北京市户籍制度变迁探析历史进程、现时政策与学理探讨
POLICY区域治理北京市户籍制度变迁探析：历史进程、现时政策与学理探讨
中国人民大学公共管理学院  仇纳青
摘要：严控人口是北京市一贯坚持的城市发展方针，更是与之配套的北京户籍管理制度的根本特征。但在长期的实施过程中，北京的户籍制度本身仍经历了从单一直接的行政强制性手段向多元间接的引导型配套制度的转变，而新公布的落户积分制度（试行）就是这种转变的最新表现形式。作为国家首都的独特地位为北京的城市发展带来市场与行政的双重资源优势，但同时也为其户籍制度设定了诸多政策约束与制度限制。因此，在近年来起源于经济发达地区的户籍制度改革大潮中，北京的户籍制度改革不能不表现出相对滞后和极其谨慎的节奏，且改革的内容又具有“低扩散性”和“弱剥离性”的特征。然而，北京户籍所拥有的“含金量”，同样也能够经由审慎的户籍改革带来更大的“改革红利”，进而为北京的城市发展带来新的推动力。
关键词：人口控制；户籍制度；积分制改革
中图分类号：C829.21  文献标识码：A  文章编号：2096-4595（2020）14-0008-0005
户籍制度是新中国成立以来最重要的社会管理制度之一，其确立之初便承担了极为特殊的政治、社会和经济功能，在过去几十年的发展中这些功能也在不断强化和放大。改革开放30多年来，尽管遇到了极大
的挑战且明显不适应于新的社会经济发展形势，但较之于其他领域的改革，户籍制度的改革进度缓慢，仅在少数地区有所突破。在2013年11月启动的全面深化改革中，户籍制度改革获得了新的动力，多个省市地区均推出了具体的改革举措。但相对而言，城市的人口规模和经济发展程度与改革进展密切关联，大城市的户口福利承载量往往较高，户籍制度的利益剥离度低，利益的扩散过程缓慢，因而改革进展滞后于规模相对较小而经济发展水平稍低的城市和地区。北京作为国家首都的特殊地位既为北京的城市发展带来了诸多政策红利和资源优势，却又附加了更多关乎政治稳定和国家安全的制度约束，因而北京的户籍改革相较于其他大城市甚至更加谨慎和小心；其结果就是，对于人口迁移施行严格控制的传统政策立意和制度设计，与城市发展所需求的人口流动以及人口流动现状所带来的管理压力，构成了相当尖锐的矛盾。国家机关的用人进人、大型央企的人才引进、新一轮反腐浪潮中揭露出来的地下户籍交易等，更突显了北京有别于其他大城市的户籍管理困境，使得改革迫在眉睫。2015年12月10日，《北京市积分落户管理办法（征求意见稿）》正式发布，北京终于开启了新一轮的户籍制度改革，并引起了广泛的关注。
本文即意图对北京的户籍制度改革做出一个全景式描述和尝试性的分析。本文将首
先从历史视角概述北京户籍制度演变和改革
的历程，接着分析即将推行的积分落户制度，
最后则从学理角度探讨北京户籍制度改革的
发展前景及其面临的挑战。
一、“严控人口，屡败屡战”：基于历
史过程的考察分析
严格控制城市人口规模是中国近六十年
城市建设一直坚持的主线。北京作为国家的
首都肩负着特殊的政治使命，对于人口的管
控需求自然非其他城市可比。控制人口规模
是北京市历次五年规划的常备内容，早在“第
二个五年”计划中，就明确提出了人口数量
控制的具体目标；1981年，甚至在北京市
政府《关于严格控制首都人口的建议》中提
写给爸爸的话出北京市人口在任何时候都不要超过1000
万人的目标。在管控人口的过程中，户籍制
度一直是北京市可资利用的重要制度手段。
从新中国定都北京开始，北京市公安局就开
始严格查对户口工作，先后颁布《北京市市
民声（申）报户口暂行规则》《违反市民声
(申)报户口规则暂行法则》和《管理户口
内务细则》，对北京市的人口规模、人口迁
入等提出了明确的控制目标和措施，自此北
京市户籍制度初步建立。1958年，全国人
大常委会通过了《中华人民共和国户口登记
条例》，户籍制度在全国范围内正式建立；
相形之下，北京市的户籍制度不仅早于全国
其他地区，而且更加严格和周密。但在此后
的发展中，北京的户籍制度也经历了若干变
迁；依据管控人的变动，北京的户籍制度
大体上可以分为严控户籍人口和严控流动人
口两个阶段。
（一）1950年——1980年：严控户籍
人口
从1950年到1980年的三十年中，户籍
人口是北京市人口调控的主要对象。“一五
计划”（1953年—1957年）时期，北京市
就明确了“控制北京市人口的盲目增加，火炬之光2怎么洗点
减少城市人口”的思路。以限制户籍迁入、
征收城市增容费等方式控制城市人口。从
1960年开始，国家严格实行城镇粮食定量
供应制度、日用商品凭票供应制度，继续
加强了对生活必需品及日常消费品的配给控
制；因为各种票证的发放与正式登记的户口
紧密关联，户籍制度开始表现出更大的“黏
附性”，“户口”与在城市里生存所必需的
物质条件锚定在一起，非户籍人口几乎不可
能获得生存的必需条件。这样的管控手段实
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践证明是非常有效的，尤其是在20世纪60
年代初期“自然灾害”引发“自愿缩减粮食
定量”后，北京甚至出现了“反城市化”的
浪潮，城市人口出现了下降，由1960年的
732万减少到1961年的721万。但是，在
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这之后，北京市人口很快恢复了稳定增长的
趋势，从1961年的721万增长到1980年的
885万。应当说，在城市化初始阶段便积累
了如此庞大的人口基数，为延续至今的严控
人口政策提供了现实依据。
这一时期的户籍制度本身也经历了从建
立到逐步完善的过程，从最基本的人口登记
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管理手段逐渐产生突出的制度黏附性，与生
产要素、生活物资密切关联，因而户籍不仅
关乎个人生存条件，而且成为政府宏观调控
的基础性制度。在计划经济条件下，户籍制
度逐渐成为横亘在城乡之间的一道密不透风
的铁门，政府依靠户籍制度管控人口的方式
作者简介：仇纳青，生于1989年，中国人民大学公共管理学院博士，研究方向为公共管理。
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