解
传统乐器
世界保健日中图分类号：D631 文献标识码：A文章编号：2096-7039(2020)06-0065-(07) DOI:10.13643/jki.issn2096-7039.2020.06.009
近年来，随着社会治安管理精细化、法 治化程度的不断提高，妨害公务类案件日渐高 发。尤其在当前防疫期间，妨害公务类犯罪的 高发更引发社会关注。《刑法》第277条规定了 妨害公务罪，2020年“两高一部”（最高人民法 院、最高人民检察院、公安部）又出台《关于依 法惩治袭警违法犯罪行为的指导意见》，明确 了“暴力袭警”的行为方式，但实践中妨害公 务案件复杂多样，司法实务部门对于妨害公务 罪在犯罪对象的具体范围、公务行为的“合法 性”等方面的认定上存在较大争议，影响到罪 名的认定和案件的处理，本文主要以A市B区人 民检察院（以下简称B院）近三年办理的妨害公 务类案件作为考察对象进行研究。
一、妨害公务案件的实证探究
(一）基本概况分析
据统计，自2016年11月1日至2019年11月1日三年期间，A市B院共受理妨害公务审查起诉 案件167件191人，受理案件的数量约占同时期 的审查起诉类案件的2.6%。2016至2017年度受 理审查起诉案件共46件52人，2017年11月1日至2018年11月1日该年度内共受理37件47人，而自2018年11月1日至2019年11月1日该年度内 案件受理数量激增至84件92人。集中就2017、2018年近两年的案件具体情
况来看，A市B院受 理的妨害公务犯罪审查起诉案件情况主要呈现 如下特点：
1.涉案主体特征较明显。特征主要表现为 文化程度较低、外来人员比例大、女性及老年 人犯罪趋势有所上升等。从百余件案件来看，绝大多数的涉案嫌疑人文化程度为初中及以 下，且90%以上的嫌疑人为来沪务工人员。另外老年人犯罪率有所攀升，主要近年来由于老 年人广场舞的普及，因噪音扰民问题而发生的 老年人妨害公务案件有所增多，女性涉案人 亦有所增加。
收稿日期：2020-11-19 责任编辑：何银松
作者简介：简必周，女，上海市嘉定区人民检察院检察官。
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2. 道路交通执法过程及处置酒后滋事人 过程中犯罪高发。从案件发生的背景及起因来 看，绝大多数的妨害公务类案件都发生在道路 交通执法过程中，或者是民警接报警后的处警 过程中。道路交通执法过程中，往往由于犯罪 嫌疑人拒绝接受民警的处理，而实施妨害公务 行为。由于涉案人员往往文化程度较低，且来 沪务工人员较多，面对民警的处罚容易情绪不 稳定，故而容易发生偏激行为对民警发泄“不 满情绪”的情况。而在民警接到指令处警过程 中，尤以在处置酒后滋事人的过程中妨害公 务行为较多。由于酒精刺激导致嫌疑人认识能 力和控制能力下降，因此面对执法人员的公务 行为，基本都采取抗拒执法的方式，严重者则 演变成妨害公务的犯罪行为。
3.
袭警类案件占绝大部分比重。从案件 的被害人来看，98%的案件被害人均为民警或 者在民警带领下执行公务的辅警、联防队员、 特保队员等，只有2%的案件中被害人为城管 执法人员，除此之外无其他执行公务的被害人 类型。由于辅警、联防队员、特保队员基本都 是在辅助民警执行公务中被抗拒执法，故全部 归类为袭警类案件。若从被害人的类型进行分 类，妨害公务类型相对较为单一。
4.
情节后果较为轻微。从近两年来受理 的百余件妨害公务审查起诉案件情况看，有2 起案件导致特保队员或者辅警轻伤二级的危 害后果，轻微伤危害后果的约占19%，其余案 件未构成轻微伤以上的后果。主要由于妨害公 务的行为人大多事先没有预谋，往往由于法律 意识淡薄，认为个人利益受损，大多是为“出 气”、发泄不满的激情类行为犯。
5.
不起诉（主要指相对不起诉）比率较 低。从处理结果来看，B 院受理的审查起诉的 妨害公务类案件基本都是以起诉结果审结，只 有不到5%的案件对嫌疑人作出了相对不起诉的
处理。主要原因在于相对不起诉程序上要求听
取被害人意见，大部分民警作为被害人时都倾 向于不同意相对不起诉的处理，考虑到为了维 护公务活动的不可侵犯性，故对妨害公务案件 作出相对不起诉的处理比例较低。
(二）妨害公务行为方式及手段的类型归 纳
茶花由于妨害公务犯是行为犯，只要实施了 “以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依 法执行职务的”行为，就构成妨害公务罪。故 以下着重结合B 院办理的妨害公务类审查起诉 案件，对妨害公务的行为方式进行类型化分 析。从嫌疑人的行为方式及手段来看，妨害公 务案件在实务中主要可分为以下几种类型：
1.
暴力殴打型。暴力殴打主要表现为踢
踹、撕咬、拳击等方式，基本伴随有推搡、拉
扯等轻微暴力行为以及言语辱骂等行为。例 如，嫌疑人在被控制倒地后，基本采用的是踢 踹执行公务人员的腿部或者身体；嫌疑人双手 被控制时容易对执行公务人员进行撕咬；或者 嫌疑人经常采取拳击的方式伤害民警等。另外 还有肘击、手勒脖子、用膝盖顶击等方式。上 述行为方式均可归类为暴力殴打型。除造成轻 微伤以上后果以外，暂没有单独以推搡、拉扯 等轻微暴力行为或者言语辱骂
等行为定罪的案
件。
2.
为逃避处罚，驾驶车辆拖拽、碰擦、
顶撞型。该类型在道路交通执法过程中较为常 见，嫌疑人在驾驶机动车或者非机动车被交警 人员拦下，由于违反交规等原因需要被处罚 时，不少嫌疑人为逃避处罚，放任民警在车旁 可能受伤的后果，采用加速驾驶从而拖、拽、 撞、碰擦民警（或辅警人员）的，或者驾驶非
机动车加速驶离时使得拖拽车辆的民警（或辅 警人员）倒地受轻微伤的，上述类型均涉嫌妨 害公务罪。
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3.毁坏装备或办公设施型。案件中主要表 现为道路交通执法过程中因试图阻碍处罚而砸 坏警用PDA打
印机，酒后滋事过程中打落损坏 执法记录仪，或者是被带至派出所内进行约束 性醒酒时打砸所内桌椅、电脑设备等。
近期，“两高一部”《关于依法惩治袭 警违法犯罪行为的指导意见》中明确了 “暴力 袭警”的行为方式，上述常见的行为类型基本 都涵盖在内。另外，A市政法机关联合制定的 《关于A市办理妨害人民警察依法执行职务案 件适用法律的若干意见》的规定第三条也将实 践中经常发生的暴力、威胁方法阻碍人民警察 依法执行职务的行为以列举的方式明文规定。除上述类型外，B院暂无以众围观、交通阻 塞、言语威胁等后果来作为定罪情节的案件。另外，除了上述意见中覆盖的类型外，还有一 种因驾车逃离过程中为逃避处罚而与警车追逐 竞驶、变道超车的类型。B院有一起在车流量 大的场合采用上述方式逃避警车追逃案件，但 考虑到事发时车流量大，严重危及到公共安 全，故最终是以危险方法危害公共安全罪定罪 处理。还有因在追逐竞驶过程中撞坏警车，因考虑到未危及到公共安全，最终归类为毁坏警 用设备型。
二、妨害公务罪司法认定中的常见疑难问题探究
(一）妨害公务罪行为对象的界定
成立妨害公务罪的前提条件之一就是必 须厘清妨害公务罪行为的对象范围。解决这个 问题首先要从立法本意着手，弄清楚妨害公务 罪中“公务”一词的内涵，究竟指的是“公务 活动”还是“公务人员”。从
立法渊源来看，妨害公务罪这一罪名在1997年《刑法》颁布之 前是没有被明文规定的，直至1997年《刑法》的出台，才正式在第6章“妨害社会管理秩序 罪”第一节“扰乱社会秩序罪”中将妨害公务 罪设置为独立罪名。从刑法条文关于妨害公务 罪的罪状表述来看，以暴力、威胁方法阻碍国 家机关工作人员依法执行职务的，为妨害公务 行为。由此可见妨害公务罪处罚目的是为了惩 处阻碍依法执行职务的犯罪行为。另从妨害公 务罪的立法设置上来看，本罪列于《刑法》第 六章“妨害社会管理秩序罪”当中，由此可见 妨害公务罪首要保护的法益既不是国家机关工 作人员或者人大代表、红十字会工作人员的人 身，也不是国家机关、红十字会工作人员依法 履行职责所使用的财产设施，而是公务人员所 执行的公务活动。实践中，多数妨害公务的行 为在客观上表现为对公务人员人身权利的损 害，但它并非设立本罪的根本目的所在，这也 正是立法者未将本罪放在侵犯公民人身权利罪 中的原因。所以，妨害公务罪中的“公务”，指的是“公务活动”，“公务人员”是妨害公 务罪中行为人的直接侵害对象。
厘清了妨害公务罪的立法目的和旨意之 后，就可以更好地来界定妨害公务罪的行为对 象的一个范围。目前《刑法》第二百七十七条 对于行为对象以列举的方式进行了一定程度的 明示，五个条款具体规定了以下人员，即国家 机关工作人员、全国人大代表大会和地方各级 人民代表大会代表、红十字会工作人员和国家 安全机关、公安机关的工作人员以及人民警 察。其中，国家安全机关、公安机关的工作人 员以及人民警察亦属于国家机关工作人员。
但实践中，由于国家及政府职能的不断扩 大，实际上公务活动的范围使用列举的方式明 显无法穷尽，
尤其是在受国家委托从事公务的 人员或者协助从事公务的人员能否成为犯罪的 对象则成为了实践处理中的疑难点。对于公务 人员范围的认定，既不可僵硬地严格适用法条
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让球规则列举的方式，认为非法条列举之人员不可成为 该罪的犯罪对象，亦不可随意扩张，认为只要 实施公务活动的人员即成为该罪的犯罪对象。对于法律未明文规定的犯罪对象的范围的界定 重点要把握以下几点：一是主体实施的活动必 须是公务活动；二是该主体依法或依规（临 时）归属于有权从事公务活动的机构或组织；三是该组织从事公务的权利来自于法定、授权 或委托等合法途径。只有依法依规、经授权或 受委托从事公务活动的组织中从事公务活动的 人员方可成为本罪的犯罪对象。比如，受城管 部门委托从事执法活动的联勤人员、协助交通 警察从事交通管理秩序的辅警在执法现场（临时地）归属于相应的机关组织，此类人员经常 在执法活动的一线，其在有权执行公务的组织 中经授权、委托的情况下从事公务活动，显然 可以成为妨害公务罪的犯罪对象。从B院的实 践案例也可以看到，辅警、联防队员等在辅助 民警执行职务时受到侵犯均可以成为妨害公务 罪对象。近期，最高人民检察院、最尚人民法 院相关负责人就妨害疫情防控刑事案件的法律 适用上在答记者问中就提到，因政府、部门最 大限度地组织动员居（村）委、社区等组织采 取疫情防控措施，对于上述组织的人员，如果 属于“在受国家机关委托代表国家机关行使疫 情防控职权的组织中从事公务的人员”，可以 成为妨害公务罪的对象。®由此可见，妨害公 务犯罪的对象范围必须限于有权从事公务活动 的组织机构
中的有权从事公务活动的人员。
(二）妨害公务案件中罪与非罪、此罪与彼罪的界限
1.妨害公务罪与一般妨害公务治安案件的界限
从法条来看，只要以暴力、威胁手段阻碍 公务活动的，都可能构成本罪。但是在司法实 践中，行为人妨害公务的形式、程度、后果确 有区分的必要，也有利于将妨害公务罪与一般 的妨害公务治安案件相区分。尤其是暴力威胁 的程度是区分妨害公务罪与一般的妨害公务治 安案件的关键。如何快速美白脸部
对于暴力威胁程度的判断，理论界一直存 在着较大的争议，目前对暴力威胁程度的判断 标准主要有“危险说”“抽象危险说”和“实 害说”等观点。也有观点认为暴力的程度应当 与公务执行的样态、形式具有相当性，“暴 力”需达到使国家机关工作人员不能执行职务 或明显有困难的程度，质言之，即“暴力”程度与执行公务行为具有相当性。@为了进一 步区分本罪与一般治安案件，A市规定：使用 下列暴力、威胁方法阻碍人民警察依法执行职 务的，以妨害公务罪追究刑事责任：（一）以殴打、撕咬等严重暴力方式阻碍人民警察依法 执行职务的；（二）以拉扯、推搡等方式阻碍 人民警察依法执行职务，造成民警轻微伤或造 成众围观、交通阻塞等恶劣影响的；……上 述规定成为了A市办理妨害公务案件，尤其是 衡量行为暴力威胁程度的具体标准，行为人以 殴打、撕咬等方式则无需出现任何危害结果，直接可以认定为严重暴力方式；而拉扯、推搡 等方式则需要造成民警轻微伤或者造成众围
观、交通阻塞等恶劣影响。可以说A市对于暴 力程度的界定采取了列举的方式。对于严重 暴力方式的判断则只需要参照第一条殴打、撕咬的行为方式，与殴打、撕咬等暴力程度
①彩•拜新闻，rn.thepaper/newsDetail_forw ard_6245300 ivk_s a+1023197a,2020年 2月28 日访问。
②闫宝、武宁：《妨害公务案件的审查起诉要点》，栽《中国检察官》2016年9月（经典案例）
总第252期。
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相当的行为则均可以列人其他严重暴力方式的 行为样态中，不需要发生具体的危险结果。对 于轻微暴力的，则采纳了 “具体危险说”的立 法旨意，即需要产生妨害执行职务的具体危险 结果。上述意见虽然在实践中具有一定的明示 指导性意义，解决较大部分妨害公务的统一定 罪问题，但也存在着一定的问题。例如殴打行 为，直接被列为了严重暴力方式，行为人采用 拍打民警的方式来妨害执法，实践中可能都容 易直接被定性为“殴打”，但实际上暴力程度 还是有较大的差异，容易造成打击面过大的结 果。因此，对于以“抽象危险”来直接评定暴 力程度，笔者建议还是应当予以细化，如对于 行为方式采取更加详尽的列举方式，或者对于 暴力可能造成的后果予以界定，才不至于产生 打击面过大的不良后果。
使官民的关系始终保持在一个紧张的地带 周旋，并非维系社会管理秩序的理想状态。刑 法作为保障人权和打击犯罪的最后一道防线，作为最严厉的处罚措施，应当在穷尽其他手段 惩罚时方可动用。因此，行为人若以一般的推 搡、辱骂、拉扯等行为妨害公务，未造成一定 后果的，不应、不宜作刑事犯罪处理。
2.妨害公务罪的竞合问题
在B院的实务案例中，妨害公务与寻衅滋 事较容易出现竞合的问题。尤其是酒后滋事的 嫌疑人，同时也是妨害公务行为高发的犯罪行 为人，“两高一部”《关于依法惩治袭警违法 犯罪行为的指导意见》中明确醉酒的人实施袭 警行为，应当负刑事责任。醉酒的人对民警实 施的暴力、威胁行为，既是妨害公务的行为，同时也可能是一种随意殴打他人的行为，此时 就产生了竞合的问题。例如，行为人醉酒滋 事，与二人发生冲突，后民警至现场协调。其 间，行为人殴打两人致轻微伤，在逃跑过程中 脚踢民警。笔者认为，如果认为行为人的一连串行为具有连续性，可以评价为法律上的一行 为，则可认定妨害公务与寻衅滋事的想象竞合 犯；如果认为行为人的行为不具有联系性，且 针对不同对象，则可能以妨害公务罪与寻衅滋 事罪进行数罪并罚。又如，民警至一饭店处 警，行为人莫名要求民警用警车送其回家，民警未予理踩。民警处理完警务后，行为人用拳 挥打民警。本案中，行为人仅有殴打民警一个 行为，同时满足寻衅滋事罪中随意殴打他人与 妨害公务罪的构成要件，一般以想象竞合犯进 行处理，从一重罪处罚。
此外，妨害公务罪还可能与故意伤害罪、以危险方法危害公安安全罪等发生竞合或界分 的问题。当前疫情形势下，对于不符合妨害公 务罪的犯罪对象适格条件的人，如因拒不配合 医院体温检测或者隔离的人员实施的暴力行 为，则可能构成故意伤害罪、妨害传染病防治 罪，甚至是以危险方法危害公共安全等罪名。另外妨害公务过程中，故意致人重伤或死亡 的，则直接转化为故意伤害罪或故意杀人罪。妨害公务过程中如果故意或者放任采用的是危 及到公共安全的暴力行为话，则与以危险方法 危害公共安全罪发生竞合，从一重罪处理。
(三）公务活动的违法性对于案件处理的影响
刑法所保护的法益是国家公务人员依法 执行的公务活动正常进行，笔者认为很显然被 认定为违法的公务活动是不能受保护的，不可 成为妨害公务罪的犯罪客体。但如果有部分违 法、部分合法的公务活动，或者有执法瑕疵的 公务活动，又是否可以受到保护，也是值得探 究的问题。公务活动违法或者有瑕疵，往往会 严重地削弱执法部门的公信力，且常常成为舆 论抨击的焦点或者是信访申诉的来源，因此妥 善地处理好公务活动具有一定违法性或者瑕疵 的妨害公务案件显得尤为关键。就部分违法的
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