突发公共事件应对中的政府信息公开_卢雪艳
2011年第15期(总第230期)世纪桥Shi Ji Qiao No．15，
2011(General No．230)
突发公共事件应对中的政府信息公开
卢雪艳
(中共桂林市委党校，广西桂林
541001)
摘要：在新形势下，及时权威的政府信息发布在突发公共事件的处理中有着无可替代的作用。它有利于对突发公共事件的预测和预防并保障公民的知情权。同时，能在“维稳”中掌握舆论的主动权，进而提高突发公共事件处理的效率。因此，转变观念，树立信息公开意识，健全完善与政府信息公开相关的法律和制度，建立独立的突发公共事件信息管理平台及充分发挥媒体功能的有效机制，对应对新情况并提高政府的执政能力具有重大意义。
关键词：突发公共事件；政府信息公开；社会管理创新
广西招生考试网报名入口收稿日期:2011－07－12
作者简介：卢雪艳(1976－)，女，广西桂林人，中共桂林市委党校科学文化教研室讲师，广西桂林市灵川县三街镇挂职副书记，研究方向：社会管理创新。
突发公共事件又称公共危机事件，是指突然发生，造
qq电邮成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。近年来，随着自然环境的变化和社会经济的发展，一些自然灾害日益
频繁、
社会矛盾日益突出，各类突发公共事件呈上升趋势，已经成为民众社会生活的一个组成部分，这就对政府如何加强和创新社会管理提出了更高的要求。因此，探讨如何通过创新社会管理、有效实施政府信息公开来更好地应对突发公共事件，具有较强的现实意义和较高的理论价值。
一、突发公共事件中政府信息公开的必要性和特殊作用在突发公共事件应对中，政府信息的公开具有不同于常态的重要价值和作用，具体表现为以下四个方面:
(一)政府信息公开有利于突发公共事件预测与预防公共危机事件的预测是危机管理的首要环节。任何一种突发公共事件，都有着突发性和高度的不确定性，都可能在极短的时间内大规模地影响公众利益，危害公众健康和生命，带来社会灾难，造成巨大的社会破坏力。政府在相关信息的搜集、掌握、
分析以及制定有效预防措施方面具有无可比拟的资源优势，可以通过对危险征兆、风险因素等潜在威胁不断地科学分析与监测，及时地发出警报，提醒社会公众及组织应当采取何种正确行动。而公众的理性以及充足的准备和良好的预防措施是成功应对突发事件的根本保证，政府信息公开可以让公众最大程度的了解危机事件的真相，因此便能及时有效地预防突发性公共事件的发生或减少突发性公共事件带来的负面影响及诸多危害。
(二)政府信息公开有利于保障公民的知情权
中共十七大报告明确提出要“保障人民的知情权、参
与权、表达权、监督权”
。这是新时期社会管理的进步与创新
。“知”的权利是表达权、监督权、决策权的前提和基础。知情权作为公民的一项基本权利，在突发事件中显得尤其
快递价格计算重要。突发事件发生时，人们的第一反应和最大需求就是了解信息、急于知晓事件发生的情况和发展过程、事件是否对社会和个人利益造成影响、政府目前的态度和所采取的相关处置措施。政府通过发布可靠、准确的信息来满足
公民对突发事件的认识，满足公民“知”的权利，有利于公
民在信息真实、信息对等的条件下保障自己的权益。在突发事件中保障公民的知情权同时就是在保障公民自身的合法权益。满足公众知情权程度的高低，直接反映了政府行政透明度的高低和公众民主参与程度的高低，它是政府执政能力的体现。
(三)政府信息公开有利于政府维护社会稳定，充分掌握舆论的主动权长期以来，突发事件在我国被认为是负面消息，经常被“淡化处理”或者“内部消化”。但在互联网普及的信息时代，通过信息屏蔽和信息封锁来控制舆论、消除负面影响的处理模式已失去了有效性，有的甚至有可能把事件演化为更大的政治危机和信任危机，不久前发生在广
州的“增城事件”就印证了这一点。在突发公共事件中，公众的理性、充足的准备程度和良好的预防措施是有效降低灾害和成功应对危机事件的根本途径。危机事件发生时，公众对信息的需求异常强烈，如果政府不作出及时的反应，各种来自非正式传播渠道的谣言将会四处泛滥，其传播会产生巨大的公众恐慌。政府此时如不能充分利信息传播中的首因效应，抢占第一时间及时发布第一手信息，降低危机传播的危害，就不能制止流言、以正视听、降低恐慌、把社会损失减小到最小。事实证明，政府通过公布权威的、可信的信息来争取舆论主动权，在危机事件治理中处于主动地位，有利于控制事态在有序的范围内发展。
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(四)政府信息公开有利于提高突发公共事件处理效率，塑造政府良好形象
在突发事件应对中，政府是危机事件处理的组织领导者，全社会要在政府的主导下，形成一个有效应对突发事件的合力。在这个合力中，政府行政效率是控制事态的关键性因素，其中社会公众的理解和配合是行政效率的决定性因素。这就要求政府应依靠自己的强制力和公信力通过统一、及时、准确地发布权威可信的信息，通过信息公开让自身的行为被公众所理解和接受，从而得到公众有效的配合，提高政府应对突发事件的行政效率。在公共危机面前，政府敢于公开突发事件的信息，主动借助媒体，及时、真实地公开事实，让媒体在传播事实的基础上进行正确的舆论引导，让社会公众切身感受到政府信息的权威性、可依赖性，不仅有利于突发事件的解决，更有利于维护良好的政府形象，有利于提升政府的公信力。
二、突发公共事件应对中政府信息公开存在的问题
自2008年5月1日《政府信息公开条例》正式实施以来，我国政府信息公开程度有了明显的提高。然而客观地看，尽管政府已经认识到了信息公开的重要性，但在突发公共事件的实际应对中仍然存在诸多问题。从贵州、云南、河南到河北等地发生的一系列突发或体事件看，无一不在检验政府的信息公开水平。目前，突发公共事件应对中政府信息公开存在的问题主要体现在以下几个方面。
(一)一些政府部门信息公开的服务意识有待加强
在一些地方，由于传统的观念没有得到根本改变，人们还没有形成政府信息公开是政府义务的概念。某些地方的政府漠视公众的知情权，导致封锁信息、妨碍信息传播的做法依然存在，这种思想障碍形成了信息公开的最大阻力。有专家指出，我国许多地方目前存在一定程度“信息过滤、决策扭曲”的现象，因此导致政府与民众之间的信息沟通出现困难。在危机爆发的初期，有些官员会以“为了社会稳定”为由而不及时向公众发布信息，结果往往适得其反，使得危机的辐射范围扩大，造成更大的社会恐慌和混乱。
(二)突发事件应对中的政府信息公开缺乏完备的法律制度支持
《政府信息公开条例》作为我国目前政府信息公开领域效力最高的法律规范，其“以公开为原则，以不公开为例外”的理念在我国信息公开史上具有里程碑意义。但《条例》与我国一些现行法律如《保密法》、《档案法》存在冲突。由于《保密法》是上位法，因此在信息公开的实际操作中，行政主体往往可以以国家安全等借口合法地拒绝向公众提供相关信息，妨碍公民知情权的正常行使。另外，《突发事件应对法》中虽然包含了突发事件应对中有关行政信息公开的规定，但是对于应当公布什么信息、公开范围如何界定、应当如何公开、何时公开、由谁公开等方面的规定不够完善，给政府部门保留了太多的自由裁量空间。总之，目前我国没有形成一套关于危机状态下信息公开的法律体系，导致突发事件应对中的行政信息公开很难落到实处。
(三)政府对突发事件的信息发布缺乏统筹管理
我国政府掌握着国家80%的信息，传统的计划经济体制下形成的“条块管理、部门分割”的体制导致了政府各部门之间缺乏沟通协调机制，信息、资源不能共享。由于缺乏信息共享机制，跨部门的信息流动极其困难，这种情况必然会制约突发事件的应对效率，严重影响到政府应对突发事件的决策效率和决策质量。突发事件发生时，政府常常根据突发事件的类别成立临时指挥部或者临时指定各职能部门负责信息的发布。这种突发事件信息发布主体的多样化不但导致政府对突发事件的预警关注不够，即仅停留在应急处理阶段上，也容易导致“政府信息部门化、部门信息利益化”现象的发生。另外，公众自由获取政府信息的经常性机制尚未建立，政府为社会提供信息的方式和渠道过少也是比较突出的问题。
(四)政府与媒体之间的良性互动机制有待建立
政府与媒体在应对突发公共事件问题上应该是紧密依存、互惠互利的。然而，当今一些地方政府与媒体在应对突发公共事件时仍存在很多问题。一方面，政府对媒体的管制限制了媒体作用的发挥。我国政府历来认为正面报道才是新闻传播内容的主流，以灾难新闻为代表的一般被视为不利于维护社会稳定。此外，也有部分媒体盲目追求热点使突发公共事件的应对陷入被动。在目前传播速度日益加快、新闻竞争更加激烈的情况下，一些媒体为了自身的利益需要，在“第一时间”对突发事件进行
不切合实际的报导，也给社会造成了不良影响。因此，政府与媒体之间的良性互动机制有待建立，如此既能保证媒体的新闻自由，又能保障政府对媒体的必要管理，这是当前亟待解决的重大课题。
三、加强突发公共事件中的政府信息公开的思考及建议
鉴于政府信息不公开对平息体性事件具有负面影响，政府有必要认识由此所导致的社会危害。一般而言，其害有三：一是政府信息不公开使得“信息”传播失真导致谣言盛行，从而引发体性事件；二是政府与众占有“信息”不对称，彼此沟通渠道单向化，民众的合理意见和要求得不到及时有效的反馈，合法权益得不到有效的保障，部分民众只好频频用越级上访、告状，甚至更极端的方式表达自己的利益诉求，从而导致体性事件发生；三是政府信息不公开诱发“私力救济”行为，助长反体制意识的滋生，致使一些地方的黑恶势力浸濡、挑战公权力。某些地方政府对政府信息公开采取“等、靠、拖”等消极办法，错过了解决问题的最佳时机，损害了民众利益，使民众处于无休止的等待状态，从而丧失对政府信任，产生对社会不满情绪，最终引发体性事件发生。因此，政府迫切需要解决新形势下信息公开不及时、不适当等问题，以提高政府应对突发公共事件的能力。
(一)转变观念，树立信息公开意识
突发公共事件发生之后，民众对信息的需求量大增，政府的决策更是关注的热点，客观上需要政府向公众提供真实、全面的信息。因此，政府工作人员对于信息公开必须有正确的认识：第一，政府信息
公开是各级政府部门不可推卸的责任和义务；第二，信息公开应成为政府工作的常态。第三，不依法公开信息将会面临责任追究。另一方面，树立信息公开的意识离不开提高全民的知情权意识。政府部门要转变思想，不但要提高自身的信息公开意识，还有必要不断地对社会大众进行宣传，通过电视媒体、纸质媒体、网络电讯等多种途径对公民进行思想教育，普及公民的信息知情权，最终提高全社会的信息公开意识。
(二)建立、健全与政府信息公开相关的法律和制度
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要想保证政府部门在危机事件中的信息公开，最直接的办法就是用制度来规范政府的信息公开行为。公共危机信息的及时、权威的发布需要相关法律和制度作为保障，政府信息公开的健康有序发展离不开完善的法律和制度保障。
1．修改完善相关法律法规。《政府信息公开条例》与《保密法》《档案法》在信息公开方面存在不少冲突，由于《政府信息公开条例》属于行政法规，法律效力低，应尽快根据实际情况修改《保密法》
、《档案法》中的内容，以保证实施效果。另外，要建立起一整套非常态下的应对突发事件的法律制度，以此来规范突发事件应对中的政府信息公开行为，同时，加紧补充、完善、细化现有突发事件应对法制中关于信息公开的相关内容，以提高现有法规实施的科学性及有效性。
2．设立信息公开专门法。从总体上讲，进一步推动政府信息公开制度的落实是社会建设的必然要求。因此，由国家立法机关制定或设立信息公开专门法并建立统一协调的信息公开法律体系是大势所趋。目前世界上已经有40多个国家或地区制定了信息公开法，采用了政府信息公开制度。我们可以根据我国的国情同时借鉴美、日、英等国的先进经验，把制定《信息公开法》的工作提到日程上来。
3．健全配套制度，推进透明决策。加大公众对于政府决策的参与，将更多的政府信息和决策过程通晓于广大众，建立相关的配套制度已属势所必然，那么配套制度建设的跟进则毋庸置疑。要建立和完善包括新闻媒体知情权、新闻发言人、重大事件听证会等制度，以构筑政府与公众沟通的重要的桥梁和载体。
(三)建立独立的突发公共事件信息管理平台
突发公共事件大多表现出跨部门、跨领域、跨地区的显著特征。许多突发事件已经远远超出了由单一管理部门独立行使职能的能力和范围，因此，需要依赖更多部门之间的相互配合，这种情况充分体现了建立独立的突发公共事件信息管理平台的重要性和紧迫性。应加强危机应急信息系统建设，提高公
共服务能力，实现突发事件快速上报、应急响应及时、信息交流通畅、联合指挥高效、信息发布准确，提供基于互联网的信息平台，以在最短的时间内对危机事件做出最快的反应，采取合适的措施预案，有效地动员和调度各种资源，进行指挥决策。同事，加强和鼓励各部门之间的横向沟通联系，增强应急管理体系的可操作性和危机处理的实效性。此外，还需要不断优化信息发布方式，拓宽信息发布的渠道来保证危机期间政府信息的顺利传播。优化信息发布方式，可以在公布信息的同时出台政府的较为详细的应急措施预案，让公众有章可循；也可以安排政府的主要负责人通过大众传媒与公众见面等方式以增强信息发布的权威性。随着网络通信技术的发展，政府信息公开的媒介越来越广阔，时效性越来越快。政府部门必须充分借助各种媒介进行信息发布、社会动员和组织，充分调动一切社会资源来应对危机中的各种新问题。
(四)充分发挥媒体的功能
《政府信息公开条例》中第十五条规定:“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”这就指明了政府信息的公开渠道，也就是说政府的信息公开是通过媒体来完成的，媒体是政府信息公开的工具和载体。因此，媒体在信息公开过程中举足轻重，发挥好媒体的作用和功能是信息是否有效公开的关键，更是危机有效管理的重要工具和手段。
在共同应对突发公共事件的过程中，政府与媒体应到一个契合点使两者形成良性互动的关系，既把真实的信息准确地传递给公众，也把公众形成的社会舆论反馈给政府，从而使政府与媒体在共同应对突发公共事件时显得游刃有余。一方面，政府作为权威信息的掌控者，应主动及时向媒体提供信息，通过媒体建立起与公众的有效的信息沟通渠道。另一方面，媒体作为党的喉舌、作为公众知情权的有力保障者，在应对突发公共事件时应起到正确的舆论引导作用，在自己的权职范围内最大程度的充当好“政府守门人”和“公众代言人”的角。开新闻发布会和及时更新政府网站是政府有效利用媒体进行危机事件应对的重要途径。突发公共事件发生时，政府应尽最大努力成为第一消息来源，掌握信息发布的主动权。这就要求政府要预先确定新闻发言人，设立新闻发布中心，拟定统一的传播内容和传播口径，以取得舆论上的主动，进而先入为主、先声夺人，正确引导公众；才能使正确的信息抢先占领各种媒体和传播渠道，让正确的舆论牢牢占据主导地位；才能使党和政府的声音及时传达到众当中，使社会舆论朝着正确的方向发展，为事件的妥善处理创造良好的社会环境。
2011年5月30日，在总书记主持召开的中共中央政治局会议中指出，加强和创新社会管理，事关国家稳定和政权稳固。在全球化和信息化的时代，瞬息万变的信息，已成为影响社会稳定的重要因素。在社会管理创新活动中，一定要充分发挥信息化的时代优势，树立正确的政府信息公开理念，在信息公开原则指导下打造透明政府，推进社会管理创新工作。当前，我们应当从建立舆论监督机制入手，尽快完善信息公开的相关法规、制度，建立起良好的社会危机沟通机制，改革现有危机事件处理
的信息不对称现象，坚持依法治国的正确方向，逐步建立一个高效的、法制化、规范化、信息化的政府。
参考文献
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