少数民族地区旅游环境风险预防研究
生态安全与环境风险防范法治建设
——2011年全国环境资源法学研讨会（2011.8.6~9·桂林）论文集
少数民族地区旅游环境风险预防研究
赵娴（昆明理工大学津桥学院法学系）枸杞的营养
摘要：少数民族地区旅游资源丰富，各地普遍开展的旅游活动促进了当地的经济社会发展，也给当地的环境造成了巨大的冲击，对旅游产业环境风险规制就显得日趋重要。本文从少数民族地区的旅游现状入手，分析目前旅游中存在的环境问题，引出旅游产业可持续发展概念并探寻完善的旅游环境风险预防机制，以期完善少数民族地区旅游产业发展，在保护这一优势产业的同时，保障地区生态环境及少数民族的环境权益。
关键词：少数民族地区；旅游环境；风险预防
旅游业从二战后蓬勃发展之势锐不可当，到1992年旅游业已经成为世界上最大的产业。相比于传统工业而言，旅游业被称为“无烟工业”，备受环境保护者的赞誉。然后经过几十年的发展，这一产业所给予环境的影响也日趋突显出来。少数民族地区由于其独特的自然和人文资源，自然成为旅游业十分集中的地域，但是其旅游产业并不和其旅游资源成正比，在其大力开展旅游活动的同时，较之于其他地区，民族
地区旅游地的生态环境受到了更大的冲击，则旅游产业的风险预防关系到了未来民族地区的经济发展及社会稳定。
一、民族地区旅游环境风险基础理论
1. 民族地区旅游现状概述
民族地区旅游资源丰富，五大主要民族自治区及云南省多民族聚居省份，拥有着众多的世界文化和自然遗产，国家级风景名胜，国家级自然保护区等优势资源，其旅游资源种类齐全，数量多，加之省、市级风景名胜区，民族地区特有的民族风情旅游区、生物旅游地，形成了庞大的独具特的民族地区旅游资源体系。发展旅游是民族地区的必然选择，也是民族地区经济结构转型的重要战略方向。
（1）民族地区旅游资源
我国民族地区旅游资源内容丰富多彩，旅游价值高且旅游资源品种多样，类型齐全。自然旅游资源、人文旅游资源和综合旅游资源三个种类、十多个亚类中的全部，近百种细类中的绝大部分，民族地区都有。这些资源中有的是民族地区所特有的，如登山旅游资源、岩溶地貌旅游资源、风沙地貌旅游资源、草原风光旅游资源、民风民俗旅游资源等；有的虽然不是民族地区所独有的，但民族地区的品质和价值要远高于其他地区，在全国处于首屈一指的地位。1
民族地区比较完整的保留着我国的文化遗产，拥有民风民俗等特旅游。尤其是民族地区的人文旅游不仅区别于其他地方的资源，而且就民族地区自身而言，由于各民族的生活环境、宗教和习惯不同，各民族间的人文习俗也不相同，各种民族节日，民俗旅游及文化节等丰富多彩，也形成了丰富的人文旅游资源。
（2）民族地区旅游产业
由于旅游是民族地区的优势产业，且不属于资金或技术密集型行业，易于民族地区发展，各民族地区政府都在致力于旅游开发，产业规模不断壮大，已从接待型行业向支柱型产业转变。各级政府均积极筹集资金，加大旅游景点的开发和旅游设施建设，尤其是相关道路、接待设施的完善，建立旅游管理机构，加大政策倾斜力度，民族地区旅游业的总体增长速度已高于全国平均发展水平。
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依据下文表一所显示，2008年主要民族聚居区旅游总收入占全国旅游总收入的19%，达到1936亿元；接待外宾总人数达到650万人，接待境内游客2.6亿人次，国际旅游收入达到23.56亿（美元），创造了辉煌的业绩。与此同时，相关产业链，如旅游基础设施、饭店、旅行社、专业旅游从业人员也在快速发展，其中民族地区星级饭店已达2103家，旅行社1976家，从事旅游相关产业人员达到118万人。民族地区旅游在基础设施建设、接待设施建设、旅游接待人数、旅游收入、旅游从业人数、旅游管理、旅游政策保障等方面均已具备了一定的水平，旅游产业已初具规模。
1马林，孙丽坤民族地区旅游业发展论[M]，北京：民族出版社，2007年版，第83页
1  中国法学会环境资源法学研究会
2011年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集
2 表一 2008年民族地区旅游业基本情况，根据2009年《中国旅游年鉴》整理
云南内蒙古新疆西藏宁夏广西全国
旅游总收入（亿元）663.3 468.9 207.2 22.4 40.5 533.7 11600
接待外宾总数（万人次）250.22 154.93 36.32    6.80    1.16 201.02 13000
接待境内旅客（万人次）10000.03 3198.682195 217.84 776 9687.41 171200
国际旅游收入（万美元）100755 57719 13578 3112 301 60166 4084300
星级饭店从业人数（人）948653 22461 36938 5671 10099 46462 1669179
旅行社从业人数（人）12258 5347 4191 997 947 7918 321655
其他企业从业人数（人）37021 7677 10497 411 3388 22436 730484星级饭店总数（家）904 242 421 86 57 393 14099 旅行社（家）449 603 414 47 85 378 20110
2. 民族地区旅游产业环境风险预防的基础理论
（1）民族地区旅游产业环境风险预防的相关概念
随着世界工业化进程的高速发展，环境污染的种类、方式、程度、范围及破坏力等各个方面都有了质的增长，呈现出裂变的惊人速度。伴随着技术的增长，人类的活动区域也在不断扩张，对环境的影响日趋增大，环境问题层出不穷，人类生存在充满了风险的环境中。环境风险是人们在建设、生产和生活过程中，所遭遇的突发性事故（一般不包括自然灾害和不测事件）对环境（或健康乃至经济）的危害程度。用风险值Ｒ表征，定义为事故发生概率Ｐ与事故造成的环境（或健康乃至经济）后果Ｃ的乘积，即Ｒ＝Ｐ＊Ｃ。人类对于生态环境的负面影响越大，环境风险事故发生的概率和所造成的环境后果就越大，最后的风险值就相应的成倍数增长。
在环境污染已日趋严重且难以迅速得到好转的情况下，如何降低环境风险，减小环境损害，实现污染的源头控制就成为了环境保护研究的重要问题，而实现源头控制的最好方法就是环境风险的预防。《里约宣言》中环境风险预防的定义是“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施，遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的
措施防止环境恶化”。由此推出的民族地区旅游产业环境风险预防就是指为了避免旅游产业对环境造成严重或不可逆转的损害，地方环境保护相关部门对旅游产业采取的能够预防环境损害并符合成本效益的各项措施。
（2）旅游产业环境风险的特点
首先，旅游产业环境风险的隐蔽性较强。旅游业是“无烟工业”这一观念相当长时期内曾在科研和实业领域乃至全社会范围内广为流传，以为简单设几个景点就可坐收门票、住宿、餐饮等收入，无需多少投入即可获益，这种获益观以经济效益为直接目的，却忽视社会效益、生态效益，实际上旅游业的快速、大规模发展已经使旅游业带来的环境污染和破坏问题日益凸现。与其他产业相比，由于旅游业具有生产与消费同时进行的产业特点，它对环境的污染和破坏不仅来自于供给方，同时还来自于需求方即消费方，因此旅游环境的污染和破坏较之一般污染源更加特殊、复杂，其预防、治理、管理也更困难。2其次，旅游产业环境风险的突发时破坏性较大。旅游产业环境污染的潜伏期较长，具有较强的隐蔽性，环境问题并没有引起相关部门的重视。环境风险不同于环境影响的持续性和逐步性，环境风险是当累积效应达到一定程度就会集中爆发，且破坏性极大，形成较大的环境事故。当环境事故发生时，就往往没有预兆性且情势难以控制。
（3）民族地区旅游产业环境风险预防的意义
首先，保障民族地区旅游产业的可持续发展。“先污染后治理”的道路已经成为发达国家给予我们的深刻教训，环境治理从源头控制开始的重要性已经无需累述。民族地区旅游产业希望走可持续发展道路，腧穴
2邱创．旅游景区环境污染原因及控制对策分析[J]．中国软科学，2001(8)
生态安全与环境风险防范法治建设
必需依托生态环境与经济的协调同步发展，避免出现环境退化、资源浪费的现象。环境大多具有不可逆转性，一旦破坏，治理和恢复的难度极大，生态环境作为旅游产业的基础，加大对其环境风险的预防是整个产业可持续发展的保障。
其次，促进民族地区的产业结构调整的顺利进行。民族地区的经济水平较为落后，尤其体现在产业结构单一，经济结构过分倚重第一产业。当民族地区人口不断增长，土地面积有限的情况下，第一产业已经明显难以支撑地区经济发展的需求，第三产业的发展势在必行。旅游业是实施民族地区经济可持续发展的前沿领域，民族地区坐拥如此丰富的旅游资源，且不需要苛刻的资金和技术要求，加之旅游业在第三产业中处于产业的核心地位，自身的综合性特点使其对目的地经济的发展具有十分突出的关联带动作用，能够满足民族地区产业结构由低层效益想高层发展需求。
二、民族地区旅游活动引发的环境风险
伴随着西部大开发的步伐，民族地区在旅游开发、建设及管理等方面都有了长足的进步，旅游业已经成为了民族地区的优势产业，各民族聚居区政府均在整合地区资源，加大基础设施建设致力于旅游产业的快速发展。但是也正是由于民族地区旅游业的快速发展，对环境的冲击日趋加大，造成了众多生态环境的特殊问题，主要表现是对生态安全和环境污染方面的负面影响不断扩大，尤其是民族地区生态环境脆弱，环境承载力较弱，其独特的地域特点等均加重了环境风险和环境污染程度，旅游业已不再是人们想象中的“洁净产业”。
1. 永久性设施
旅游开发势必投入建设部分永久性设施，最为主要是景区建筑和景区道路两个方面，这些永久性设施不仅自身对环境的整体性造成了直接破坏，其施工过程中对环境的间接风险也不可小视。
首先，永久性设施对环境的直接影响，主要是在于开发旅游必然会建设与其相关的永久性硬化设施，如接待设施，瞭望台、道路和停车场等，这些设施使得沿线的生态环境被人为切断，改变了环境原有状态，造成民族地区生境的破碎化，自然环境的人工化。永久性设施的建设还会直接影响到野生动植物的生长，干扰栖息地的正常发展；步道及路面硬化、永久性建筑的兴建还会造成地表的侵蚀和土壤流失。
其次，永久性设施对环境的间接风险，主要是在于兴建设施的过程中移动植物、清挖和平整土地都会
造成对环境的冲击；设施建设后，潜在的环境代价会逐渐增多，如设施建设的设计或施工如若未经过精确勘察，极易引发地下水污染；人们对土壤的践踏，会造成植覆盖消失或组变、土壤紧压化；建成后，景区环境美感受影响，过度的人工化会使得景观风貌产生不协调，民族地区环境整体性会被破坏。
唐狮品牌2. 不规范的旅游活动
正常的旅游活动对环境会造成一定的侵扰，而不规范的旅游活动必定会严重破坏环境。笔者认为不规范的旅游活动主要是指正常旅游活动外的，人为的或者故意的对环境造成影响或者致环境于危险的行为，不规范的旅游活动范围较广，也是旅游对环境造成负面风险的最大因素。
首先，旅游开发者会造成不规范的旅游活动。地方政府或旅游开发商在规划或建设景区时，在环境脆弱的民族地区过度利用自然资源、大规模开发，不考虑环境现状做出不适宜的景区规划，旅游过程中不进行环境教育等行为，不顾本区环境容量的限制，超量接待游客，都将严重破坏该地区的地质地貌环境及自然资源，造成土壤板结，影响了植物根系的正常生长，进而致使整片植物患病死亡，并加剧了民族地区的风沙活动，造成严重的土地沙漠化。3
其次，游客的不当行为造成的不规范的旅游活动。游客如若不考虑景区环境，必定会带来或制造、加重垃圾、噪声、水源污染，尤其是旅游业产生的大量生活污水排放，造成了受纳水体的富营养化。我
情感说说国几乎所有的旅游水体都受到了不同程度的污染，其中相当一部旅游区内水体观赏性状极差，水体中的动植物因受污染而死亡。旅游活动中固体废弃物包括各种形式的一次性餐具、一次性洁具和各种包装材料、果皮、粪便等。这些废弃物数量巨大，清运消纳困难，尤其在山岳旅游区，由于山深林密，无法清扫外运，只好任其漫山遍野抛洒堆积，不仅污染地下水和地表水，而且影响动植物生长，破坏景观。4这些不规范的旅游活动严重影响了环境状况，造成难以逆转的环境侵害。
3. 外来物种入侵和生物剽窃
健康格言3陈巧，周燕芳，张传统．对西部贫困地区旅游开发带来的环境问题的思考[J]．内蒙古科技与经济，2006(17)
4郭翠恩，王平．浅谈旅游业及其环境问题[J]．承德民族师专学报，2003(8)
3
2011年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集
4 旅游业加大了稳定环境内的人员和物种流动，旅游主体和旅游交通工具常常成为外来生物的传播媒
介。由于旅游业带来的外来物种入侵具有难以控制、难以预防、难以追究的特点，大量的人口流动性
使得民族地区生物多样性保护受到了极大的威胁，而这一问题在开展旅游活动的自然保护区中体现得最为明显。由于保护区的旅游开发，许多外来生物伴随旅游者而来，增加了外来生物入侵保护区的生物风险。甚至保护区也在有意或无意地引进其它外来物种，如为旅游开发的需要，从外面引进作为观赏、食用的一些动植物，对自然保护区原有的生态系统带来了许多负面影响。
旅游业加大环境内的人员流动性，还会加大生物剽窃的风险。中国是多民族聚居的国家，民族地区不仅具有极其丰富的传统医药资源和动植物资源，且每个民族都有其特有的基因资源，民族地区流传下来的一些生活习惯也为遗传资源的采集和研究提供了有利条件。但是民族地区由于对生物多样性保护的重视不够，反而成为了生物剽窃风险最高的地区。尤其是发达国家人员以旅游或考察为借口，
4. 生态脆弱地区旅游开发
生态脆弱区往往都拥有着最为集中和优质的旅游资源，发展旅游业可以为其发展与保护提供的资金，促进周边地区的产业调整，在此方面表现的最为明显的是自然保护区，以自然保护区为例，旅游业自身存在的对环境的侵扰和保护区建立的初衷本就存在一些矛盾，保护与经营这一悖论集中突出在旅游业方面。目前我国已有22%的自然保护区由于开展旅游而造成对保护对象的破坏，11%的保护区出现了资源退化现象，在最需要开展环境保护的自然保护区，旅游活动无疑是加大了当地的环境风险，也会对本就环境脆弱的民族地区的自然保护区偏离原有的保护轨迹。
保护区的旅游开发，人为干扰加大，尤其是当旅游区选址不当、游客容量控制不力、保护与开发关系没有摆正的情况下，很容易打破原有的生态平衡，使物种之间捕食、竞争、传粉等复杂的生态关系受到干扰，动摇了保护区的食物链结构，甚至会破坏保护区生态系统原有的结构和功能。游客的干扰和破坏，使动物栖息地减少和生境发生变化，造成保护区的野生动物时时处于惊恐和不安之中，导致野生动物的逃逸和迁徙，尤其是引起大中型野生动物种类和数量的减少，动物近亲繁殖的机率增加，可能会导致物种的退化并可由此通过食物链等环节的改变或者间接导致保护区内的生物多样性降低。如在新疆喀纳斯自然保护区因旅游开发而使原来常见的松鼠、松鸡、阿尔泰林蛙等已经很难见到。5
三、民族地区旅游产业风险预防机制构建
民族地区的旅游产业和环境保护之间是相辅相成的，旅游产业促进环境保护，也影响环境现状，只有把旅游对环境的影响和环境风险控制在最低时，民族地区的旅游产业才能走向可持续发展的正轨，才能达到经济与环境的双赢，也只有实现两者的平衡，才能更好的促进旅游产业的发展，用产业风险预防机制促进少数民族地区社会健康、持续、快速发展。
1. 完善民族地区旅游活动的相关法律
法律法规是民族地区旅游产业可持续发展的重要基础，法律是人类通过比较后选择的最为有效的社会控制手段和资源保护措施，为了有效保护旅游资源，实现旅游资源的合理开发和利用，就必须发挥法
律手段在整个旅游活动中的主导作用。到现在为止，我国已经出台《中华人民共和国文物保护法》、《风景名胜区管理暂行条例》、《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》、《旅游涉外饭店星级划分条件》、《汽车旅客运输规则》、《旅游投诉暂行规定》、《旅游对外招商管理的若干规定》、《中国国及旅游价格管理暂行规定》等共计180多部旅游产业相关的法律法规。这些法律法规在调整旅游业结构、规范旅游市场、解决旅游纠纷、调整旅游法律关系中各方权利义务等方面起到了一定作用。6但是也应当清醒的看到，这些旅游相关法律存在着一些问题，首先是目前这些法律法规主要侧重于旅游资源的保护，对环境保护的规范力度不大，且过于笼统欠缺可操作性；也没有全面规范的旅游业基本法，专门的旅游地环境保护法规更是匮乏，这明显不利于环境的保护，民族地方政府应当在充分对实际情况了解的前提下，加强地方立法和变通立法的建设，规范旅游规范，加强旅游管理。
其次，旅游相关法律重视事后处罚，对旅游环境的源头控制没有给予充分的重视。旅游规划、及其他资源的权属分配办法、旅游的环境影响评价制度，景区超标排污等问题，都缺乏专门的行之有效的法律规制。各级政府应当在未来完善相关的旅游相关法律，细化相关规范，让可持续发展理念贯穿旅游立
5苏孝同．自然保护区与生态旅游，中日林业生态培训中心项目野生动植物保护技术培训班讲义
6张春燕．生态旅游法律问题研究[D]．重庆大学,2007
生态安全与环境风险防范法治建设
法及司法的始终，构建出完整协调的旅游法律体系，实现人与自然的和谐相处。
2. 引入生命周期评价制度
生命周期评价（Life Cycle Assessment，即LCA）起源于1969年美国中西部研究所受可口可乐委托对饮料容器从原材料采掘到废弃物最终处理的全过程进行的跟踪与定量分析。LCA已经纳入ISO14000环境管理系列标准而成为国际上环境管理和产品设计的一个重要支持工具。根据ISO14040：1999的定义，LCA是指“对一个产品系统的生命周期中输入、输出及其潜在环境影响的汇编和评价，具体包括互相联系、不断重复进行的四个步骤：目的与范围的确定、清单分析、影响评价和结果解释。生命周期评价是一种用于评估产品在其整个生命周期中，即从原材料的获取、产品的生产直至产品使用后的处置，对环境影响的技术和方法。7
当我们把旅游产业当作一种产品看待，那么旅游产业链的整个过程都有必要纳入生命周期评价制度，引入这个制度主要是为了从旅游过程的始端开始控制环境风险，包括横向（即上游产业）及纵向（即原材料获取）都会成为监控的对象，不仅包括旅行社、交通部门、餐饮、酒店、景区景点、旅游商店、旅游车船以及休闲娱乐设施等旅游核心企业，还关联到农业、园林、建筑、金融、保险、通讯、广告媒体等辅助产业和部门。通过分析这些部门的整个周期，整体的评价旅游产业或旅游行为的环境
效应及环境风险，强调整个旅游服务过程从摇篮到坟墓都应当符合环境保护的需要，避免出现不应有的突发性环境事件及持续性的环境污染的情况出现。
3. 加强环境风险评价制度(ERA)
环境风险评价(ERA，Environment Risk Assessment)是利用现有获得的知识和资料，依赖有关基础学科(如生态毒理学、环境毒理学、环境化学、生态学等)的最新研究成果，借助数学方法和计算机工具来认识和鉴别环境风险的危险类别、出现条件、危害后果及程度，并计算危害出现的概率的过程。环境风险评价研究首先源起于民用核电系统，70年代开始逐步发展，至20世纪80年代，风险评价达到高峰，评价体系基本成形。我国环境风险评价研究起步较晚，其研究是以介绍国外理论为始，以秦山核电站核设施运行环境风险评价为行业试点开端。1989年3月国家环保总局成立了有毒化学品管理办公室，组织有毒化学品的风险评价。1989至1992年，由胡二邦主持完成的秦山核电厂事故应急实时评价系统，是我国第一部比较完备的环境风险评价案。从90年代起，我国的重大项目环境影响报告书中均开始实施环境风险评价，尤其是世界银行和亚洲开发银行贷款项目，要求环境影响报告书中必须包含有环境风险评价的章节。8
环境风险评价制度对于旅游建设或活动中可能出现的环境风险事故有着良好的预防措施，但是目前我国虽然已经开始实施了环境风险评价制度，在实施过程中依然存在一些问题，如目前研究主要集中在
有毒有害化学物质、放射性物质等方面，对于其他因素如生物、物理因子造成的环境风险研究较少；对于突发性事故研究较多，而对于非突发性环境风险评价研究较少；对于急性毒性作用的风险研究较多，而对于长期慢性累积的风险研究较少；其它引起环境污染的问题如环境噪声以及固体废物的处理与处置等都还没有纳入环境风险评价研究领域9，这些问题的存在使得该制度侧重于重大工程建设对环境的影响，而对于旅游产业的风险控制和预防重视程度不强。
笔者认为，在旅游产业活动过程中，同样应当加强环境风险评价制度，首先在景点规划和景区建设的过程中，应当严格执行风险评价制度，在建设前递交环境影响评价书，真是详尽的报告有关的环境风险，并组织有关部门组织参评，对可能造成环境风险，且风险控制不确定性较大、风险防范措施不严密的建设项目给予限制。其次，对于已批准的建设或施工项目，也必须加强环境风险评价的监督，要求单位能够严格实施环境影响评价书中关于环境风险防范方面的措施，要求单位能够对于可能发生的环境风险事故给予重视并实施拟定的预防方案。
4. 鼓励旅游评估认证计划
旅游环境评估认证计划提供了一种方法，它能够确定企业所提供的旅游产品符合产业指定的环境标准的程度，该计划鼓励产生具有稳定、优良环境质量的产品，并促进企业持续地改进相关措施，实现可持续发展。世界上较为先进的是自然与生态旅游评估认证（NEAP），它是由澳大利亚自筹基金建立的一
7 baike.baidu/view/543515.htm
8昌盛．环境风险评价发展及问题探讨[J]．科技信息，2010(20)
9孙大磊．浅析环境风险评价的研究进展[J]．科技信息，2011(2)
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