基于自然的解决方案中国应对气候变化领域的政策进展、问题与对策
DOI: 10.12006/j.issn.1673-1719.2020.100
安岩, 顾佰和, 王毅, 等. 基于自然的解决方案：中国应对气候变化领域的政策进展、问题与对策 [J]. 气候变化研究进展, 2021, 17 (2): 184-194
An Y , Gu B H, Wang Y , et al . Advances, problems and strategies of policy for Nature-based Solutions in the fields of climate change in China [J]. Climate Change Research, 2021, 17 (2): 184-194
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中国应对气候变化领域的政策进展、问题与对策
安  岩，顾佰和，王  毅，谭显春，翟寒冰
中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190
气候变化研究进展
第17卷 第2期 2021年3月
CLIMATE CHANGE RESEARCH V ol. 17  No. 2March
商务英语专业就业方向2021
收稿日期：2020-05-21；修回日期：2020-07-16
资助项目：国家重点研发计划“中国与‘一带一路’主要国家气候合作的战略对策”
（2018YFA0606504）；2019年应对气候变化工作专项“基于          自然的解决方案影响及工作重点研究”（20190229）
作者简介：安岩，女，博士后，***************；顾佰和（通信作者）
，男，副研究员，*****************引 言
生态环境和自然资源是人类赖以生存和发展的前提和基础。然而，掠夺式的资源开发利用，导致人类尝到“牧童经济”式发展带来的苦果。虽然科技发展带来的工程手段，一定程度上调和了人与自然的矛盾，但是工程手段注重经济效益最大化，忽视了社会、生态的需求，割裂人类社会与生态环境的天然联系。
基于自然的解决方案（Nature-based Solutions ，NbS ）提倡借助自然的力量，改善人与自然的关系，增强社会经济和生态系统韧性。这一理念与“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草是生命共同体”等生态文明建设的思想不谋而合。NbS 最早出现于世界银行的《生物多样性、气候变化和适应
性：来自世界银行投资的基于自然的解决方案》[1]
。
尽管NbS 作为新概念，发展尚不成熟，但其能够利用自然或人工的生态系统增强气候韧性，加强
2期 185安岩，等：基于自然的解决方案：中国应对气候变化领域的政策进展、问题与对策
应对气候变化的能力。2019年，在联合国气候行动峰会上，NbS被列为应对气候变化的领域之一，中国和新西兰共同牵头，推动NbS领域的工作。
随着我国逐步走向全球气候治理的“舞台中心”，NbS扮演的角也愈发重要。然而，目前鲜有关于NbS在我国应对气候变化领域政策体系的研究。为不断挖掘、释放大自然的潜力，本文运用传统环境政策工具分类，结合我国应对气候变化相关政策性文件的梳理，构建NbS在我国应对气候变化领域的政策框架，基于此，分析探讨政策层面尚存在的问题，并提出相应的对策建议。
1  NbS与应对气候变化的关系
气候变化的提出远早于NbS，其部分应对措施可以归为NbS，但NbS作为完整的概念提出来，进入应对气候变化领域的时间尚短，仅十余年。2009年，世界自然保护联盟（IUCN）在提交给《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第15次缔约方大会的报告中，提出NbS将成为减缓和适应气候变化战略的重要组成部分[2]。2017年，大自然保护协会（TNC）等研究机构从全球层面提出一套基于自然的气候解决方案（Natural Climate Solutions，NCS)，识别出最重要的20个路径[3]。2020年，对比IPCC《气候变化与土地特别报告》列出的农业、林业和其他土地利用路径与TNC提出的NCS路径，将针对气候变化的NbS定义为“通过对生态系统的保护、恢复和可持续管理减缓气候变化，同时利用生态系统及其服务功能帮助人类和野生生物适应气候变化带来的影响和挑战（基于自然的适应或基于生态系统的适应)”[4]。NbS 在应对气候变化领域的影响力得到进一步增强。
NbS强调基于自然的理念，以生态系统及其服务功能为切入点，解决人类社会遇到的一系列挑战，气
候变化则是人类社会面临的挑战之一，即NbS也在其他领域发挥着作用。应对气候变化的措施主要包括调整产业结构、优化能源结构、提高能效、增加碳汇，以及提升适应气候变化能力的一系列措施等，NbS属于众多应对气候变化措施中的一类。TNC提出的NCS涉及森林、草地、农田、湿地、海洋五个生态系统[4]，考虑到城市生态系统排放了大量的二氧化碳[5-6]，本文将城市生态系统也纳入NbS在应对气候变化领域的系统框架中，即六大生态系统。
2 NbS在我国应对气候变化领域的政策框架
尽管NbS出现时间较短，我国尚未围绕该概念开展系统性的工作，但与NbS相关的工作分布在不同的职能部门，各部门在长期工作中制定了相应的制度和政策，积累了较为成熟的实践经验。
2.1  政策框架的构建
环境问题伴随经济发展的全过程，环境政策作为解决环境问题的制度设计，有助于引导社会各方选取环境友好型的设施、工具参与社会经济活动[7]。环境政策工具成为政府解决环境问题或引导公众行为改善环境的一种手段。国内外学者根据研究的需要，对环境政策工具进行不同的分类[8-12]。本文采用传统环境政策工具的分类[13]，根据管控的强弱程度，将NbS在我国应对气候变化领域的政策工具分为命令控制型、经济激励型、自愿参与型。
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在政策工具分类的基础上，重点梳理我国生态保护政策中与应对气候变化相关的内容，以及应对气候变化的政策性文件，主要包括：(1)应对气候变化、生态环境保护的总体战略规划，以及针对六大生态系统颁布的与应对气候变化相关的规划；(2)近十年发布的《中国应对气候变化的政策与行动》；(3)与六大生态系统相关的法律法规、指导意见、行动方案等文件中应对气候变化的内容。以上文件的颁布主体涉及中国共产党中央委员会、全国人民代表大会常务委员会、国务院、国家发展和改革委员会、生态环境部（原环境保护部)、自然资源部、农业农村部（原农业部）等机构。
考虑到政策和措施的不同，本文将二者分开
表述。措施主要参考文献[4]提及的NbS路径，并结合我国NbS相关措施行动的实际情况作了调整，而城市生态系统的措施（建设海绵城市、整治河湖水系）则来自政策性文件的梳理结果。进而结合命令控制型、经济激励型、自愿参与型的政策工具分类，构建NbS在我国应对气候变化领域的政策框架（表1)。可以看出，森林、草地生态系统的政策工具最完备、成熟，而城市生态系统的政策工具布局较薄弱；命令控制型政策是政策工具的最主要形式，广泛应用于六大生态系统，而自愿参与型政策最单薄。总体来看，由于NbS 提出的时间较晚，我国尚未围绕NbS形成系统性的政策体系，目前相关政策散落在不同的职能部门。但基于我国在生态保护上的长期努力，六大生态系统已经积累了大量有利于应对气候变化的政策实践。可以说，我国已经初步形成了以命令控制型政策为主，重视通过经济激励型政策引导，并逐步完善自愿参与型政策的NbS政策体系。
2.2  政策分类
根据我国NbS在应对气候变化领域的政策框架，相关政策可以分为命令控制型、经济激励型、自愿参与型，不同类型政策工具具有不同的进展情况和特点。
关于兔的成语2.2.1  命令控制型
目前，命令控制型政策是我国最主要的NbS 政策类型。由于命令控制型政策具有约束力强、见效快的特点，且部分政策成效与地方政府考核挂钩，因此在命令控制型政策的推动下，我国在相对短时间内建立了比较完备的生态系统保护、恢复制度和工作体系，初步形成了包含制定战略规划、出台法律法规、深化研发体系建设和促进成果转化、促进生态系统保护和利用能力提升等在内的命令控制型政策体系（表1）。
制定战略规划是最为常用的命令控制型政策，分布在六大生态系统之中。战略规划主要用于明确未来生态系统的发展方向，提出未来生态系统的发展目标，比如2011年印发的《全国造林绿化规划纲要（2011—2020年）》明确林木良种基地建设等林业发展目标，2016年印发的《耕地草原河湖休养生息规划（2016—2030年）》提出促进草原畜牧业由天然放牧向舍饲半舍饲转变的发展方向，以及实行保护性耕作的政策等，2017年印发的《全国湿地保护“十三五”实施规划》明确增加湿地面积，开展湿地保护修复工程，2017年印发的《全国海洋经济发展“十三五”规划》提出发展海洋强国战略，2017年
印发的《全国城市市政基础设施规划建设“十三五”规划》明确推进新老城区海绵城市建设。其中《耕地草原河湖休养生息规划（2016—2030年）》涉及草地、农田、湿地等多个生态系统，明确各生态系统发展的主要目标，推进耕地草原河湖资源利用与养护全面步入良性循环，实现人与自然和谐共生。然而，当前我国出台的与NbS相关的多项战略规划，基本以生态系统保护和可持续利用为目标，还没有主动与应对气候变化关联起来。
出台法律法规也是广为使用的一项命令控制型政策。六大生态系统均出台了法律法规，用于规范各生态系统的保护和修复行为，明确提出破坏生态系统带来的法律后果，起到明示、矫正和预防等作用。2019年末新修订的《森林法》和2013年新修订的《草原法》分别是保护森林和草原生态系统的单行法，2012年修订的《农业法》则是较为综合的法律，涵盖种植业、林业、畜牧业、渔业等相关产业，提出扶持良种的推广使用，建立耕地保护制度，对基本农田依法实行特殊保护，禁止围垦国家禁止围垦的湿地，保护渔业水域生态环境等政策。除了法律的颁布外，国务院和各主管部门也出台了行政法规和部门规章等，2002年发布的《关于加强草原保护与建设的若干意见》，以及2015年印发的《关于推进海绵城市建设的指导意见》等，明确不同生态系统的保护和建设等问题。
在推动技术研发和推广方面，各大生态系统形成以深化研发体系建设、促进成果转化、推进标准化为主的政策保障体系，其中森林生态系统在技术领域的政策保障最为完善，而城市生态系统较为薄弱。森林生态系统注重突破林木良种选
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表1 NbS 在我国应对气候变化领域的政策框架
Table 1  The policy framework of Nature-based Solutions (NbS) in addressing climate change (to be continued)
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英语发音软件安岩，等：基于自然的解决方案：中国应对气候变化领域的政策进展、问题与对策
育、条件恶劣地区造林、重大森林病虫害防治等关键技术，以深化研发体系建设，鼓励通过创办科技
型企业、建立科技示范点、开展科技承包和技术咨询服务等方式，促进成果转化，以及推进标准化，建立健全林业质量标准和检验检测体系。保护性耕作是农田生态系统中增加土壤有机质和提升肥力的重要措施，也是一项重要的适应性技术，发挥着防止水土流失、培肥地力、固碳减排等功能。我国保护性耕作的研究始于20世纪60年代，在吸收国外先进经验的基础上，针对我国农业生产实际，已经取得了较多的理论和技术成果，为我国大面积推广应用保护性耕作技术奠定了良好的基础[14]。
在能力建设领域，六大生态系统以培养保护、监督、执法队伍，注重人才培养，构建监测预警机制，建立追踪评价机制为核心，推进生态系统保护和利用的能力建设，其中森林生态系统的保障政策最为完备。监测预警体系是应对气候变化领域一项重要的内容，我国监测预警体系构建了以资源监测、环境监测为主体，同时在湿地、城市生态系统兼顾追踪评价的监测体系。目前，针对气候变化，森林生态系统建立了碳汇监测体系，成立了1个国家级、4个区域级（华东、中南、西北、西南）碳汇计量监测中心。人才培养也是能力建设不可或缺的部分，学科建设、技术培训等举动提升了从业人员的职业素养。国家林业和草原局加强林业应对气候变化专业人才的培养，积极推进林业应对气候变化工作，举办了全国林业应对气候变化政策与管理培训班，以及林业碳汇交易与项目管理培训班[15]。
2.2.2  经济激励型
经济激励型政策工具主要包括财税政策和市场性政策。我国NbS领域初步形成了以财税政策为主，市
端午节股市放假安排2022场机制为辅的经济激励型政策体系。当前资金的主要来源是财政投入，尤其是中央财政投入，地方财政呈现缓慢上升态势。此外也初步探索了市场机制在NbS中的作用，包括增强金融支持、开展森林碳汇交易、吸收社会资金等。
财税政策方面，我国在森林、草地、农田等生态系统建立了从中央到地方相对系统的财政投入机制，并且在森林、农田、海洋、城市等领域设立了专项资金，例如森林生态效益补偿基金、保护性耕作专项资金、海岛保护专项资金、海绵城市建设专项资金等。相比财税政策，市场机制还处于起步阶段，没有充分发挥各种金融工具、社会资金的力量，其中林业碳汇和PPP模式是我
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