国际发展组织的专项基金与控制—绩效权衡国政学人
国际发展组织的专项基金与控制—绩效权衡国政学人
国际发展组织的专项基金与控制—绩效权衡
作者：Mirko Heinzel，格拉斯哥大学政治与社会科学学院附属机构研究助理；Ben Cormier，斯特拉斯克莱德大学政府与公共政策学院助理教授；Bernhard Reinsberg，格拉斯哥大学政治与社会科学学院准教授。
来源：Mirko Heinzel and Bernhard Reinsberg, “Earmarked Funding and the Control–Performance Trade-Off in International Development Organizations”, International Organization, Vol. 77, No. 2, 2023, pp. 475-495.
导读
20世纪90年代以来，多边发展援助的资金筹措发生迅速转变。捐助者通过专项基金（earmarked funding）日益加强对国际发展组织自由裁量权的管控，限制了捐助者资金的用途。这一变化对国际发展组织运营绩效的影响尚未得到充分解读。
本文假设，专项基金的增加会导致行政负担增加，从而降低国际发展组织的项目绩效。为了强化问责制度，专项基金要求国际发展组织提供额外报告，但这一设计最终增加了国际发展组织的监督成本，削弱了其业绩。
在研究方法上，本文首先使用普通最小二乘法与工具变量分析，通过世界银行项目的成本和绩效数据来检验假设。而后，本文将分析扩展到非洲开发银行（AfDB）、亚洲开发银行（ADB）、加勒比开发银行（CDB）和国际农业发展基金（IFAD），以考察结果的可推广性。利用1990-2020年获批的7571个项目的绩效数据，本文发现，专项资金削弱了国际发展组织的成本效益和项目绩效。希望所捐资金能够“物有所值”的捐助者可以考虑将更多资金分配给核心基金，而非专项基金。
国际发展组织的绩效-控制权衡
本研究聚焦国际发展组织项目的绩效。已有文献关注绩效的两个核心维度：过程与结果。其中，过程维度强调“一组织调动资源和提高内部运作效率的能力”，结果维度强调“一组织实现商定目标 （agreed-upon objectives） 的能力”。
与双边分配发展援助相比，援助捐助者可以通过授权国际发展组织提高这两个维度的绩效。其中，授权带来的最重要的好处是专业化（specialization）。发展援助使监督与管理在不同国家背景下，由不同部门开展的复杂项目成为必要，而成功实施这些不同项目，需要足够了解受援国、受益者和部门政策方法。为此，国际发展组织雇佣了相关工作人员负责监测受援国的事态发展，并提供特定政策领域的专业知识支持。这些工作人员使捐助者能够获得关于受援国的专门信息；使国际发展组织能够更好地监测执行情况，并提高在执行过程中应对复杂问题的能力。
这种授权同时降低了捐助者实现其短期政治目标与优先事项的能力，以支持更多基于问题严重性、国家需求和成功实施的可能性而做出的技术官僚决策。国际发展组织代理人在使用捐款方面有很大的自由裁量权，原因有三：委托合同（delegation contracts）、多重委托人（multiple principals）和信息优势。
其一，委托合同允许代理人有相当大的自由裁量权。委托包括了委托人对代理人的“有条件授权”，捐助者通过旨在防止逾期和推卸责任的控制机制来限制授权。捐助者需要在该过程中达成一种平衡，即控制机制足够约束自由裁量权以防止松懈，但并不破坏问题的解决。
其二，捐助者会将其资源与其他捐助者集中起来以分摊负担。因此，国际发展组织面临多个捐助者主体。当委托人的偏好出现分歧时，成员国发现更难对国际发展组织代理人行使集体控制，这赋予了国际发展组织更多的自主权，使政策可能偏离捐助者的偏好。
其三，国际发展组织从专业化特点中获得的信息优势使其优先选择与其偏好一致的捐助者。识别国际发展组织所提供的信息是困难的，因此，委托人对代理人信息的依赖使得代理人可以选择性地强调特定信息，引领决策靠近代理人偏好。
然而，在过去三十年中，多边发展援助向专项融资的转变改变了这一动态，重塑了绩效-控制权衡，捐助者试图限制委托国际发展组织所产生的成本。
热爱读书的格言控制下的委托模式：专项资金中的绩效-控制权衡
1990年，专项拨款的模式几乎尚未出现。而至2020年，专项资金飙升至国际发展组织资金的约50%。几乎所有国际发展组织运营的项目都有部分资金来自专项捐款。虽然核心资金基本保持稳定，但自1990年以来，国际发展组织资源的增加是由专项基金推动的（图1）。专项资金主要作为核心资金的加成，而非取代核心资金。这一做法重塑了授权给国际发展组织的捐助者的绩效-控制权衡。
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图1 专项发展援助在1990-2020年的增长变化
注：经合组织发展援助委员会成员国对具有执行能力的国际组织的捐款以十亿美元计。较暗的条形图反映了核心捐款，较浅的条形图反映了专项捐款。没有执行能力的多边机构，如全球基金、全球疫苗免疫联盟和全球环境基金，向执行组织的资金流动被视为专项捐款，因为执行组织对这些资金使用方式的控制较少。计算基于经合组织2022年的数据。
专项基金的迅速扩张是由捐助者和国际发展组织的具体因素推动的。冷战结束后出现的三种趋势导致捐助者增加了专项资金。首先，苏联解体后，捐助者摆脱了地缘政治的制约。伴随着诸多捐助国的经济衰退与援助预算上的相关压力，捐助者在追求自己的发展政策偏好方面变得更加主动。捐助者偏好日益多样化，使扩大通过核心资金支持的国际发展组织任务变得更加困难。随着中国崛起，捐助者偏好异质性进一步增加。委托人之间日益增加的政治分歧促使其优先考虑使用专项资金以维护各自偏好，并设计保护各自权力的资金规则。
其次，对外援助政治目标的变迁使捐助者支出优先级更加多样化。在长期致力于支持发展需求与捐助国商业利益的同时，对外援助也出现了额外动因，例如支持民主与人权、避免
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从危机热点地区移民与提供全球公共物品。
第三，捐助国政府受到来自国内行为者的更多审视。各国政府通过要求详细的财务问责和成果报告，将问责压力转嫁给了多边机构。核心资金混合了各方捐款，因而无法跟踪特定资金的使用情况，但专项资金允许捐助者提出获知其独立捐款去向的要求。
与之对应，国际发展组织渴望利用新出现的筹资机会，因为国际发展组织数量的激增，超过了各国的援助预算，加剧了各组织之间的资金竞争。专项资金的扩大，反映了捐助者在最大限度地减少失控的同时实现授权收益的战略意图。然而，为了在授权的情况下保持控制，捐助者必须为专项基金设置额外的控制机制，以确保国际发展组织根据捐助者的优先事项使用资金，并且不会出现"代理松懈"的情况。
因此，与核心资助项目相比，本文预计由专项资金资助项目的国际发展组织的绩效将下降。此外，专项资金所需的额外行政程序增加了工作人员监督个别项目所需的时间，导致项目成本增加，故本文还预计信托基金资助的项目，应比类似的核心资助项目更昂贵。本文的两个假设为：
H1：专项资金降低了国际发展组织在开发项目中的绩效。
H2：专项资金增加了开发项目的监督成本。
研究设计
本文选取1990-2020年来自非洲开发银行、亚洲开发银行、加勒比开发银行、国际农业发展基金与世界银行的7571个项目数据，首先对世界银行项目的专项资金、绩效与监督成本进行检验，其次将结论推广至其他组织并验证其稳健性。
研究的因变量为世界银行绩效、更普遍的国际发展组织绩效与世界银行的成本效益（cost-effectiveness）。本研究以世界银行是否有效地履行了其职能为标准确定项目团队在项目中的工作质量，评级范围从1（非常不令人满意）到6（非常令人满意）；
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同时，本研究从项目设计和实施监督两个维度评估另外四个国际发展组织的绩效，农发基金的项目评级为1（非常不令人满意）至6（非常令人满意），非洲开发银行和亚洲开发银行的项目评级为1至4，加勒比开发银行的项目评级为1至5，本文的国家发展组织绩效变量使用这些评级的重新缩放版本，将评级协调在1到6的通用范围内；
第三个因变量侧重于世界银行项目的成本效益。世界银行可能意识到行政负担的增加，因
而会拨出更多的资金和工作人员时间来减轻这些负担，将这一因素考虑在内才能认识到专项拨款的后果。为了观察成本效益的变化，本文利用了Honig团队[1]最近通过信息获取请求获得的数据。这些数据收集自监测项目费用的定期内部流程，报告了1990-2015年批准的3086个项目的监督成本。智能指纹锁哪种好
本研究使用两个主要自变量来理解专项资金的效果。对于世界银行，本文利用世界银行文件和报告数据库中具包含的项目级信托基金捐款的信息对项目进行识别；对于其他国际发展组织，本文依赖国际援助透明度倡议披露的项目级资金来源（AfDB）、作为项目评估一部分披露的数据（ADB和IFAD）以及公开的单个项目资金报告（CDB）进行识别。由此，本文确定了7571个国际发展组织项目的资金来源。如果项目至少部分由专项捐款资助则编码为1，否则编码为0。
实证结果分析
本文使用普通最小二乘法与工具变量回归的方法，对每个国际发展组织的专项资助项目与核心资助项目的区别进行识别。模型还包含了国家、部门与年份固定效应，用以控制在这些层面上可能未被观察到的差异。标准误差按国家-年份层面进行聚类，以校正相关误差。
表1 专项资金与世界银行绩效
模型1分析了通过信托基金提供的专项资金如何影响世界银行的绩效，模型2-4分别在模型1的基础上加入了控制变量与工具变量。结果与H1的理论预期一致。
表2 专项资金与世界银行项目的成本效益
随后，本文转向更具政策相关性的检验，通过检验H2来理解专项资金对国际发展组织绩效的实质重要性。表2使用了第二个主要因变量，即世界银行每年在多达3093个项目中用于监督的美元数。模型5是仅考虑国家、部门和批准年份固定影响的回归，模型6增加了项目数量和对试点项目的评级作为控制变量。模型7和模型8了使用工具变量法，控制给定贷款工具中同一年批准的所有其他项目的平均成本。结果表明，专项资金增加了项目的监督成本，与H2中的预期一致。
表3 专项资金与国际发展组织绩效
最后，本文重新估计了五个国际发展组织的单独模型，这些估计可能表明了研究结果在世界银行之外的普遍性。五个国际发展组织中有四个（ADB、AfDB、CDB和世界银行）的专
项拨款系数为负，但这些系数仅在AfDB和世界银行的模型中在具有传统阈值下的统计学意义，因部分结果受制于样本数量。

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