气候变化与国家安全：行动议程
气候变化与国家安全：行动议程
乔舒亚·巴斯比著邵明阳译
【前言】气候变化给美国和其他国家的安全和繁荣带来了严重威胁。国会成员、联合国安理会成员、已退休的美国军事官员最近的言行让人们开始关注气候变化的后果，包括暴风雨、干旱和洪水所带来的破坏政局稳定的效应。从国内来看，气候变化效应能够压垮各国的灾害反应能力。从国际来看，气候变化会引发人道主义灾难，招致政治暴力，摧毁本已脆弱的政府。在这份《对外关系委员会专题报告》中，乔舒亚·巴斯比从威胁的识别谈到了行动的建议。他认识到一定程度的气候变化是不可避免的，因此建议选择一种可行的、有能力完成的政策组合，以便降低美国和其他国家在可预见到的气候变化效应面前的脆弱性。他还提醒人们注意减少温室气体排放的战略维度，认为长期大力减排对于避免不可控的安全问题来说是十分关键的。他进一步认为参与减排有助将中国和印度整合进基于规则的秩序当中，同时有助于稳定诸如印度尼西亚这样的重要国家的局势。他建议，政府机构的改革应能提高这样的可能性，即美国政府在这个越来越重要的领域能够制定出有效的国内和外交政策。本文结论可靠、构思完整、操作性强，值得国会成员、政府人士以及美国和国际上有兴趣的其他方面人士细细品读。
——美国对外关系委员会主席理查德·哈斯（Richard N. Haass），2007年11月
一、引言
当2005年卡特里娜飓风（Hurricane Katrina）袭击新奥尔良时，美国人在他们自己的土地上亲眼目堵了一场貌似海外人道主义援助的行动。风暴催毁了城市的大部分地区，造成了超过800亿美元的损失，至少1800人死亡，超过27万人转移。7万多名士兵出动，包括2.2万现役军人和5万多名国民警卫队队员（约占整个国民警卫队的10%）。卡特里娜飓风还对重要的基础设施造成了严重影响，造成原油生产和炼油能力空前长时间的下降。当时，美国正在阿富汗和伊拉克用兵，而国家不得不突然将其注意力和军事力量转移到应对国内危机上去。
渺渺——————————————————
★原文为：Joshua W. Busby，“Climate Change And National Security：An Agenda For Action” Council On Foreign Relations（CSR No. 32, November 2007）. 由美国“对外关系委员会”（Council On Foreign Relations，CFR）及作者授权翻译发表。教师节写给老师的信
★乔舒亚·巴斯比：Joshua W. Busby，林登·约翰逊公共事务学院（Lyndon B. Johnson School of Public Affairs）副教授，兼任美国布鲁金斯学会( Brookings Institution )、哈佛大学贝尔弗科学和国际事务中心（Harvard University’s Belfer Center for Science and International Affairs）、普林斯顿大学伍德罗·威尔逊公共和国际事务学院（Princeton University’s Woodrow Wilson School of Public and International Affairs）研究员。成都周边一日游的最佳地方在哪里
★译者介绍：邵明阳，北京大学政府管理学院博士后。
虽然不能直接将气候变化和卡特里娜飓风联系在一起【1】，但是，这场风暴给美国人送来了一幅关于气候变化的看得见的图景——或许意味着未来的图景。科学家们预言，气候变化将使极端天气事件数量增多，严重性更加突出。它也开始改变气候讨论的话语。从20世纪90年代初开始，经济学界就着手开展了一场重要的、持续的、关于提前采取措施预防气候变化是否合适的辩论。这场辩论对减少温室气体排放潜在的经济代价和气候变化所带来的可能的经济代价进行了比较。到2007年，辩论已远远超出经济学领域，拓展到更广的领域，特别是气候变化对国家安全的影响。2007年3月，参议员理查德J·杜宾（Richard J. Durbin）和查克·哈格尔（Chuck Hagel）提出了一个议案，请求对气候变化是否和如何对国家安全造成威胁进行国家情报评估。2007年4月，海军分析中心（CAN Corporation，美国海军成立的智库）一个由美国退休将军和海军上将组成的小组发布了一份气候变化与国家安全问题的报告，该报告指出：“在世界上某些最不稳定的地区，气候变化可能扮演动荡威胁放大器的角，它对美国的国家安全已构成明显的挑战。”同月，联合国安全理事会——在英国政府的倡议下——举行了首次气候变化对和平与安全潜在影响的讨论。2007年10月，诺贝尔委员会将和平奖授予美国前副总统阿尔·戈尔（Al Gore）和联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC），表明其认识到了气候变化对和平与安全正在形成威胁。2007年11月，两个智库——国际战略研究中心（CSIS）和新美国安全中心（CNAS），发布了另一份关于此议题的报告，该报告从一系列气候变化可能造成的情形中得出结论：
张家界旅游必去景区“我们深知须重视这一后果，即未受制止的气候变化的连锁影响中将包含一系列安全问题，这些问题将导致可怕的全球后果。”【2】
在气候变化与国家安全问题上，虽然新的焦点在于全球变暖拥有潜在的安全后果这一有价值的警告上，但伴随近期努力而提出的各种解决方案均强调更广泛的气候政策，而非对安全威胁的专门反应。因为气候变化与国家安全之间的联系是真正值得关注的问题，因为某些显著的气候变化是不可避免的，因此我们必须提出比长期控制温室气体排放更好的安全战略。本报告清晰地勾勒出了气候变化和国家安全之间的联系，并建议采取专门政策应对气候变化给美国安全带来的影响。
在气候变化政策的诸多类型中，适应型政策和减缓型政策（减少温室气体排放）应当被视为是相互补充的，而非相互竞争、相互替代的——在国家安全维度上亦不例外。一些政策着眼于适应，最大限度地降低风险，并制定国内外的预案等。这些政策能够省去美国在气候事件之后动用军队救援受灾众和防止地区局面失控的必要性——假如没有必要动用军队，这些政策也能够确保更加有效地进行反应。另外一些政策着眼于减缓，并且已经被人们普遍接受为应对气候变化的关键内容。减缓努力应是国际性的，并涉及诸如中国和印度等世界主要经济体的深刻变化。其结果之一是，共同制定并执行这些政策的过程为增进美国的安全利益提供了机会。这些机会存在于气候政策的多个领域：例如，应急处理方面的军事合作能够帮助其他国家应对新的安全威胁，与此同时，增强联系也将对国家安全的其他方面有利。
二、气候变化的后果及其对美国国家安全的影响
气候变化领域的领先专业团体——政府间气候变化专门委员会（IPCC）——2007年的报告从类型、可能性以及农业、人体健康等领域所受的影响出发，总结了气候变化的后果（参看表1）。该报告的主要结论是：“２１世纪，出现某些气候事件和极端天气事件的频率、范围及强度将有所加大。”【3】
表１：政府间气候变化专门委员会2007年报告对气候变化预想后果之总结
现象和趋势在２１世纪的可能性
基本确定气候变暖致寒冷的白昼和黑夜天数减少，致炎热的白昼和黑夜天数增
多，此现象将履盖到大部分大陆地区
大部分大陆地区发生温暖期／热浪的频率增加极为可能
大部分大陆地区发生强降水天气的频率增加极为可能
受干旱影响的地区增加可能
强热带气旋活动增多可能
出现极其高的海平面的概率增高（不包括海啸）可能
资料来源：IPCC Interim Working Group Report 1, April 2007; IPCC Synthesis Report, November 2007.。
从短期看，虽然气候变暖可能对北欧、俄罗斯及北极圈的某些地区产生积极影响，但是，从长期看，如果不采取任何措施以减少温室气体排放的话，它对所有地区的最终影响（net consequence）都将是消极的。鉴于非洲及部分亚洲地区的地理位置及其政府应对洪水、干旱及粮食产量下降的能力有限，气候变化对这些地区特别容易产生消极的后果。甚至美国也将面临干旱、热浪和风暴的消极后果。这些后果中的每一项都有可能对国家安全产生直接或间接的影响。
国家安全概念已经扩展得远远超出了保卫本国领土免受他国武装入侵的范围，实际上，也超出了有人伺机对国家进行有针对性地破坏和伤害这类威胁的范围。诸如流行病、自然灾害、气候变化等现象，尽管并非人类有意所为，也能威胁到国家安全。例如，2006年的《美国国家安全战略报告》（NSS）指出，国防部已经负责就能够“产生如大规模杀伤性武器之类后果”的“致命流行病和其他自然灾害”制定计划，该报告同时指出，“环境的破坏——无论是人为的还是由剧烈的大灾害如洪水、飓风、地震或海啸等引起的，都可能摧毁地方政府反应的能力，甚至可能使国家军事力量负担过重，因此需要一种大范围的国际响应。”像武装袭击一样，气候变化的某些后果能够在瞬间杀死或危及众多人的生命，以及引起大规模的破坏，致使地方公共卫生机构、法律执行机构和危机处理机构失去对威胁的控制。
对于诸如美国这样的大国而言，气候变化尚不是已经存在的危险。而且，虽然华盛顿也曾受到风暴的袭击，但是这个美国的政治和军事指挥与控制中心对于极端天气事件并不像美国其他地方那样脆弱。然而，卡特里娜飓风事件向世人极好地证明了这样一种可能性，即极端天气事件能够在美国其他地方杀死和危及大量的人；能够引起国内秩序失常；能够损毁重要的基础设施。虽然在将来消除由于城市特别脆弱或飓风极具破坏性而产生的风暴后果不再是什么难事，但是，《政府间气候变化专门委员会2007年报告》明确地提出警告，生活在北美沿海地区的人们在气候变化面前的脆弱性将不断增加——有近50%的美国人生活在距离海岸线不足50英里的范围内。尽管墨西哥湾海岸地区的脆弱性是众所周知的，但是其他一些人口密集的海岸地区也一样危险。例如，美国国家航空航天局（NASA）的一个结合了至2050年海平面有一个保守的四十厘米上升和一个来自三级飓风的风暴潮的模拟实验发现，在没有采取新措施的情况下，纽约的大部分地区将被淹没，包括布鲁克林区南部多数地方和皇后区的大部分地方，以及下曼哈顿区的部分地方【4】。
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通过极端天气事件，气候变化能够严重地破坏重要的军事基地，从而转移或极大地削弱重要的国家防御资源，对国家安全产生更加直接的影响。这能够产生一种复合效应（compound effect）：在2006年的《四年防务评估报告》（Quadrennial Defense Review）中，国防部承认，如果未来一旦发生国内危机，将很可能需要动用军事资源（military assets）。气候变化的后果也可能波及甚广：例如，坦帕湾（Tampa Bay）——麦克迪尔空军基地（MacDill
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Air Force Base）和作为伊拉克战略作战中心的美军中央司令部(CENTCOM)所在地，在飓风的破坏面前是极其脆弱的。南佛罗里达州一所大学的模拟实验发现，如果该地区遭受一次三级飓风袭击，该基地将很可能被淹没【5】。另外一些位于佛罗里达州境内的军事资源在极端天气事件面前也是脆弱的。南方司令部(U.S. Southern Command)——拉丁美洲战略指挥中心——位于迈阿密市，而该市是又一个被认为最容易受到飓风风暴毁坏的城市。1992年，安德鲁飓风（Hurricane Andrew）对位于迈阿密市的霍姆斯特德空军基地（Homestead Air Force Base ）造成了巨大的毁坏，致使其再也没有被重新启用。2004年，伊万飓风（Hurricane Ivan）致使彭萨科拉海军飞行基地（Pensacola Naval Air Station）关闭了近一年。假设飓风的各种影响皆曾在历史上施加于该地区的军事基地，那么，如同想象佛罗里达州将遭受更加严重的飓风破坏一样，想象美国的国家安全会将受到严重的损害，绝非牵强附会——气候变化将使这类事件更加严重，其发生的可能性也更大。
随着美国安全后果的溢出，气候变化对于美国邻邦的影响也可能是严重的。极端天气事件能够重创加勒比海国家，如海地和古巴，造成人道主义灾难，使发生大规模难民潮和国家失败成为可能。海地和古巴在历史上都曾使用移民威胁来迫使美国做出让步。1980年，在马列尔偷渡事件(Mariel Boatlift) 危机期间，菲德尔•卡斯特罗（Fidel Castro）在鼓励成千上万的人移民到佛罗里达之后，迫使美国接受了超过10万的古巴人。1994年，让·贝尔特朗·阿里斯蒂德（Jean Bertrand Aristide）表示，他可以劝阻数以千计的已经造好了木筏的海地人移民去美国，条件是美国要帮助其重新执掌政权。如果美国不采取措施应对气候变化或支持降低风险，该地区的国家将愈来愈频繁地使用移民威胁的手段。
美国也面临这样的可能情形，即，北极夏季海冰将在本世纪中叶消逝。这将打开北部海航线（Northern Sea route，在俄罗斯北部）和西北通道（the Northwest Passag，穿过加拿大岛），至少在一年中的部分时间里，这些航线可以通航。这两条航线对于船运都有吸引力，因为它们提供了欧洲与亚洲之间较巴拿马运河更短的路线——通过西北通道将缩短4000海里的行程。虽然这是全球变暖的一个潜在好处，但它也有引起国家间对相关海域主权进行纷争的危险。加拿大曾声称西北航线属于其内海航线，而美国则断言，它们是公海航线，应当允许在此海域内自由航行。另一个问题是对此海域潜在石油储量控制权的争夺，此问题迄今没有达成共识。2007年夏，俄罗斯冒了很大的风险，声称其拥有对北极及其下资源的权利，拉开了各国政府争夺的序幕。尽管各国之间的武装对抗目前仍然不太可能发生，但是，领海上的紧张一旦转到更广泛的争论时，国际战争也不是不可能发生。
美国同样拥有远方的国家安全利益，一些对气候变化脆弱的国家，尤其可能成为美国国家安全关涉的对象，因为美国的军事基地和大使馆所在地、盟国、潜在的全球或同级竞争对手、原材料来源地和/或重要的经济伙伴、主要的运输通道（港口、海峡）所在地、那些作为某事件策划地又反过来受到该事件影响的地方，能够对美国本土产生影响。下面简要举几个具体的例子以示说明。
印度尼西亚拥有全球最大的穆斯林体——在其2亿4550万人口中，约有88%的人是穆斯林。有一些穆斯林是激进的，但是大多数不是。伴随着多次分裂运动的历史，印度尼西亚还是一个脆弱的民主国家，政治上并不稳定。然而，作为一个拥有大片森林的岛国，印度尼西亚一方面在气候变化面前是
脆弱的，另一方面对于减缓气候变化也举足轻重。通过干旱或暴风雨表现出来的气候变化可能会进一步加剧印度尼西亚的不稳定，如果印度尼西亚政府对于未来的天气灾害反应软弱，就会鼓励分裂主义者或激进分子去挑战国家权威或对西方利益发起攻击。印度尼西亚政府对2004年海啸的弱反应损毁了它在亚齐省（Aceh）的权威，这对将来是个警示【6】。
同样，中国也是一个主要的经济伙伴和潜在的实力相当的竞争对手。虽然目前其威权政府对权力掌握甚紧，但是，急速的社会变化和不断扩大的经济不平等使未来面临一定的不
稳定因素。由于淡水短缺和暴风雨对其人口密集的沿海地区有可能造成破坏，中国在气候变化面前也是脆弱的。极端天气事件对诸如上海和天津这类城市所造成的巨大的人员损失，也可能破坏中国的港口和工业生产力，并间接作用于全球经济。一个不稳定的中国，其外交政策也可能缺少前瞻性。
其他一些没有明显的战略重要性的国家也有大量脆弱的沿海人口。国际环境与发展学会（International Institute for Environment and Development）最近的一项研究发现，世界十分之一的人口——6亿3400万人——生活在高出海平面0～10米的沿海地区【7】。（即使海平面仅仅有温和的上升，风暴潮也将使地势低洼的沿海地区变得脆弱。）而这些人中，有75%以上生活在亚洲。例如，孟加拉国有46%的人生活在低海拔地区，这些地区高出海平面不足5米。该国的首都达卡拥有约1260万人口，此地也是最容易闹水灾的城市之一。在孟加拉国，具有破坏性的洪水能够使数以千计的难民穿过边境，
逃到印度，可能导致难民与印度接收地区之间的紧张。鉴于美国在2004年海啸和2005年巴基斯坦地震之后已经在此地区开展过救灾工作，因此一旦出现这样的危机情形，该地区必然请求美国的帮助。即使美国在孟加拉国只有有限的战略利益，支持该国的适应措施也仍然是正确的，而且，其成本比救灾的反应要小得多。
撒哈拉以南非洲（Sub-Saharan Africa）在气候变化面前也十分脆弱。虽然美国在此地区的战略利益在历史上是有限的，但是非洲对美国不断增长的石油出口，以及对恐怖主义的忧虑，增强了美国在此大洲的利益【8】。近年来，美国对非洲两次主要的反恐事业提供了支持，一个在萨赫勒地区（Sahel），另一个在“非洲之角”（Horn of Africa）。2007年，在新的美军非洲司令部(AFRICOM)的策划下，非洲将在军事级别上拥有一个“制度锚”（institutional anchor）。《海军分析中心报告》总结到，气候变化引起的粮食生产下降、极端天气事件和旱灾，将进一步加剧非洲的紧张局势，使得治理和经济增长趋弱，大量移民产生；而可能出现的国家失败，更有可能滋生结成团伙所依赖的“不受统治的空间”【9】。
美国还有另外一些理由关心非洲。居于其他问题之首的、非洲大陆在气候变化面前的脆弱性，以及某些非洲国家的政府或者不愿意、或者无能力去保护其公民免于洪水、饥饿、干旱、以及疾病的侵扰，使此地区特别容易受到人道主义灾难的影响。该地区已成为大量不稳定政权的“总部”，已成为如今正在索马里、埃塞俄比亚、苏丹达尔富尔地区持续进行的各种冲突的“总部”，这种局面甚至对与其接壤
的乍得都有溢出效应。该地区的部分国家已经受到水资源短缺的困扰，致使当地居民的怨恨情绪进一步加深，引发资源争夺方面的冲突。在气候变化的情况下，干旱情形（曾对20世纪80年代的埃塞俄比亚和90年代初的索马里产生了重大影响）可能已趋于常态。既然美国为了应对大规模的人道主义危机将被迫动用军事力量或至少提供空运和物流支持，那么，通过增强当地应对自然灾害的能力来帮助这些国家尽量降低气候变化的负面影响，就符合美国的利益。
虽然这些区域性的案例仅提供了美国的战略利益、气候脆弱性和政治风险相互作用的很小一部分例子，但它们的确说明，由于气候变化加快，美国将面临各种复杂的国家安全挑战。
三、关于气候与安全的原则与政策
应对气候变化给安全带来的影响需要美国支持这样的政策，即能够使美国及其战略相关国远离最严重的气候变化影响的政策。
同时，气候变化政策也将为美国提供与重要国家改进关系的机会——不但包括那些正在崛起的国家，也包括那些在环境破坏面前极为脆弱的国家。
1.认识“无悔”政策

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