破解编外教师的“编制”之困
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破解编外教师的“编制”之困文 | 单莹
编外教师，顾名思义，就是编制之外的教师。中华人民共和国成立以来，在中小学教师队伍中，始终存在这样一个特殊体，他们从民办教师，到代课教师，再到临聘教师和特岗教师，一直以“编外”的身份，为教育事业的蓬勃发展做出自己的贡献，也始终以“补充”的标签，折射教师队伍建设的缺陷和教育公平的缺失。在某内陆省，2019年全省农村中小学临聘教师占比达到21.5%，省会部分城区中小学这一比例超过30%。可以预见，随着城镇化推进、“二孩”政策实施、各地大班额化解和新高考改革的持续推进，编外教师仍将长期存在。教师编制制度的改革与创新迫在眉睫。
教师编制制度对编外教师的影响
教师编制制度是我国教师人事管理的核心内容，直接关系到教师配置的数量、质量及结构。编外教师产生并长期存在，表明教师编制制度在设计、管理、执行、监督等方面存在诸多不适应社会实际需求的问题。
教师编制制度的设计存缺陷
一是发展性不足。教师编制政策对我国城镇化发展速度估计不足。从1999年到2019年，20年间，国
内城镇化率从30.89%提升到60.6%。与之相应的学龄人口大规模流动，给城镇教育带来规模迅速扩张的巨大压力，也对师资配置提出更多需求。而“只减不增”的国家编制总要求使得城镇教师编制无法满足实际需求，编外教师的产生也就顺理成章。
二是衔接性不足。“全面二孩”政策的实施给以女性教师为主的中小学教师队伍带来较大影响，因生育导致的阶段性师资短缺几乎成为所有学校面临的难题。“到2020年底基本消除56人以上大班额”的目标，增加了各地大班额化解带来的教师应急性需求。“新高考”改革带来的走班制，不同于以往行政班的教学班模式，对灵活高效地进行师资调配提出更高要求。对于这些新形势、新问题，教师编制政策都没能给予有效的对接与回应。
三是完整性不足。长期以来，学前教育教师普遍存在缺编问题。近年来，为适应国家建成“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育公共服务体系的需要，幼儿园公办教
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师需求剧增，给教师编制分配带来新的挑战，势必影响到中小学校聘用编外教师的需求。除此之外，由于缺乏明确合理、可操作性强的不合格教师退出机制，教师编制存在“终身性”，弱化了编制使用效益，增加了教师“编外”身份的机会。
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四是惯性影响大。2014年之前执行了30多年的教师编制政策过多地倾向城市和城镇，忽视了农村教育发展需求与变化趋势，助推了毕业生及教师就业选择的“向城性”，为农村编外教师的存在留下生长空间。虽然2014年之后调整了政策导向，但短时间内难以弥补之前的鸿沟、消化原先的影响。
教师编制制度的管理显僵化
一直以来，教师编制的管理与使用主体是分离的，编制部门负责教师编制的管理和审批，人社部门负责教师的招考聘用，教育部门负责教师编制的申报和使用。这样的科层组织结构带来目标的不一致，造成信息的不对称。一方面，在实际的核编工作中，编制部门从控制事业单位人员数量的角度出发，人社部门从入职条件的角度出发，教育部门则从满足教学需求的角度出发，三者难以协调统一。另一方面，由于核编周期的滞后、编制申报审批流程的复杂、招录与岗位需求脱节等，编制与实际需求之间始终有落差，从而为编外教师的存在提供了需求市场。
教师编制制度的执行有偏差
由于教师体在事业单位人员中占据较大体量，从严从紧控制教师编制成为地方政府缓解财政压力的常用方式。也因此，各地在落实教师编制政策的过程中出现选择性执行的现象，进一步助推了编外教师的形成。例如：有的地方编制数量调整不及时，结构性缺编问题较为突出；有的地方受财力制约，虽然编制充足，却不得不闲置部分编制转而低薪招聘编外教师，等等。
教师编制制度的监督待完善
同学名称虽然从2001年到2014年的多个编制文件中都提到了加强编制管理的问题，但均没有明确监督管理的主体部门，在执行中缺乏可操作性。2018年颁布的《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》虽然明确了各级党委和政府的责任，将教师队伍建设作为“党政领导班子和有关领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要参考”，但监督考核目标、方案等仍需进一步细化，监管力度仍需加强，“占编”“压编”“有编不补”等现象仍屡禁不止、时有发生。破解编外教师“编制”困境的路径思考
不管如何设置编制数量，教师队伍的基本数量需求都是客观存在，因此，要破解编外教师的“编制”之困，就必须持续深化教师编制改革。
创新制度设计，突破对教师编制的固有思维
打破原有的制度设计路径依赖，将“编制到人”模式转变为“编制到岗”，实行“岗位编制”制度。按照“老人老办法、新人新办法”的原则，实施岗位编制与原有固定编制贯通并行的“双轨制”教师编制管理体制，编随岗定、不随人走。岗位编制教师与原有固定编制教师实行同岗同待遇。这种强化岗位激励、“以岗定人、责利统一”的新型教师编制制度设计，能够真正实现人编分离，破解教师编制的身份禁锢。
优化编制标准，降低对编外教师的数量性需求
因地制宜，在现行的“生师比”+“班师比”的统一编制标准的基础上，结合“科师比”和“校师比”，向多层次、差异化适配编制标准转变，从根本上降低对编外教师的需求。
面向城乡小规模学校，建立保底性教师编制标准。此类学校学生和班级数量较少，但常规的教学任务和管理工作不会因此成比例减少。保底性编制标准对每个班级和每所学校的最少教师数做出明确规定，保证学校开齐开足课程和正常运转。
面向城乡常规普通学校，建立基础性教师编制标准。考虑到学段、班额、校额等不同导致的教师教学和学校管理工作量的差异，基础性教师编制标准结合学生数量和班级规模，对“生师比”+“班师比”的统一编制标准进行细化，建立分学段、分区间的教师编制标准，以更好地适应现实需要。
中国音乐制作人排名面向城乡寄宿制学校，建立功能性教师编制标准。考虑到寄宿制学校的功能扩展，在功能性教师编制标准中单列生活教师编制，并明确寄宿生与生活教师的配置比例。
促进编岗匹配，降低对编外教师的结构性需求
结构性缺编是城乡师资配置面临的共同问题，在农村学校尤为突出。通过建立特定学科教师学区内“走教制”，可以调适编制与岗位需求的匹配性，减少结构性缺编产生的编外教师需求。除此之外，还应从师资培养补充源头着力，加大公费师范生的培养力度，并加强小学全科教师培养，试点初中多科教师
六级 作文培养模式，将培养出的多科与全科教师优先满足农村学校较低学段的师资需要，减少农村编外教师产生概率。
扩大编制供给，减少编外教师产生机会周记初中开学的第一周
如果核编数不能转化为现实中的教师数，那么再科学
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的核编数也只能是“画饼充饥”。在国家“编制只减不增”的政策语境下，必须通过挖潜盘活存量资源、创新拓展增量资源，多措并举扩大教师编制供给量，减少编外教师产生机会。
加快事业单位改革进程，拓展编制来源。一是积极推进政府部门直属二级机构的改革重组，对在计划经济时代设置的、目前已经失去基本功能的事业单位予以撤并，同时加快经营性事业单位和部分科研院所的转企改制，将回收的编制优先保障教师编制需要。二是精简压缩学校非教学人员，后勤和社会实践等教辅工作可采用购买服务的方式进行，从而为教师腾挪出更多编制供给空间。
增加编制流动效率，缓解编制不足。目前，福建、安徽、湖南等省在积极尝试“市域调剂”的编制改革，通过跨学段、跨岗位、跨学校、跨区域互补调剂教师余缺编制，设置附加编制，预留机动编制等方式动态调整教师编制，对增加编制流动效率、缓解编制总量不足、改善编制配置不均衡等问题产生
了积极影响。下阶段可以逐步扩大实践范围。
建立弹性教师退休机制，提高编制效益。一是对“有编制但人难补”的农村边远地区学校，特别是村小、教学点，结合原有教师健康情况、工作绩效和积极性，适当延长退休年龄，保障农村教师存量；二是结合国家乡村振兴计划和城镇居民继承农村宅基地的政策调整，鼓励接近退休年龄的城镇教师返乡任“乡贤教师”，释放城镇教师编制。
建立“教师备案编制”制，预支编制数量。在挖潜拓新仍解决不了编制总量不足问题的前提下，可对教师编制进行预支，将新进人员全部纳入“备案编制”进行实名制管理，再逐步解决。值得一提的是，“教师备案编制”制因存在降低职业吸引力的可能性，并不适合农村地区采用，教师编制的分配以优先保障农村地区为宜。
通过以上多种途径综合发力，直接或间接、显性或隐性地增加教师编制供给，保证核编数落地为实际教师数，减少编外教师的产生机会。
多元编制主体，弥补编外教师产生漏洞
当前单一管理主体的编制管理机制因核编的滞后性、与需求的不匹配性、对教师流动的阻碍性等，给编外教师的产生留下漏洞。建议将教师编制在事业单位人员编制中独立单列，赋予教育部门对教师编
制管理更多的自主权和调配权。建立编制部门、教育行政部门和学校对教师编制协同共治的一体化管理机制，实现从单一管理主体向多元管理主体的转变——编制部门负责区域内教师编制总量的控制以及定期核
编工作，教育部门负责区域内教师编制的动态管理和调配，学校则通过对教师的管理和考核参与编制管理。三者明确事、权、责的边界，通过教师编制管理与教师日常管理、调配的紧密结合，从编制管理流程和管理体制上弥补编外教师产生漏洞、杜绝编外教师产生可能。
加强编制监管，建立教师编制长效保障
明确各级党委和政府是编制的监管主体，严格贯彻《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》有关规定，不定期对教师编制的审批、分配、使用、回收进行监督，做到四个加强：加强对公开招聘教师的用编保障，加强对特岗计划、公费师范生等教师补充专项的用编保障，加强对“市域调剂”等改善结构型的用编保障，加强对挤占、挪用、截留教师编制或有编不补等违规行为的检查力度。通过建立教师编制信息管理平台，及时掌握教师队伍配备数量和结构，为“有编即补”和灵活调配提供科学的数据支撑，确保教师编制正常高效用于教师队伍建设，间接缩小编外教师的存在空间。
完善招聘机制，优化编外教师入编条件
编外教师参加教师公开招考是获得教师编制的唯一途径。完善教师招聘制度，让在任教期崭露头角的优秀编外教师留在教师队伍中，不失为建设高质量教师队伍的经济之法。优化编外教师的招考入编条件，可以采取“适当放宽编外教师参加教师招考的年龄限制”“改革招聘考试流程顺序，先试讲、面试再笔试”“设置编外教师‘年限+考核’积分制，以积分作为教师招考优惠分”“教龄较长的编外教师设立一定比例的单列招聘专项”等措施，逐步消化编外教师体中的“优质存量”。
综观历史和现实，编外教师既不是应对教师编制困扰的“解药”，也不是弥补教师队伍不足的“偏方”，而是教育教学工作客观存在的现实需求。在实现全面小康的新时代，顺应建设高质量教育体系的新需求，我们有必要、也有条件通过深化教师编制制度改革来解决编外教师的“卡脖子”难题，从根本上治理编外教师问题，建立起一支高素质、高质量的教师队伍。
（作者系湖南省教育科学研究院副研究员）【本文系全国教育科学“十三五”规划２０２０年度教育部重点课题《新中国中小学编外教师的政策变迁与现实治理研究》研究成果之一，课题编号：ＤＨＡ２００３３２】
责任编辑：刘洁

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