法院人员分类管理的困境与出路
法院人员分类管理的困境与出路
—以一个基层法院为视角
作者：李孟文（区法院审委会委员 三号井法庭庭长）
内容提要：
本文试图以一个基层法院的人员现状为视角，分析实行人员分类管理的困境及可能的解决路径。首先解剖一个基层法院的人员构成及运转情况，从中归纳目前法院，尤其是基层法院的困境有：一是案多人少矛盾日渐突出，人员不堪重负；二是人员职级待遇低，难以留住或吸引优秀人才；三是各类人员职责不清，职业发展前景不畅；四是现有人员难以妥善安置，思想混乱。建议稳定现有法官队伍，妥善推行员额制；合理界定各类人员职责；建立科学的法官助理及书记员职务体系及职业发展机制；调整改革节奏、凝聚社会共识，有序推进各项举措。（全文7000字）
关键词：  法院；人员分类； 困境； 出路
正文：
    法院系统推动司法改革已逾15年，由法院内部的审判方式改革直至纳入国家层面的全面体制改革。这一改革本是法院人期盼多年的梦想，如去行政化、地方化，实行人财物的省级以下统管等等。但自去年上海首批试点改革以来，法院内部渐渐充满了怨气，对改革由欢迎变成软抵制，甚至一些人选择弃法院而去，是什么原因造成在改革春风吹拂下，法院人却感到阵阵寒意呢？
原因无外乎改革没有动员众、改革过于神秘化。虽然改革的愿景大家都很清楚和认可，即实行司法员额制、司法责任制、进行人员分类改革及人财物省以下统管。虽然目标明确，但达到目标的路线图及时间表过于神秘，广大法官作为改革的参与者也是改革的对象，既不清楚自己的未来，也发不出自己的声音。
就司法四项改革而言，员额制是核心，人财物统管及人员分类是保障，司法责任制是要求。体制外人财物统管是关键，体制内人员分类是基础，因为人员分类管理本质上包含员额制。人员分类包含现有法官的分流，是最能牵动法院人神经的话题，亦是压倒法院人坚守下去的最后一根稻草。
下面以一个基层法院的人员现状为视角，分析实行人员分类管理的困境。
一、一个基层法院的人员现状分析
H法院现有政法编制80人，现在岗在编70人，聘用制人员21人。具体如下：
1、具有政法编制的70人，含工人身份6人；有法官职务的48人，其中院长副院长3人、政治处主任及纪检组长各1名；在审判业务部门的31人，在综合部门的12人；法警3人；全院正编书记员11人，其中在审判一线的9人。具体见下图表。
人员构成图
                  领导岗5人
                        法官48人         
                                      综合部门12人   
             
    在编在岗70人            审判一线31人
                                          综合部门2人
                          书记员11人   
                                          审判一线9人
                             
              全              法警3人
院             
91              工人等8人
人
        书记员9人      综合部门3人
                        审判一线6人
聘用21人      驾驶员4人
                辅警 8人
2、全院正科级干警12人、副科级干警10人。在48名法官中，计有副科级以上职级的22人，无职级的28人。55岁以上的5人中，未解决副科级以上职级的2人；50—54岁的法官13人，其中女性4人，未解决副科级以上职级的男女各2人；40—49岁法官21人，其中女性5人，未解决副科级以上职级的13人。30—39岁法官10人，女性2人，男性8人，仅1人具有法官等级。
3、在48名法官中，以2015年年底为接待，不满5年将退休的有14人，未评定法官等级的年
轻法官10人。
4、临聘人员21人，其中书记员9人（审判一线6人、综合部门3人），法警8人，驾驶员4人。
由上述数据可以看出，1、法官占全体人员的52.75%。2、一线审判法官占全体人员的34.07%，占全体法官的64.58%。3、书记员占全体人员的21.98%，占法官数的41.67%；一线书记员占一线法官的48.39%。4、法官中解决副科级以上职级待遇的为45.83%，50岁以上法官占全体法官37.5%，40岁以上法官占全体法官81.25%。由以上分析可以看出，该院法官年龄结构老化，职级待遇解决较差；书记员严重缺乏，一线人员比例较小等特点。
人员部门分布表
不到打印机
部门
部门正职
部门副职
马天宇刘涛
其他法官
正编书记员
工人
其他正编人员
聘用人数
合计人数
正科级人数
副科级人数
政治处
1
2
4
1
8
2
2
监察室
1
1
2
专委
2
2
2
刑庭
2
1
1
1
健康教育工作计划5
民一庭
1
1
1
1
1
5
1
民二庭
1
1
1
3
行政庭
1
1
1
2
5
2
审监庭
1
1
1
1
5
1
执行庭
1
2
2
1
1
7
1
立案庭
1
2
1
1
1
6
2
S法庭
2
1
2
1
6
P法庭
1
2
1
1
2
7
1
法警队
1
2
1
6
10
1
办公室
1
2
1
2
5
9
20
1
其他
3
天宫空间站17国名单
3
3
14
19
18
13
6
0
23
93
9
10
二、审判执行工作情况
2014年全年新收各类案件2688件，旧存93件，其中刑事290件，民商事1940件，执行387件，其他71件，结案2657件。法官人均结案55.35件，一线法官人均结案85件。2015年1-6月新收各类案件2162见，执行384件，结案1323件。收案量较去年增长51%。
除两个法庭外，案件均由立案庭立案，然后依据专业化审判确定到庭，再按法官轮流分办。每个审判庭基本3名法官，1-2名书记员。法官除开庭、撰写判决，书记员负责庭审记录、卷宗装订外，其他如流程管理、信息录入、文书上网、送达等职责不清，基本由法官包揽。
该院2014年3月份，推动专业化审判：打破庭室界限，把民事案件按照民间借贷、婚姻家庭、房地产、劳动争议、机动车事故等分成几大类，分别由民一庭、民二庭等几个审判庭和法庭办理，收到良好效果；既解决法院内同案不同判现象，又提高工作效率。此外，2014年9月份该院推出审判权运行机制改革，把裁判权下放给审理者，规定院庭长不再审核签发其未参与审理的案件；除经过审委会讨论的案件之外，裁判文书一律由独任审判员或合议庭签发。
三、样本基层法院面临的困难
1、职级问题。H法院应有副科级以上编制26人，空编4人，但难以使用。50周岁以上法官仍有6人未解决职级待遇，40周岁以上法官有19人未解决职级。45岁以下法官没有1人具有副科级以上职级。法院干警与政府公务员比，入门门槛高，一般要大学本科毕业，还要通过司法资格考试，工作压力逐年增大。但法院人才汇聚，又不受同级组织部门关注，干警职级难于解决，不少法官一生勤勤恳恳，到退休还是科员。二相同或起点更低的同伴在党政部门均能较早解决职级待遇。为此，干警中始终窝着一股火，一遇机会就会爆发。年轻法官多选择离开，去年该院有5名已任命助理审判员和审判员的年轻法官跳槽另谋高就。此外，以后法院领导的梯队建设也成问题。
2、人员不足。一是办案法官不足。尽管人均办案量不高，但真正在一线法官办案量多在100件以上，今年预计部分法官办案量可接近300件。由于法官司法能力不高、真正办案法官有限以及辅助人员不足等原因，面对迅速增长的案件，一线法官已难以承受。就该院法官来源看，上世纪均是转业军转干部、教师转行，以及1985年从高中毕业生与其他社会组织招聘等，还有部分司法学校毕业生，没有一名法律本科毕业生。本世纪以来，通过公务
员统一招考及优秀大学生选调，陆续进来十几名法科大学生。但这部分人，最终留下来的不足一半。老法官中，有接近退休年龄的法官5人（其中4人为退出领导岗位的老法官）已基本不办案，处于等待退休状态。而几年来通过降低诉讼费、信访导入司法、立案登记制及基层法院管辖标的额大幅提升等影响，导致基层法院案件剧增，同时法官不增反降。如果不能有效剥离法官的非审判业务，法官难于完成审判任务。二是辅助人员不足。该院政法编制80人，按39%配备员额法官，应配备31人左右，预留10%员额3人，首期应有员额法官27人。按一名法官一名法官助理一名书记员配备辅助人员，除5名党组成员不在一线办案不固定配备外，计应配备54名辅助人员，加上法警3人（现有正编），为59人。而该院现有正编书记员11人（包括2人在综合部门），加上不能参加选任的无法官等级的年轻法官13人，也仅有24人。即使算上在一线的聘用制书记员6人，差距仍较大。目前配备一审一书基本属于中国豪车排名奢望。
3、司法行政人员分流难。该院按编制80人计，按15%配备司法行政人员，应有12个名额。现在行政岗位有正编人员21名（其中法官12人、书记员2人、工人6人、其他干部1人），另有聘用人员7人。这6名工人及1名其他干部，计7人，必然留在司法行政部门，还有5个名额，并且要从不能入选法官员额的人员中选任；而这部分人多数素质参差不齐，要
完成组织人事党务、调研综治、纪检、财务、档案管理，显然不可想象。由于法院人员出口不畅，多年来，通过关系、后门进入法院的问题人员，不能淘汰。其中某些人，与其让其工作，不如让其吃空饷养起来，更利于整体工作。
4、面对改革，思想混乱。现在法院队伍中存在“五心”现象：老法官盼改革盼了20年（自1995年《法官法》公布以来，1998年肖杨主政最高法院推动司法改革），在改革具体提速实施时，发现自已要靠边站了，职级待遇没了指望，不甘心；年轻法官怀揣着法官理想踏入法院，经几年努力，刚成为办案主力军，改革要让其就地卧倒，没有法官的名分，还要干原来的工作，前景不明，不安心；中年法官等来改革，多数将走上员额法官岗位，待遇没见提高，责任却已翻番，工作量剧增，裁判责任提高，错案和信访压力剧增，司法公信（权威）不足，不顺心；综合部门法官由于某方面优秀而被选入政治处等综合部门，一干若干年，审判能力不足，又不甘放弃法官身份，在法官选任中，如何不被淘汰，烦心；改革过程必然触动干警甚至自身利益，队伍稳定压力大、队伍管理难度大，院领导入额还要具体办案，忧心。
四、解决问题的路径探索
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（一）稳定现有法官队伍，妥善推行员额制
法官员额制是司法事业发展的方向。孟建柱指出，员额制是按司法规律配置司法人力资源、实现法官检察官正规化专业化职业化的重要制度，是司法责任制的基石。现在中央规定员额法官不超过政法编制的39%，司法辅助人员含法警执行员书记员法官助理等为46%，显然法官与法官助理及书记员的比例达不到1:1:1。所以法官员额数的比例还是偏多，难以实现法官精英化。但考虑到由目前法官队伍到精英化法官的过度将是一个长期的过程。尤其是在案件激增的大环境下，要保证审判工作的顺利完成，必须保障社会工作的连续性，保证工作不乱，人心不散，应设立较长的过渡期。在过渡期内，接近退休年龄（5年左右）的法官，可以不参加遴选而保留法官身份，享有员额法官待遇和案件承办权。在这个过渡期内，实行动态的法官员额制，在严格保持法官员额制比例不变的情况下，可根据审判工作的实际调整入额法官的人选，对那些虽已入额的法官，但不能适应新的办案机制，或经过一段时间本人自动提出退出员额的，或因其他原因本人已不适合继续从事审判工作的，可由元额外法官替补进入员额，这样已入额的额内法官与未入额的额外法官在过度期内的共存就有其合理性和必要性。现在法官未能入额的，已评定法官的等级的，仍保留法官身份，可从事简易案件的审理以及执行、诉讼调解等工作，在过渡期内或经过遴选
入额，或转为行政岗位，或转任法官助理。在基层法院也可以考虑在员额法官之外设简易审法官，类似国外的治安法官或家事法院法官。

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