司法体制改革背景下检察官入额标准与程序研究
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孙 涵
【摘要】党的十八届三中全会提出了依法治国的总目标，提出了建设更高素质的司法队伍的要求。最高人民检察院也在工作报告中明确了对检察人员分类管理、司法责任制、检察人员职业保障、省以下地方检察院人财物统一管理四项改革，并在全国7 个省市开展了司法改革的试点工作。其中，作为司法人员精英化的具体实现手段的员额制改革，是一个触动多方利益的难题，也是各级检察机关需认真探索解决的重大课题。
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【关键词】司法改革；检察官；人员分类；入额标准
一、检察官员额制产生背景探析
1、检察人员分类的现状及其弊端
1.1 检察机关人员岗位职责模糊。检察机关实行行政与检察人员一同管理，缺乏针对性、有效性。在很多基层检察院中，检察序列内与序列外如书记员、法警的岗位职责模糊、重复。比如，助理检察员由于初任时法律实践经验不足，应承担协助工作辅助检察官办案，但实践中尤其是基层检察院，书记员数量较少，笔者所在的直辖市基层检察院中，业务部门的书记员与检察官之比为1:5.5，无法做到每名检察官都能配备到书记员，因此实践中助理检察员多行使的是检察员的职能。另外，还存在检察序列外的法警兼职检察官的现象，检察权的行使得不到有效的保障。
1.2 检察人员之间职权分配不合理。法律中虽然规定检察官行使检察权，但在实践中是由检察长行使检察权，分管的副检察长受检察长委托行使分管工作方面的检察权，业务科室的领导受检察长委托行使检察审核权，而实际办案的检察官行使的主要是检察建议权和执
行权。领导成了检察权的行使者，实际办案的人员反而成了检察辅助人员，不利于检察权的行使。
1.3 检察机关分别晋升的模式不利于人员分类管理。由于检察机关未脱离行政机关的属性，人员晋升时以行政职务晋升为主，法律职务晋升为辅，工资待遇主要与行政职级挂钩，法律职务尤其是检察官等级仅仅与检察官津贴有关，但只占很小的部分，这种双渠道晋升的模式使得检察官叫法混杂，不能统一的有效管理。另外，业务部门人员与综合部门人员可互相交流的管理模式导致一些长年做行政工作但具有检察官资格的人员随时可以进入检察官序列，专业素质难以得到有效的保障。同时，工业务部门待遇总体与综合部门没有差别，对业务部门人员的积极性有很大影响，检察官荣誉感无法得到保障。
2、何为检察官员额制
检察官员额制即将检察院现有人员分为检察官，检察辅助人员，司法行政人员，合理确定检察官与其他人员的比例，制定相关配套措施，完善相应的管理制度，是实行检察人员分类管理的基础。根据中央政法委的统一部署，确定这三类人员占比分别为39%、46%、15%。员额制强调了检察官的职责，突出了检察官在整个检察工作中的主体地位，从而使
夏令营中的较量检察机关履行法律监督职能更加专业化、职业化和精英化，提高司法公信力。
因员额制对现有检察机关内部的利益格局进行了重新“洗牌”，被法学界称为“最难改革”。在确定入额标准时，需要结合年龄结构、办案经验、检察官层级等不同的情形，让业务素质高、工作能力强的年轻检察官能进入员额中，保障员额制内检察权行驶流畅，运行高效。
二、司法改革试点地区入额标准与程序
1、广东：全省统筹，分类管理。广东省将39% 的检察官员额比例在全省范围内进行统筹，粤东西北地区不到30%，珠三角地区则突破39%。入额程序分为笔试、面试、业务考核、组织考察、专业评审、法官检察官遴选委员会讨论决定、公告任命等流程。笔试由省遴选办公室委托第三方全封闭命题，保证了命题的公平公正，题目包括案例分析和开放性论述等，有很强的实时性和专业性，能够满足进入员额的专业需求。
深圳市盐田区人民法院对人员的管理采取了区别于传统公务人员职务级别的管理模式，法官的职务职级按照法官等级来定，取消其行政职务，司法行政人员则仍然按照以往公务员的晋升模式，薪酬待遇低于员额内的法官。此外，该法院还明确了员额内人员的对外交流方式，法官可按法官等级对应的行政级别交流到同级别的综合岗位中。
2、海南：全面铺开，设置改革过渡期。海南省没有设立司法改革试点区，而是从实际出发，全省铺开。采取灵活的员额设置方案，在法院系统首批遴选时就保留了10% 的员额比例，检察系统也预留了169 个检察官员额。各地区入员额的比例差别不大，向基层办案一线倾斜。在入额的程序方面，海南采取同一平台统考的方式，考试考核的条件和标准除包含任职资格、职业素质以及司法经验等方面的要求外，还要考虑法官、检察官的政治素质和个人品行。
小本赚钱为防止现有人员今后出路变窄，海南法院在改革时设置了五年的过渡期，在这期间未入额的人员，不论是在业务部门还是综合部门，均保留原有的法律职务及待遇。对在现岗位工作时间长，无法适应改革后法律工作的人员，通过提供优惠措施鼓励其提前退休，在过渡期完成后使人员比例更加接近中央的要求。司法改革开始后，海南法院系统已经停止任命法律职务，过渡期内的人员空缺，会优先从表现优秀的法官助理中选任。过渡期结束后，海南省高院、检察院及各地市中院、检察院也不再从社会上直接招录法官检察官，而是通过遴选方式从基层选拔。
3、青海：细化指标，实力入额。青海法院系统在全省均衡配置法官员额，明确比例制为主
、定额制为辅的要求。进入员额也需要经过一系列的流程对人员能力进行检验。其中，考试选拔由省一级统一命题、统一考试，而考核考察则由所在单位进行。实务考核考察的分值占了百分之七十，重要性凸显。实践中有法院把实务考核分解成了多项指标，根据每个法官近3 年的工作情况以及所在单位对其德能勤绩廉进行的民主测评作为考核考察的成绩。还有的法院则通过近年来案件办理数量质量、绩效考核、述职述廉等方式[来自w]组织考察。
为保证入额的法官留在审判一线，各地也纷纷出台规定，对入额的领导干部办案数量提出了硬性要求。青海省在试点方案中明确指出，进入员额的领导须参加统一遴选，并对参加遴选的领导入员额前独立承办案件的数量进行了最低限度的规定。同时，青海也为未入额法官规定了过渡期内，过渡期内保留法官身份和待遇，协助入额法官办案，并享有同等条件下参加入额遴选的优先权。
三、入额标准与程序的完善与构想
1、设立负责高效的遴选委员会及办公室
遴选委员会是司法体制改革的重要制[来自Www.Lw5u]度设计。首先，应确保遴选委员会的主体地位，法官、检察官进入员额必须严格经过遴选委员会的流程，避免遴选委员会名存实亡。其次，遴选委员会的委员应具有中立性和专业性。根据吉林、天津等地遴选委员会构成来看，一般包括党政领导、业务专家、律师学者、人大政协委员及社会各界代表组成。为了保持遴选委员会在工作中的中立性，应适当降低法院、检察院人员在委员会中所占的比例，防止熟人优先入额的现象产生。最后，遴选办公室作为遴选委员会的主要办事机构，为了保障遴选工作的顺利进行，可以设立在检察机关内部，方便考试考核的开展。
2、考试考核需理论与实践相结合
以海南为例，其在考核与考试采取计分制，考试成绩占40 分，考核计分占60 分，主要由院领导测评分、工作实绩考核分、任职资历量化分构成。命题需要理论与实践相结合，可委托无利害关系且专业性强的第三方来命题、阅卷，侧重考察检察官的专业知识、办案能力等。比如，北京的入额考试就包括理论知识、案例分析、裁判文书制作等，对申请进入员额的检察官专业素养进行全方位考察。而考核则由遴选工作办公室对检察官的基本情况、近年来工作业绩或司法经验、办理重大疑难案件及调研等情况进行综合考核。
3、以案为本，保证入额检察官一线办案能力
根据海南地区的经验，要想进入员额一律参加考试。但检察院中分管业务的院领导多是本院检察委员会委员，虽没有实际办案，但在讨论案子的过程中也形成了自己的办案思路，为了保障这些院领导不被排除在员额外，可以考虑针对其设立不同于普通干警的考试考核程序。如天津、云南等地的“双层级”的考试考核方式，除检察长外所有参加遴选的检察人员都采取省一级统考，班子成员由上一级检察院考核。同时，院领导这些“关键少数”在进入员额后也必须在一线办案，严格落实司法责任制。
江西省萍乡市邮编4、完善入额检察官的权利保障机制
一是明确身份待遇。在已经展开司法改革试点的一些地区如天津市，采取的检察人员分类管理方法就是对检察序列的人员从行政职务中剥离出来，套改到对应的检察官等级中，回归检察官等级的管理模式，统一检察官上升渠道，提升检察官的职业归属感和荣誉感。二是完善培训制度。针对员额内检察官的培训更应系统、科学、专业。针对员额内检察官的政治素养、专业素质等方面进行集中轮训，推动检察队伍向职业化、精英化、规范化方向发展。同时，各级检察机关应制定前瞻性的培训计划，确保员额内检察官的各类素质保持
在前沿水平。三是规范退出机制。随着司法改革有关制度的不断完善，有些进入员额内的人员可能会有不适应的现象或由于其他原因想要退出员额，同时员额外也有大批等待进入的检察人员。需要针对员额制设定专门的退出机制，也要使检察干警明确，从员额制退出不代表对个人能力的否定，而是人员流动的必然要求。经过实践的考验，根据员额比例的变动情况，制定长远的入额考试时间表，保证人员进得去、出的来，使检察官队伍始终保持公正、高效的工作状态。
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