摘要：农村最低生活保障制度的推行有利于农村社区的和谐发展。河北省农村最低生活保障制度的运行有法可依、体系健全、程序规范、覆盖范围广，但其也存在退出机制不完善、分类管理不明确等问题。为进一步完善农村低保制度运行机制，应加强动态管理，完善分类管理，坚持服务行政，加大资金投入，加快监督体系的建立。
关键词：农村最低生活保障制度；动态管理；分类管理；服务行政
中图分类号:F323.89 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)09-0065-06
农民最低生活保障制度是政府为那些家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的农村居民给予差额补助的社会制度。农村居民最低生活保障(下简称农村低保)制度的推行具有划时代的意义，是我国打破城乡二元体制的突破口，有利于社会和谐与稳定，也有利于社会经济发展。河北省于2005年11月开始全面推行农村低保制度，几年中实现了跨越式发展。河北省农村低保制度的运行比较平稳，解决了贫困体的基本生活，保障了社会和谐，但在发展中也遇到了一些障碍和问题。
2009年7月，本课题组在河北省部分地区对农村低保运行状况进行了调查。此次调查涉及到河北省43个县市区，我们随机抽取了一些有代表性的农村低保对象进行问卷调查，发出调查问卷500份，收回有效问卷417份，有效回收率为83%。调查中，我们深入到农村直接走访了部分低保户、村民和村干部，获得了丰富的第一手资料。在此基础上，我们选取了不同村庄的低保对象进行了比较研究。根据调研结果，
我们提出了一些建议和对策，以期进一步推动河北省农村低保制度运行的规范化。
一、河北省农村低保制度运行的基本状况
2009年温总理在《政府工作报告》中提出，今年将对农村低收入人口全面实施扶贫政策，并将扶贫标准提高到人均1 196元/年，扶贫对象覆盖4 007万人。农村最低生活保障制度的建立切实保障了农村贫困人口的生存权问题，随着物价等因素的变化适时调整农村贫困标准，有利于改善农村贫困人口的生存状况。截至2009年6月，河北省农村低保对象有1 036 331户，共1 715 201人，占河北省农业总人口的4.1%(国家统计局《2007年中国统计年鉴》所公布的河北省乡村人口为4 148万人)。从低保对象的数量上以及保障水平上，河北省仍然处于跨越式发展时期，正在从低起步、低保障走向规范化、制度化、高效化、广覆盖。经过几年的运行，河北省的农村低保制度逐渐形成了自己的特。
(一)及时出台规范性文件，保障低保制度运行有法可依
河北省非常注重农村低保制度的依法运行，颁布了一系列相关
的规范性文件，如《河北省人民政府关于进一步完善农村最低生活保障制度的意见》(冀政[2007]93号)，为全省农村低保制度的运行提供了明确的方向和基本保障；河北省民政厅、河北省财政厅联合制定了《河北省农村最低生活保障家庭收入核定办法》(冀民[2007]64号)，为农村低保户标准的确定提
供了可行依据；河北省财政厅、河北省民政厅关于印发《河北省城乡居民最低生活保障资金管理办法(试行)》的通知(冀财社[2008]23号)为农村低保资金提供了来源和安全保障；河北省民政厅关于进一步加强城乡低保基层规范化管理的紧急通知(冀民[2009]52号)，针对个别村干部在农村低保对象确定工作中不履行法定程序、以权谋私、暗箱操作、优亲厚友的违纪问题，特别进行了批示。各地市也根据实际情况，依法行政，纷纷出台了指导本地农村低保制度合法、有序、平稳运行的地方规范性文件。可见，河北省农村低保制度正在由建章立制走向发展完善。
(二)覆盖范围广，努力实现应保尽保
酒嘴 河北省的农村低保制度从广度上来看，受助人的总量呈不断提升之势(见表1),2009年6月已经比2007年1月增加了约169%。从深度上来说，省政府已明确指出要通过分类救助来切实发挥低保的作用。实践中，当前的分类救助更多体现在依据低保对象的实际情况，分出不同的等级，有的地方分了三等，也有的地方分了四等，使已经纳入低保对象的一些特殊体的生活得到了基本保障，一些孤寡老人的生活有了明显改善。对于那些面临疾病、子女教育、生活变故等特殊情况的家庭，即使年收入高于当地低保水平，也随时会被纳入低保对象。因此，及时性的救助能够防患于未然，真正发挥生活保障线的作用。目前秦皇岛在这方面已经率先行动，对农村的低保对象实行进一步的分类救助，对虽未纳入低保范围，但是家庭年收入高出当地保障标准300元以内的农村困难家庭实行分类救助。
(三)制度体系健全，运行程序规范
河北省的农村低保制度体系健全，从低保对象的确定到低保资金的发放都有严格的规定，运行程序比较规范。
从低保对象的确定来看，各地严格遵循低保制度的公开公平原则。低保家庭的经济收入情况主要侧重于本村村委会的了解，经过村民代表会议评议，把选择权交给了那些对申请低保家庭接触了解较多的同村村民。本村选出后要进行公示，报乡镇政府审核后，乡镇政府通过入户核查等形式，将符合条件的村民由村委会再次进行公示。最后经县级民政部门审批后，对低保户进行第三次公示。三级公示的程序体现了低保运行中监督制度的作用。
从低保金的来源及安全性
来看，对于经济落后的地区，需依靠上级财政的支持，各地设专门账户，严格管理，保障资金能及时到位。
从低保金的发放来看，低保证件齐全，低保金发放及时，绝大多数地方都能够严格执行省政府的文件规定，按季或按月发放。调查结果显示,11%的地方采取月发放的形式,83%的地方采取季度发放的形式。
(四)建立基层干部辖区亲属备案制度，严查亲情保、关系保
路由器的ip
2009年，河北省民政厅针对一些媒体和众反映的农村低保运行中的实际问题特别发出通知，要求各地建立基层干部辖区亲属备案制度。如果是基层干部的亲属列入低保范围，低保管理员必须入户核查，向众了解情况，通过这样的形式进一步缩小亲情保和关系保的生存空间。在遵化、丰润、迁安、藁城、徐水等地的调查中，村民普遍反映没有出现亲情保、关系保的情况。
勇往直前 郑爽 二、河北省农村低保制度运行中存在的问题
(一)动态管理有限，缺乏完善的退出机制 #p#分页标题#e#
从低保管理部门来看，低保户确定后，低保管理部门缺乏对其进行跟踪管理。问卷调查中,70%的低保对象提出低保管理部门从未对其家庭进行过入户调查。国外的社会福利体系以个人的诚信为基础，很排斥入户调查，认为有损个人的尊严。我国尚处于社会主义初级阶段，国民的诚信意识有待进一步提高，因此，入户调查符合我国现阶段的基本国情，也是保证公平的一种手段。
教师节的贺卡怎么做 农业生产的特殊性决定了农村贫困家庭的收入界定很困难。因此，在农村低保户的确定上，村民代表会议拥有很大的权力。调查中发现，有些地方开一次村民会议比较困难，村委会需采取一定奖励措施才能让代表们按时参加，这无形之中增加了低保发放的成本。因此，经过村民申请、调查了解、报批以及公示等环节确定下来的低保户，村委会也不愿意多次调换，增加管理成本。
从基层低保管理部门来看，确定农村家庭的收入不容易，虽然有规范性文件，但实际执行中还存在一定困难，特别是对家庭农业收成的货币化有一定的随意性；另外，农业收入的不稳定性也造成了农业家庭收入的不稳定性。基层管理部门工作人员有限，在调查低保家庭的经济收入方面往往心有余而力不足。
从低保对象自身来看，调查中47%的低保对象提出生活得到提高改善后会考虑退出低保。那些因子女接受教育而致贫的低保户,70%愿意在子女完成教育后退出低保。不考虑退出低保的一般是家庭情况比较特殊，既有子女受教育，又有家庭成员生大病或者身体残疾等，也有一些农村家庭的老人虽有子女，但子女不尽赡养义务，老人无生活来源，被列为低保户,
不利于我国孝文化的传承，这也反映出我国低保制度动态管理的有限性，缺乏完善的进入退出机制。因此，农业家庭收入的计算还需要进一步规范，以尽快建立符合我国农村实际、体现公平保障的进入退出机制。
(二)低保金数额普遍平均发放，分类管理不明确
从我们的调查中得知，各地低保金发放的数额普遍以平均形式为主。最低生活保障的目的是让那些困难众在生活上得到一定的保障，而生活困难的程度各有不同，平均发放可能会使一部分人的生活状态仍然得不到有效改善。调查得知,70%低保对象认为领取农村低保后对家庭生活只有稍微改善,5%
被调查的低保对象认为低保金对家庭生活几乎没有什么改善，特别是集家庭成员生病、残疾、子女教育等多种情况于一身的低保户，政府提供的救助只是杯水车薪。这说明，低保制度在运行上分类管理还不明确，平均发放的低保金对生活特别困难的低保户来说，数额还比较偏低，不能充分发挥低保的应有效应。
农村社会依然不能脱离传统社会的人情观，亲情保、关系保等难免存在。在我们的调查中，关系保、亲情保占有少量的比重，也有极少数低保户直接通过县级部门获取名额。在低保金平均发放的同时，我们了解到农村低保制度与其他救助制度衔接上也存在不足(见表2)。调查对象中的10%获得了教育救助,35%享受了新农合参合费减免,18%获得过医疗救助,15%获得过农村扶贫救助，获得生产救助的比例为3%。总体来看，共计83%的低保户曾经得到过不同的救助，而获得生产救助、扶贫救助等方面的比例偏低，特别是有17%的低保户不曾受过任何其他救助。
(三)资金发放中坚持原则性，缺乏民本管理
《河北省人民政府关于进一步完善农村最低生活保障制度的意见》中明确规定：低保金的发放按季或按月直接拨付到涉农补贴资金一卡(折)通，保障对象持身份证、低保证、卡(存折)支取现金；对行动不便的保障对象，可由乡(镇)政府送达或委托邮局发放。实践中对于资金的发放更多的是考虑其安全性、及时性和信息管理的便捷性，目前许多地区已经建立起了农村低保电子档案，这大大提高了行政
管理的效率。调查中，一些老年人特别希望资金的发放方式更加灵活多样，以更方便老年人领取为原则。在我们的调查中,90%的乡镇采取统一的金融发放形式，少数由乡镇政府送达或者由村干部代发，但不是按照低保对象是否行动不便而采取不同的发放形式，而是整个村庄采取统一的发放形式，暴露出了低保金发放上民本管理的欠缺。
(四) 各地经济发展程度不同，低保标准的区域性差异明显
在民政部统计的2009
年第二季度农村最低保障标准数据中，河北省的平均标准为80.26元/人/月，全国的平均标准为95.70元/人/月。在其所公布的河北省的183个县、区农村最低生活保障标准中，低于全国平均值的有141个，占所公布总数的77%。其中，最高为北戴河区的270元/月，最低为冀州市的40元/月，最低与最高的差距为238元/月，低于河北省平均线的有72个县级单位，占所公布的河北省县级单位的近40%。这反映出农村低保制度的地区差异性是非常显著的，其与地方的经济发展水平有着直接的关系。
与其他省市相比，河北省平均80.26元/月的低保标准位列全国第17位，这与GDP位列全国第6位的大省角反差较大。目前全国农村最低生活保障的人数为4 472.7360万人，占全国农业总人口的6.1%(按照国家统计局网站公布的《中国统计年鉴2008》中所给数据计算,2007年底全国乡村人口总数为72 750万人)，而河北省的农村最低生活保障率为4.1%左右，由此可以看出其与全国平均保障率的差距。
(五)低保政策的宣传缺位
低保制度是社会救助体系的组成部分，对其进行充分的宣传一方面有利于每一位农民在需要帮助时及时向政府申请救助，另一方面也可以在民众中进一步树立政府的权威。特别是在倡导建设服务型政府的时代，必须对每一项惠民政策进行及时准确地解读并以适当的方式在广大农村进行宣传。调查资料显示,61.8%的低保户并不清楚低保标准到底是多少，知道的有一些也是模棱两可。在随机调查的1 140名非低保对象中,436人不知道农村的最低生活保障制度，占到了38.25%，这反映出低保制度在宣传上还不到位。许多村委会只是在公示栏中将低保制度相关政策文本张贴，而政府部门相关的宣传和解释工作不到位，部分村委会成员的解释带有主观性，有时甚至还有曲解，致使很多村民并不真正明白党和国家的惠民政策。
三、对完善河北省农村低保制度运行机制的建议
(一)加强动态管理，建立完善的进入退出机制
农民的收入基本靠农产品收入、打工收入、亲戚朋友的援助等，各种自然条件的变化特别是天灾人祸影响，都会使一个农民家庭的生活陷入困境。由于农民收入的不稳定性，会有许多农户处在领取低
保的边缘，低保户的确定不是一劳永逸的。同时，一些家庭由于情况的变化，比如子女完成了学业、医疗费用降低等可能会使生活有所改善，这就意味着低保制度应该建立一种动态的、有出有进的机制，可以随时进行调整，确保其公平有序运行。《河北省城乡居民最低生活保障资金管理办法》中明确规定：区街道办事处、乡(镇)人民政府和县级民政部门要采取多种形式，对低保对象实施
监督、检查，实行动态管理，每年至少重新审核一次，及时将符合条件的困难众纳入保障范围，并根据其家庭经济状况的变化，及时按程序办理停发、减发或增发低保金手续，做到保障对象有进有出、补助水平有升有降。实际运行中实现动态管理并不容易，因此，对各级管理部门都是一个挑战。 #p#分页标题#e#
幼儿奶粉排行榜10强 1. 低保的申报程序应简单易行，让那些陷入生活困境的农民都能及时进行低保的申报，特别是基层政府及村民自治组织的工作人员要加强对政策的理解和宣传，提高自身的工作能力和水平，树立为民服务的意识。
2. 让定期核查成为一项制度。目前各地针对冒领骗领低保、关系保、死亡之后继续领低保等情况，纷纷出台相关政策，对现有的低保户进行核查，将那些不符合条件的低保户清退出去。可以尝试将不同种类的低保户进行分类管理核查，对于长期救助的低保户确保半年核查，短期救助的低保户确保按月核查，如实登记，对于应该重新纳入低保范围的要及时申报、审批，并形成制度性、长期性。同时，
还要在乡镇政府增加低保管理者，在村级以委托的形式设民政联络员，目的是要把保障带给那些确实需要者。
3. 建立退出机制。通过各村的民政联络员及时汇总各村情况，对已经不满足领取低保条件的人员要及时上报，同时鼓励和支持各低保户脱贫致富，对于家庭生活已经有所改善并主动退出低保的人员要广为宣传，进一步倡导诚信。
4. 要建立低保标准动态调整机制。农村低保标准要随着农村众生活水平的提高、物价的变动适时进行动态调整，实现动态管理下的应保尽保。
(二)完善分类管理措施，实现配套制度的衔接
国际社会在社会福利制度方面的一些理论和实践是值得借鉴的，特别是日本目前实施的生活保护法的保护标准划分得非常详细，其保护标准按被保护者所在地区的级别、年龄、家庭结构的不同而不同。[1]我国农村的低保人有着不同的特点和需求，政府应汲取不同国家和地区的经验，尽快完善低保分类管理的制度化、规范化。
1. 继续对低保户实行分类管理。河北省规定：在农村低保补助水平上，原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可以在核查申请人家庭收入的基础上，按照其家庭的困难程度和类别分档发放。这样也有利于形成保障对象有进有出、补助水平有升有降的合理动态管理机制。
2. 鼓励和推广各地对那些处在低保边缘的困难体采取预防措施。低保只是一种最低的生活保障，许多农民家庭的收入可能稍高于低保标准，但是一些现实的问题会使他们生活很困
版权声明：本站内容均来自互联网，仅供演示用，请勿用于商业和其他非法用途。如果侵犯了您的权益请与我们联系QQ:729038198，我们将在24小时内删除。
发表评论