应急管理法律问题研究
区域治理RULE OF LAW
应急管理法律问题研究
中国矿业大学（北京）文法学院  路丹阳
摘要：新冠肺炎疫情在毫无预兆的情况下袭来，带来伤痛的同时也将公众视角集中于我国的应急管理法律体系。我国应急管理领域虽然在《突发事件应对法》出台后法律体系初具雏形，但此次新冠肺炎疫情检验出其还存在很多的问题。针对应急管理法律体系提出问题、解决问题，是我国应急管理走向规范化的关键。
关键词：突发事件；紧急状态；应急管理；应急预案
中图分类号：D9  文献标识码：A  文章编号：2096-4595（2020）39-0080-0002
一、引言
我国现阶段应急管理法律体系还未完善，以及在实施过程中仍存在“障碍”。本文从应急管理法制本身的概念出发，分析我国应急管理法制的发展历程和现状，出问题并提出建议，从而系统地反思我国应急管理法制在此类突发事件中应如何有效地发挥作用。
二、应急管理法制的概念和历史发展
应急管理法制就是针对突发事件应对工作而制定的，用来处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间社会关系的法律原则和规范的总和[1]。
我国应急管理法制的发展可以追溯到五代十国时期的河防奖惩责任制。自中华人民共和国成立初期，我国在应急管理法制建设方面基本是空白。由于客观环境的影响，此时期我国大部分法制建设都不完善，领导人的决策相比于法律发挥了更大的作用。此时期应急法制的特点是法制建设相当不健全，但具备应对危机的行政体制。
1989年，我国出台了《戒严法》，它是第一部应对突发性政治危机的单行法律，是我国应急法制建设中的一个标志性文件。在此之后直到2003年，《防震减灾法》《防洪法》《消防法》相继推出颁布，我国已经初步具备了应急管理法制的框架。此时期的主要特点在于虽然认识到制定应对危机法律的重要性，但是认识并不深刻，主要集中于政治动乱和重大自然灾害，范围狭隘、手段单一。
2003年，我国应急管理法制建设迎来转折点。2003年5月7日，我国颁布《突发事件公共卫生事件应急条例》，是我国应急管理法制全面立法的一个起点。2004年通过的宪法修正案中，用“紧急状态”取代“戒严”。截至2007年年底，我国相继制定了应对自然灾害、事故灾难、突发公共卫
生事件和社会安全事件的单行法律和行政法
规60多部，各级各类应急预案130多万件。
这段时期的特点对于“公共危机”的认识逐
渐走向全面，对于危机管理逐渐走向法制化
[2]。
2007年11月1日，《中华人民共和国
突发事件应对法》由全国人大颁布实施，为
更有效地实施危机管理提供了更加完备的法
律依据和法制保障。根据《突发事件应对法》，
我国建立了以“统一领导、综合协调、分类
管理、分级负责、属地管理”为方针的危机
管理组织体系。
三、我国应急管理法制法律体系现状
（一）现存体系
当前，我国应急管理法制体系主要包括
三个层级。首先是作为此领域现行“基本法”
的《突发事件应对法》。《突发事件应对法》
大体上将突发事件分为自然灾害、事故灾难、
公共卫生事件、社会安全事件四类，对于这
四类事件的预防与应急准备、监测与预警等
应对活动也进行了规范。
其次，根据《突发事件应对法》对于突
发事件的分类，我国也分别针对以上四类突
发事件设置了不同的单行法。例如，作为自
然灾害类单行法的《气象法》《防震减灾法》；
作为公共卫生事件类单行法的《传染病防治
法》；作为社会安全类单行法的《戒严法》等。
最后，则是由行政部门制定并实施的各
级各类应急预案，包括国家总体应急预案、
国家专项应急预案等。
（二）特征
（1）立法较为分散，呈现多层次、全
方位的面貌。我国突发事件应急管理法制采
用的是分散立法模式，分灾种、分部门来规
范。我国应急管理法律体系从中央到地方，
从综合性立法到针对性立法，都具有相对完
整的制度支撑。
（2）行政力量对法律体系建设的影响
较大。应急预案是我国当前应急法制的实施
基础，而政府作为应急预案的制定者，其领
导作用和影响力不容忽视。
（3）立法注重法的实用性。我国应急
管理法律体系的建立健全，是随着社会、经
济发展及处置各类突发事件的现实需要而逐
步完善的。
（4）强调应急管理领导权的集中，
这是我国应急管理法律体制的一个重要特
征，由人民政府、临时成立的应急指挥部
负责领导、协调、指挥本地区突发事件应
对工作，政府各部门分别承担各自职权范
劳动手抄报内容文字
围内的工作[3]。
四、我国应急管理法律体系现存的问题
（一）《突发事件应对法》本身存在较
大局限性，难以发挥“基本法”的作用
《突发事件应对法》作为我国现阶段应
急管理法律体系中的“最高级”立法，其立
法初衷是对各个具体的应急法律制度和法律
实施体制进行协调和整合，目的是使政府及
高情商祝自己生日快乐政府的应急预案体系可以在面对突发事件时
更好地发挥作用。因此，《突发事件应对法》
在总体结构上集中于行政机关职能方面。
宪法修正案中从“戒严”到“紧急状态”
的改变，是我国紧急状态管理法律体系规范
合宪性的开始，然而，突发事件应对法虽然
目前为此领域的“基本法”，但其中却并没
有对“紧急状态”作出规定，即宪法中的“紧
急状态”不能适用突发事件应对法。
区别于《突发事件应对法》主要规范的
是，面对突发事件的应对措施及其实施主体
政府的行为，针对紧急状态的立法，关注
的更多的是政府的特别授权以及对公民权利
的保护和救济。紧急状态法能够在保证因复
杂原因引起的紧急状态中有统一高效的指挥
作者简介：路丹阳，生于2000年，中国矿业大学（北京）文法学院法学专业在读本科生。
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机制，并在实现紧急权力的同时最大可能地尊重公民的宪法权利和原有的宪政秩序。同时，《突发事件应对法》所针对的只是自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四大类突发事件，忽视了本应属于此类法律管理范畴内的战争状态、公民权利救济等。因此，紧急状态法更应该作为应急管理领域的“
基本法”[4]。
（二）突发事件应急法律之间冲突和重复较多
如上所述，我国现阶段的应急管理法律体系只有《突发事件应对法》一部上位法，但其作用也有限，这就导致了受其影响的低位阶法律、法规、规章之间并未形成统一协调的体系。同时，我国突发事件应急管理法律体系以行政法规和部门规章居多，以带有行政性质的应急预案作为基础，虽然保证了行政机关处理突发事件的主体地位，但是各部门、各地方均“各扫门前雪”，缺乏合作交流，法律间的冲突与重复是难以避免的[5]。
由于我国在应急管理领域采用的是一事一立的立法模式，虽然有具体问题具体分析的考虑，但是由于分类部门过多，且针对每个部门都有不同层级的立法，很容易造成法律之间的重复。
（三）应急预案优先适用使得部分法律被架空
应急预案即预先制定的紧急行动方案，指根据国家和地方法律、法规和各项规章制度，综合本部门、本单位的历史经验，实践积累和当地特殊的地域、政治、民族、风俗等实际情况，针对各类突发事件而事先制订的一套能切实、迅速、有效、有序解决突发事件的行动计划或方案。[6]由于我国现阶段应急管理法律以应对突发事件为主，因而在实践过程中，作为实施主体的行政主体确实掌握着法律的适
用顺序，这时，带有行政性质的应急预案在行政主体的领导下获得了比其上位法更高的优先级。同时，由于应急预案的制定者是行政主体，使得行政主体在并不完善的应急管理法律体系下，为应对现实需求对于应急预案的制定有了更大的自主权，如一些应急预案在法律法规尚未规定的情况下可以进行创设性或者补充性规定，这使得部分应急管理法律实际上是被架空的，《突发事件应对法》也不例外。
（四）针对应急管理领域的行政救济存在立法空白
虽然我国有针对涉及公民法人和其他组织由于应急措施受损后的补救机制，例如，
行政复议、行政诉讼、国家补偿和国家赔偿
等，但是以《国家赔偿法》为例，其作为一
般法，规则过于原则化，且专门针对国家赔
偿关系进行调整，因此对于应急管理领域来
说，不好实际操作。同时，政府在实行应
急管理措施时，其权力的行使并没有专门的
法律对其进行限制，也没有相应的专门行政
救济规定。虽然如上所述，可以进行行政复
议、行政诉讼等一般的行政救济措施，但此
类救济措施的受案范围一般受限于常态下的
行政行为，而对于像突发事件这样的特殊状
态下并没有特殊规定。
五、完善我国应急管理法律体系的建议
（一）完善《突发事件应对法》的同时，
制定统一的《紧急状态法》
应急立法应当遵循前瞻性和预见性原
快手红包怎么提现则，因此，《突发事件应对法》不仅要对突
发事件所带来的危害本身进行应对和处理，
对于衍生危机，例如此次疫情中由于实行“封
城”，部分城市的物价飞速上涨所带来的经
济类危机，也应纳入法律规定范围内。
同时，要抓紧制定《紧急状态法》，完
善我国应急管理法律体系的“基本法”体系。
依法对紧急状态进行分类，制定处理紧急状
态的基本原则，对于紧急状态的确认、宣布、
紧急措施的采取、政府的权力范围和公民的
权利义务等作出明确的规定。
（二）梳理现有的应急管理法律体系
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可以采用修改法律、法律解释、废止法
律或者某些条文等方式，根据法律规范效力
等级，对现有应急法律体系中的冲突性、重
复性法律文件进行系统化梳理。针对前文提
到的我国现阶段“一事一立”的立法方式，
我们可以借鉴应急管理法律体系较为健全的
国家的经验，可以在“一事一立”的基础上，
针对某些关键环节实行统一的阶段立法、环
节立法。
（三）加强对应急预案的合法性审查，
增强其可操作性
根据《突发事件应对法》的规定，应急
预案的内容应该符合法律规定。因此，在应
急预案制定后，应交由专门的部门对其进行
合法性审查，保证其与法律法规的一致性，
及时消除其与上位法的冲突。
同时，要对应急预案的“预”加以重视，
重视其危机预防功能，改变我国在应急管理
领域”重危机处理，轻危机预防”的现状。
实现应急预案内容规定的具体化，提高其可
操作性。
（四）重视应急管理领域行政救济的立
法研究，填补立法空白
针对公民、法人或其他组织在应急措施
中所遭受的损害，增加专门的赔偿或者补偿
条款，对赔偿条件、赔偿范围、赔偿方式等
内容作专门的规定。或者也可以制定专门的
《灾害赔偿/补偿法》，对于政府在此过程
中的行为进行有效规制。
对于政府在应急管理过程中实施行政行
为的行政救济问题，首先要将此类行为纳入
行政复议和行政诉讼的受案范围内，之后的
制度设计，例如行政诉讼中应急管理行政诉
讼与普通行政诉讼的举证责任、证明标准等
是否一致也要继续进行研究。
六、结语
完善的应急管理法律体系是高效应对突
发事件的基础。应急管理法制在我国名义上
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进行了长久的发展，但真正将作为一个独立
的法律部门纳入立法体系不过短短十几年。
虽然现阶段我们已经建立起从中央到地方的
比较完善的应对突发事件的法律体系，但是
相较于立法比较完善的国家来说，我们还有
很多不足。此次新冠肺炎疫情是对我国应急
管理法律体系的一次考验，也是其得到进一
步发展的契机。对此次疫情应对中出现的法
制问题进行反思，总结经验，吸取教训，
有利于我国的应急管理在法制化轨道上更进
一步。
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