城乡建设
摘要：文章在实施乡村振兴战略大背 景下，采用文献分析和实地调研对四川省
南充市嘉陵区乡村旅游发展用地现状进 行了分析，发现存在对乡村旅游用地认识
不到位，重开发轻保护等问题，并提出通 过加强对乡村旅游用地认识，明确乡村旅
游定位，严格管控土地利用用途，细化乡 村旅游专项规划等对策建议，有序推进乡
村旅游发展。关键词：乡村旅游；用地；乡村振兴战
略；嘉陵区
—、弓I 言党的十九大报告首次提出了“乡村振 兴战略”，要求必须始终把解决好“三农” 问题作为全党工作重中之重$推进农村一
二三产业融合发展，增加农民收入，乡村 旅游势必成为当代应运而生的新型产业$
乡村旅游是农业与旅游业紧密结合的产 业，是在充分开发农业资源的基础上，把 农业生产%高科技农业技术展示%旅游休
闲等融为一体的一种旅游活动$它在某种
上
动农村 ，进乡
发展$
嘉陵区大兴乡、太和
外墙防水乡％ —立镇等8个乡镇进行 ，分了嘉陵区的乡村旅游发展 ， 结合
， 了 区 进发展， 在为嘉陵区 乡村旅游发展提
的$
二、研究区域概况及数据来源（一）研究区概况
嘉陵区 中 ， 充部、嘉陵江中游
$
105。45'0"
〜106。0'0"之间，北纬 30°27
,30"~30°52,30"
之$ 区，
，
高
区， 充％ , 充中 i
区 3
$全区面积1177
，“中
之乡”、“中 生 '
之乡”等 $ ，嘉陵区大力推动
农业产业与休闲旅游％
体验％生
等产业 融合，
、农、 作 体 、产 $ 成
乡村旅游
， 乡 村旅游和西河生 ，全力推进“；路花语”
综合体、天星 晴波等农
旅结合示范项目$乡村旅游者以大众型为 主（农业采摘观光），家庭出游较多，游客
年龄以中青年为主要体，出游时以双
休日为主$游大多自充主城三区以 及主城周边区，源域结构呈现近域
特征$根据嘉陵区最新土地调查数据，
2019年嘉陵区农用 总面积100554 \ 顷，占土 总 的85.4%，是一个典型
妹个性签名的农业乡镇；根据《嘉陵区土利用总体
规划（2006〜2020 '调整完善》，预计到2020 ， 全区 农用 总 100125顷， 占土 总 的 84.9%，
的 发展
方向仍然以农业为主$全以农用为 主，耕 比重较大，达46.5%，属 耕 重点保护区域$
嘉陵区三分之二的土地处于市辖区 范围以外，还有大量的j 进行大规模的 开发 设，生态环境保护较好；该 区域距离市辖区1小时车程，与成都、
重庆构成三角形的2小时 圈，交 便利，旅游达性强，在区位条件上备 一定的优势；同时当农民已自发地在
进行了一定规模的乡村旅游产业开 发， 特 是 2018
7 嘉陵区 出
， 乡 村振兴的 高 ， 为
扩大当乡村旅游产业定了较好的 众 基础$嘉陵区在自然 件、区位
件、众基础和人文环境下，都 大力大学热门专业排名
发展乡村旅游的大好前景，目前也 取
得了一定成，但还 发展 ，
发展 前， 乡 镇
乡 村旅
游的发展 用地得 到保障、农民
得到保障等瓶颈， 求 7部
的解决$
（二）数据来源
中 土利用数据来自嘉陵
区 2019 土
和 《嘉陵区土
利用总体规划（2006〜2020 ）调整完善》；国民 计数据主要来源于《嘉陵区 计年鉴（2019年）》和嘉陵区2019年
工作 告$
三、乡村旅游发展中存在的问题（一）对“乡村旅游用地”认识不到位，
非旅游 施建设项目“搭便车”现象严重
目 前， 规 “ 是乡
村旅游用 ” 出 的 解 规定， 以 乡村旅游用 的 规范、 到位$ 旅 游
、相关规划 位以及乡镇 〕
乡村旅游用 的 定 ， 项目
中 应当是乡村旅游用地范畴未达成
一的 ， 大量 乡村旅游产业进
6
如何办理网银^2021 年 5 期（2 月
）
CHINA
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ECONOMY
入农村，出现借乡村旅游发展之机，大量发展利润大、见效快的旅游房地产项目和娱乐健身设施，这种房地产开发等项目“搭便车$的现象导致乡村旅游区域建设用地需求量大幅度上涨％特别是在一些旅游区的农家乐经营中，一些业主在向农村集体经济组织租赁、承句和村民合作联营的方式取得土地后，擅自改变土地用途，硬化地面，建设永久性的建筑物，虚报、的经营，借开发农家乐之名，行房地产项目之实&2019充市'大棚房$专项清理整动，经
陵区9个项目（22建），其中乡村旅游开发项目的5个项目（16个违法违规建筑），占比率分别达56%,73%%由此可见，区发展的大乡村旅游项目的用地不合合规％在土地利用总体规划中，地农村经济社会发展需求动量，农村建设用地的布局是合理的，地农民的生产需求％出现乡村旅游发展用地得的，主要在区县
乡村旅游的清，
明，市发展的一些项目拉入到乡村旅游中，过多地占用建设用地指标％（二）乡村旅游发展缺乏详尽
规划
乡村旅游发展在地，是经济发展落后的地方，区在2.26年7月之，属于国家，由于资金不充足，乡村旅游合理，一个完整、的总体导其发展，最导致乡村旅游发展的体象、发展发展、发展目，导致乡村旅游发展出现％
之外，区乡
关的乡村旅游发展专项，但专项J 均属于宏观规划，且绝大多数村还未编制具体适合本村发展的乡村旅游专项，且已编制的规划中未能明确指明乡村旅游项目具体需少建设用地、具体地位置，乡村旅游项目地指导意义，出现了项目地难的现象，导致国土心支持乡村旅游建设，却无具体的用地需求和地区域％另，乡村旅游专项的编制土地利用体、城乡等衔接I 位，导致出现不符合土地利用体规划的现象%
（三）乡村旅游项目开发建设特不突出，重开发利用，轻保护和养育
区乡村旅游源十丰富，且个乡镇在不同程度上均有自身独特的源％但嘉陵区在乡村旅游项目开发建设上
时序不清、特不突出，出现贪大求全,
导致开发产品特少、雷同多等问题%从
乡村旅游开发建设来看，基础设施和旅游
附属设施的建设一般被作为重点.投资项
目进行建设，而对农田基本建设重视不
，投入严重%特别是受利益驱动,
把目光都投向餐饮和住宿服务上，改建住
房，增加经营场，第三产业逐渐取代第
一产业，对农地轻于管理，甚至出现耕地
扌畧荒现象%
（四）对农户权益保护不足
区乡村旅游建设的主
自于城市某些老板的投，通投农民
新村之使商品房买卖之，在农村挖
一；农民新村建设商业化，农民
产、得，严重i了
农民益%之，乡村旅游在其开发
程中，农户土地%目
农村土地自发、、
无序％有些集体组织在土地用、
转中，忽视承'农户土地收益主体地，
截留、挪用农村土地收益，与民争利，农民
益受胁，极大地农民乡
村旅游的%
四、乡村旅游发展对策建议
（一"加强对乡村旅游用地的认识#明
确对乡村旅游的定位
家面上，通制
对乡村旅游用地的内涵进行界定，确保各
地方区在行使对乡村旅游用地管理上
有法可依，明确农业生产用地类型仍是乡
村旅游发展的主地%地方区县上，
进行共同商，合当地区域发展
，通过出台一，加
乡村旅游的，乡村旅游的
，地指导区县乡村旅游发
展的方向%
（二"严格管控土地利用用途，保护耕
地仍是头等大事
乡村旅游发生在农村区域，农用
地仍是土地利用的主用途%在乡村振
大，绝市汴
乡大搞城市开发建设，意改变土地利
用用途，利用乡村旅游之名，另一个
'市$%另一方面，乡村旅游作为农业
生产的附加，本目的是进
农村的增产、农民的增收、农业的发展,
农业生产是发展主体，而乡村旅游的
观光、接待、是附加，因此
保护耕地，特别是基本农田是乡村旅游发
展的重中之重%
（三）细化乡村旅游专项规划，为土地
保障提供依据
乡村，乡村旅游专
项的编制需区域衔
接%同时，就乡村旅游专项而言，自身
的编制留在示意，需进一
化，运用GIS技术的，
合理，项目建设的用地规模、用
地位置等，充分利用'留白$，用发展
眼光预留乡村振兴项目建设，为国土
在制定建设用地方案
上%
（四）加强农民权益保护，突出农民主
导地位
严禁一切以乡村旅游建设为名，从农
民身上牟取利的市进入农村，
农民的益%，健全
土地农民土地承句权进行明确
，农民在承句，和、
农承句地，同时
农承句土地、使用、收
益和的禾U%第三，弱化农村土地保
，在农村建老、疗保
等，济等施体
来全面农户，让农民无后顾之地积
乡村旅游建设中%
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tivities:Yenice,Turkey[J].Tourism Manage-
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（作者单位：肖坤，南充市嘉陵区自然
资源和规划局：何春燕，仪陇县自然资源
和规划局：刘国杰，四川地科空间科技有
限公司&何春燕为通讯作者）
中国集体经济]7
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