农村最低生活保障制度实施中存在的问题及对策——基于对河北部分农村地区的调研
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农村社会保障
农村经济与科技2021年第32卷第08期（总第508期）
前言：农村最低生活保障制度（下文简称为“农村低保制度”）是我国当前国家扶贫攻坚战略的重要组成部分，在维护农村贫困人口生存权、发展权等发方面发挥着重要的作用。河北省自1996年开始探索建立农村低保制度，经过多年的发展，该制度不断得到完善，但在实施过程中仍存在着一些问题。本文旨在发现该制度在具体实施中存在的问题，并结合理论与现实，提出较为可行的对策建议，从而促进该惠民政策实施效果的改善。为此，本文首先基于相关文献的研究设计调研问卷和访谈提纲；然后从邯郸、石家庄、秦皇岛、衡水等四个地市以及定州市抽取11个村展开调研，通过问卷调查、电话访谈、面对面访谈相结合的方式得到一手数据资料；最后基于对调研数据的整理和分析，发现问题、提出对策建议。
1 调研地农村低保实施基本情况
调研地覆盖邯郸、石家庄、秦皇岛、衡水以及定州，报告将以赞皇县为例，说明农村低保政策。1.1 低保对象认定标准和程序
根据2016年1月1日实施的《河北省社会救助实施办法》，赞皇县申请最低生活保障的程序为：由户主本
人通过向户籍所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处提出书面申请，申请存在困难的，可以委托村（居）民委员会代为提出申请；乡（镇）人民政府、街道办事处对申请人的家庭收入及财产状况进行调查核实，并委托村（居）民委会入户调查核实；村（居）民委员会组织民主评议，根据调查和评议结果提出初审意见，在申请人所在村、社区公示七日后报县级人民政府民政部门审批；县级人民政府民政部门调查核实
后，对符合条件的申请予以批准，并在申请人所在村、社区公布；对不符合条件的申请不予批准，并书面向申请人说明理由。最后县级人民政府民政部门通过金融机构发放低保金。
1.2 低保金标准
2020年，赞皇县农村低保制度标准提高到每人每年4842元，月人均补差不低于242元。农村低保实行分档发放，即：A类每人每月252元，B类每人每月247元，C类每人每月242元。A类包括三个乡、B类和C类均包括四个乡。
调动工作申请书各乡镇的低保分类等级由县民政局根据其经济发展水平和所处地域等因素确定，同时遵循“同乡（镇）相同，乡（镇）间差异”的原则。分类低保政策更加精准地帮助不同地区的低保对象，并有助于与其他社会救助制度进行有效衔接。
2 调查地农村低保实施中存在的问题
随着这几年对农村低保的专项治理工作的进行，农村低保环境得到净化，低保工作更加规范，但在调研过程中我们发现，农村低保制度在执行过程中仍存在着一些问题，通过对调研数据整理分析，得到以下结论：2.1 基层众对低保了解度低
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据我们的调查统计，一半以上的村干部主要通过广播的形式对该政策进行宣传，只有少数村干部会采取入户讲解的方式；31.88%的村民是通过口口相传的方式了解低保的，仅18.84%的村民是通过新媒体了解的，说明宣传形式较单一。调查结果显示只有约8.5%的村民十分清楚该政策。由于村干部对农村低保制度相关政策宣传不到位，导致一部分村民不
妹个性签名［收稿日期］2021-02-06
［基金项目］本文受2020年度“大学生创新创业训练计划”校级项目（编号：X202010094029）的支持。［作者简介］王雪翰（2000-），女，河北邯郸人，本科，研究方向：农村最低生活保障制度。［通讯作者］时金枝（1965—），女，副教授，研究方向：人口、劳动经济与社会保障。
农村最低生活保障制度实施中存在的
问题及对策
祝耀武——基于对河北部分农村地区的调研
王雪翰，李梦迪，曲云梦，王艺文，黄 婧（河北师范大学，河北 石家庄 050000）
［摘要］本文基于对河北省部分农村地区实地调研，发现农村最低生活保障制度在实施过程中存在众对低保政策了解程度低、低保申请流程不规范、低保户经济核查机制不完善、低保资金使用不当等问题。对此提出针对性建议：落实宣传、规范流程、动态管理、资金监管、分类施保等措施。
［关键词］农村低保；低保户；申请流程；经济核查［中图分类号］F323.89   ［文献标识码］A
农村社会保障农村经济与科技2021年第32卷第08期（总第508期）
清楚是否可以申领低保金，使得一部分村民符合申领低保金标准却未享受到该项救助，在对一些村干部的访谈时，我们得知以前确实发生过漏保情况。
2.2 低保申请流程不规范
在调查的这10个干部中，有接近半数的村干部回答的流程中没有民主评议环节，约16%的村民指出存在直接由村干部指定低保户的现象，这也间接导致救助的低保对象出现偏差；而有的村虽然有民主评议环节，但存在具体执行不规范的现象，如参与评议的人员不固定，参会人数不够等，投票之前村干部不说明申请人的家庭经济情况，单凭参会人员对申请人的泛泛了解进行投票。这些都影响着该项政策实施的公平性。
2.3 低保户的经济核查机制不完善
2.3.1 低保户家庭经济认定机制不完善
调查地低保户认定标准被简化为有无住院证明、有无残疾证、有无车辆等，很少对村民的家庭收入和财产进行详细核实，而单凭一些证明并不能说明家庭经济情况如何。调研时我们发现有的村民家庭条件并不差，因曾经住过院，并有相关证明材料，成功申领低保金；民主评议会中大多数人都是主观判断申请人贫困状况，很少采用具体量化核定方法评定申请人资格；对低保户家庭经济状况的进一步审核一般也只是入户调查的方式，因此难以核定低保户的真实家庭经济状况。并且我们在访谈时发现，存在低保户现住的房子不差，为通过入户调查这一关，带经济审核人员到以前住的老房子去审查，意外还获得了危房补贴的现象。
2.3.2 低保标准动态调整机制不完善
我们在调研的时候发现调研地的低保户的复审复核工作不到位，大多地区的低保户不需要每年申请，更不用说按季度按月申请了，而且村里少有设置专门的经济审核人员，一般是哪个村干部有空哪个就去入户调查，审核的时候也只是看看家里的居住情况并简单询问一下经济情况，因此对低保户的家庭经济的复审复核难以达到信息对称，难以对现有的低保户做出低保金停发和浮动调整等，这就导致对低保户的动态管理不及时以及“应退未退”现象的存在。
2.4 低保资金使用不当
现如今仍存在一部分关系保、人情保和维稳保等，它们的存在侵占了社会资源，使得低保资金的运用偏离目标对象。根据我们的调查，33.33%的普通村民认为村里存在不符合标准而享受低保的人，并且在调研过程中，也遇到个别低保户拒不配合的现象，在对干部的访谈中，发现存在个别“钉子户”上访闹事的现象，上级部门以答应通过他们的低保申请进行利诱，达到息访和维持社会稳定的目的。另外我们还发现部分地区依旧存在低保资金被挪用的现象，如某村存在因占用村民土地，而为其申领低保金作为补偿的现象，而这些村民的家庭经济状况并不符合申领低保的标准。2.5 对低保户对象就业创业帮扶较少
根据对低保户的访谈信息，了解到除了发放低保金，代缴养老保险和医疗保险等帮助覆盖面较广，大部分低保人员没有享受到就业创业扶持，只有部分村的少数低保人员享有村中提供公益性岗位。我们认为这些对低保户的保障方式落实缺乏多样性，应该将扶贫与扶智相结合，加大对低保户就业创业的扶持，帮助一些有劳动能力的低保户实现再就业，通过劳动创收，实现脱贫致富。
2.6 低保制度与其他救助制度有效衔接不足
留学咨询机构推荐在实地调查中发现，存在年老低保户的住房属于危房却未得到住房救助的现象。一些患有大病的低保户可以申请医疗救助，但是在经过基本医疗保险、大病保险支付后仍难以支付基本医疗的自负费用。
此外低保户患病后所需部分药品可能不在公费医疗规定的药品报销范围内，部分低保户无力承担这些医药费用。另外，低保边缘人因未能取得低保身份而不能被教育、医疗等救助制度所覆盖，其生活水平可能低于享受低保福利后的低保户。
3 思考与建议
3.1 坐实宣传，做细讲解
最低生活保障制度是一项关系到广大众切身利益的具体制度，因此，有必要让广大人民众都对低保制度有一个全面地了解。针对不同人的特征，低保宣传可以分为两大类。针对老年人：大部分老年人留守农村，现代交通工具熟悉度低，网络社交软件使用频率低，更关心自己周边的事件。这种情况下，农村喇叭广播是有效的办法，村工作人员按周期通过广播宣读低保制度的基本内容，让老年人充分了解到低保相关的制度。针对青年人：大部分青年人进行远近距离的务工，更倾向于利用网络了解信息。因此，网络是青年人了解低保政策更好的媒介。村发送低保基本内容相关的软文，公示日内进行低保户人名单公示，增加青年人对低保政策及本村低保户的了解。
3.2 规范流程，促进公平
规范低保流程是评选低保户标准公正的保证，任一过程的不完善都可能会导致严重的不良后果，所以必须要严格按照规定的流程进行低保户的评选。（参见下图）
民主评议是一个不可或缺的存在，从上级批准层面约束：对未进行民主评议的低保人选暂缓审批通过，核查原因后再进行处理；从参与人员层面约束：召开民主评议时应有上级部门人员进行监查，既定评议人员未全部到场时另定时间进行评议或由预备评议人员参加，并对未到场人员进行批评教育；从评议过程层面约束：建立一条切实可行的评议流程，从村干部讲解低保户评选标准、介绍低保申请人的基本状况到评议人员进行商讨、提问、票选到最后的结果整理反馈，形成一个可行的机制，并对整个过程进行录音录像，使
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普通民众也享有知情权、监督权。
3.3 动态管理，精准帮扶
实行动态管理即在低保形成过程中，对评选和形成过程进行跟踪、监察及控制，以有效地控制干扰因素，提高帮扶水平。进一步改善低保的动态监管刻不容缓：细化低保户需要上交的材料，明确收入来源、收入金额等财产的具体信息，对欺瞒者进行处罚；政府相关部门如低保科对低保户的信息进行量化处理，做好变更记录，与低保户上交的材料形成良好的双向监察；上级政府切实履行监察职责，不
定时对低保户进行访问抽查，杜绝偏差出现；基层政府明确匿名举报渠道，张贴或告知上级部门的举报箱、举报电话，形成众监督；各层政府和相关部门建立有关低保户的变更历史、恢复历史、撤销历史等数据的信息库，持续保留低保户的信息。
3.4 依法行政，维护社会和谐稳定
政府机关依法行政，对于促进农村经济社会发展，逐步缩小城乡差距，维护社会公平具有重要意义。在处理涉及和影响众切身利益的事件时，要为众着想；及时与拆迁、修路、征地等行为的涉及者进行洽谈，依据法律给予相应的补偿；为众设定有关访问方式的规章制度，规范众行为，处罚违法上访导致社会秩序紊乱的众。
3.5 分类识别，帮扶对症下药
低保户不仅享有低保金的补助，同时也享有当地政府依据法律条文制定的其他减免。充分利用低保金会为制度的发展提供一定的支持：对低保户档案信息整理归纳，分类包括不同的致贫原因；低保金项目细分，医疗救济、生活补贴、住房补贴、教育救助、就业培训等多项目互相补充；低保户信息与低保金项目相匹配，相互结合，对症下药，减轻低保户的生活压力；与失业再就业培训联系发展，对有劳动能力的低保户进行就业培训，与大学生创新创业联系发展，对有创业思想的低保户提供创业培训，视情况提供创业资金支持。
3.6 统筹协调，推进低保与其他社保项目的衔接
推进农村低保制度与社会保险和临时救助的有效衔接，发挥低保的兜底保障作用。对于社会保险来说，充分发挥社会保障卡一卡通的作用至关重要。社会保障卡记载持卡人基本信息，低保人员的社会保障卡与其应该享有的优惠待遇联系密切，以社会保障卡为依据之一，为相关低保人员提供应该享有的优惠待遇，推进低保工作的进行。促进城居民医疗保险和医疗救助制度的衔接，对农村低保户，自负费用首先自行支付，无力支付时再向相关民政部门申请医疗救助。相关部门使用城乡居民医疗保险基金进行补偿，补偿后仍然经济困难的低保户，再使用医疗救助资金对其进行临时救助。健全临时救助制度，对于突发疾病和遭受天灾的众，要及时地对其进行临时救助，维持其基本的日常生活，帮助其恢复原有的生产能力。
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低保户评选流程图
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