政策法规
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损害消费者福利；最后，出现航班时刻的权利归属等法律、经济方面的纠纷等种种问题。美国在１９８５年实施了航班时刻的二次交易，有效地弥补了行政配置的不足，但美国近２０年的航班时刻二次交易也出现了与政策预期不一致的现象，需要约束和管理。因此，从欧盟对时刻二次交易的限制、美国对全面市场化的搁置来看，即使市场经济成熟的国家仍对时刻市场化持保留态度。
我国此前对于航班时刻一直采用的是政府主导的行政配给方式。从理论上讲，行政分配机制具有效率低下的天然缺点，对于航班时刻这种资源，理想的模式是通过市场方法配置，这将会促进航空运输市场的竞争，提高对时刻稀缺资源的利用效率。在我国时刻管理实践中，有一部分人据此提出时刻分配的市场化、高峰时段拍卖等观点。而实际上欧美的经验表明，我国还不适宜推行市场化。
航班时刻的市场化需要三个基础性条件：一是存在多元化的市场主体；二是存在竞争性的市场环境；三是有一个可交易的市场平台。而我国的民航产业刚刚进入成长期，市场机制尚未成熟，航空公司产权、市场准入制度、价格、体制等改革还未真正到位，具体表现在：（１）在我国，航空公司还不是一个真
正独立的市场竞争主体，行为的“非理性”决定它还不能真正按照市场规律办事，如果实行市场化不可避免会出现航班时刻价格的“扭曲”现象；（２）我国航空运输市场并不是一个可竞争市场，三大航空集团各踞一方，新进入航空公司普遍规模较小，缺乏竞争实力，很难甚至根本不能够进军三大枢纽机场并与在位（基地）公司竞争，没有竞争者，航班时刻实行市场定价就毫无意义；（３）我国航空运输市场还不是一个完善的生产要素市场，资金、劳动力等市场要素尚不能充分、自由地流动；（４）航空运输市场运行的法律、规则系统尚未健全。
所以，现阶段我国实行航班时刻的市场化条件还不具备，尚不适合立即推行航班时刻的市场化，只有将来民航改革发展到一定程度，航空公司的产权结构多元化、拥有定价自由和竞争日趋激烈时，才能从航班时刻的行政分配过渡到市场化配给，建立新型的政府调控与
市场配置相结合的混合机制。目前，我国
航班时刻管理的主要任务及改革路径应
该是：坚持并完善现行的行政分配机制；
对现行时刻管理机制予以改革和完善；
加强对航班时刻市场分配的政策研究。
并且始终遵守四大原则：坚持航班时刻
资源公共性的原则；航班时刻使用经济
效益与社会效益最大化原则；公开、公
平、公正的原则以及市场化原则。
三、对我国航班时刻管理机制改革的
建议
根据航班时刻管理的路径选择和航
班时刻分配的基本原则，我们在三个方
面提出建议。
１．对我国协调机场确定标准的建议
（１）我国的情况
目前，我国确定了北京、上海、广州
等７个协调机场，确定的标准主要是流
量，即基本上以流量统计为依据，排前几
位就列为协调机场，可见，我国确定航班
时刻的机场协调级别的标准偏于简单。
近年来，随着航班拥挤现象呈现从
点到面的转变，其他一些机场，包括一些
中小机场已开始相继提出时刻协调的申
请，２００６年仅华北局就有天津、石家庄、
包头、张家口等多个中小机场申请时刻
协调。所以，如何确定协调机场成为一个
需要研究的问题。
（２）欧美的情况
从欧盟和美国的情况分析，机场的
“繁忙”程度并非构成协调机场的惟一确
定标准，还要考虑机场的“拥挤”程度和
地理位置、政治、经济重要性等。
美国的四个协调机场（高密度机
场），多年来运输量的排名远远不如并非
协调机场的亚特兰大机场，例如２００４年
亚特兰大机场客运量为８３００万人次，奥
黑尔机场为７５００万人次，分别排名世界
石家庄服装
第一、二名，而拉瓜迪亚等协调机场甚至
没有排入前十名。四个机场之所以被列
为协调机场，是因为纽约的几个机场一
直是美国空域最拥挤的地区，跑道拓展
能力有限。因此，一个机场的容量影响因
素很多，有跑道数量、布局，机位、地理
位置、空域结构、政治经济环境等等，确
定容量的时候应该予以综合考虑。从欧
盟国家的协调机场分布也可以看出，拥
有协调机场最多的国家，并不是拥有大
型机场较多的国家，如希腊的著名大型
机场不多，但是旅游人流较多，协调机场
就比较多。
（３）借鉴——建立协调机场指标评
价体系
在确定协调机场时，应该综合考虑
机场的流量、空域、地面保障能力以及机
场在政治、经济等方面的重要性等多种
要素，形成完整的指标评价体系。其中，
主要的指标有：机场的客货运输总量；机
场的空域容量；机场的地面设施容量，如
跑道能力、机位情况、候机设施等；机场
（高峰时段）的延误程度等等。这个指标
体系是今后需要进一步研究的重要技术
内容。
２．对航班时刻管理机关设置的建议
一个设置合理、运行良好的航班时
刻管理机构是顺利进行航班时刻管理的
组织保证。
（１）存在的问题
目前，在实际运行过程中，由于两个
传统的主管部门——空管部门和管理局
的时刻管理工作存在一定的重叠之处，
同时两者之间沟通比较少，这造成航班
时刻管理工作缺乏系统性；主管部门的
职责设置不合理，影响了管理的效果。
（２）解决的途径——强化航班时刻
管理委员会的职能
从法国、芬兰等欧盟国家，以及澳大
利亚、韩国的经验看，航班时刻管理委员
会是一个非常重要的组织。各国规定虽
然各不相同，但协调人负责具体分配或
协调时刻，管理委员会负责解决时刻争
议、发布各种信息和时刻监督管理，职能
明确，分工合理。委员会在时刻管理工作
中发挥了关键性作用。
为此，以航班时刻管理机制课题组
研究报告为基础制订、自２００７年９月１日
开始施行的《航班时刻管理暂行办法》提
出应强化委员会方面的内容，起到“动一
点而制全身”的作用。主要方面包括：
①补充航班时刻协调委员会的产生
程序
航班时刻协调委员会的成员应当由
各个单位公开推选代表而产生，并在各
个机场的实施细则中明确各个单位代表
的人数比例；同时，明确委员会成员的选
举权，使得有关各方充分认识到委员会
的重要性，改变目前委员会成立时悄无
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声息，成立后各方均不重视的状况；在委员会成员的组成方面，补充非基地航空公司、新进入航空公司和中小航空公司的代表，以体现时刻分配的公平、公正性。
②规定航班时刻协调委员会的决策与议事机制
授予时刻协调委员会实质性职权，如对容量、分配等提出建议；解决航班时刻争议；发布各种信息和对时刻的监督管理等等。并建立三个机制：一是常规会议机制。空管局是时刻领导小组的办事机构，
地区空管局是地区航班时刻协调委员会的办事机构。应当在规章中明确航班时刻协调委员会是一个非日常办事机构，各成员之间的协商机制是会议，每年可定期（每半年一期或者每季度一期）召集会议。二是紧急启动机制。赫尔辛基机场程序规则规定只要一名成员提议就可启动会议，我国机场时刻的供需比较紧张，矛盾比较突出，可考虑３人以上联署才能启动会议。三是投票表决机制。对于存在争议的方案，可采取投票表决。投票表决体现了民主与集中的统一，又可避免行政指派带来的负面影响。投票可采用简单多数方式进行，以提高工作效率。美国早期的时刻协调委员会全票通过模式被取代，说明该种模式在竞争条件下会影响工作效率，甚至陷于僵局，考虑我国国情，不宜照搬。
从《暂行办法》实施一年来的实际情况看，各地区管理局对绝大多数协调机场的时刻协调都采取了召开航班时刻协调委员会会议的形式，与会各方均对时刻协调会的公开、透明表示赞赏。在民航西南管理局最近召开的航班时刻协调会议上，机场、航空公司、空管局等按照严格的会议程序，展开了热烈、广泛的讨论，各方对新规定下的磋商过程和最终协调结果都表示满意。
３．对航班时刻监督管理的建议
（１）航班时刻监督管理中存在的问题
航班时刻管理工作的监督分为两个层面：一是对航空公司使用、执行情况的监督；一是对时刻管理机构及其工作人员的监督。
99事件航空公司执行时刻过程中存在的问题主要有：航空公司大量虚占时刻、不严格执行八／二规则的问题、篡改时刻等，
其中最突出的是篡改时刻现象。几乎每
个航空公司都存在相当数量的篡改时刻
现象，在首都机场每天篡改时刻的航班
总数达到５０架以上。大面积篡改航班时
刻现象，严重干扰了空中交通秩序，加剧
了繁忙机场拥挤状况，增加了飞行安全
隐患；同时也损害了航班时刻管理的权
威性、严肃性。
时刻管理机构在审批中存在的问
题：《暂行办法》实施前，时刻管理机关
在审批过程中存在标准不明确、过程不
透明、结果不合理，监督不严格等问题，
尤其是时刻分布不均衡、高峰时刻航班
过于集中等。
从《暂行办法》颁布一年来的效果
看，机场和航空公司，尤其是中小航空公
司对新办法规定的分配程序的公开、透
明表示了极大的欢迎，但对个别地区未
能执行《暂行办法》或者“变通”执行的
做法表示无可奈何。（２）航班时刻监督管
理方面的建议
一方面要加强各种宣传，促使人们
在思想上充分重视时刻管理工作，认识
到时刻管理工作的重要性和严肃性；另
一方面要完善制度建设，提供组织保证。
首先，进一步落实航班时刻领导小
火车票什么时候放票组和航班时刻协调委员会的实质职权，
进一步明确航班时刻协调委员会为地区
层面的监管机构，领导小组为民航局层
面的监管与争议解决机构。授予两级监
管机构的调查权、处罚权等。
其次，建立争议问题的投诉机制。可
以规定正常的投诉渠道和受理机制。
青松的诗句最后，针对目前存在的虚占、篡改时
刻、分配程序不透明、分配结构不合理等
各种违法违规现象出台相应的处罚措施。
四、我国航班时刻管理的未来展望——
市场化
美国航班时刻二级市场交易的实践
和对一级市场交易的探索试验，为我国
未来航班时刻市场化提供了丰富的参考。
１．我国航班时刻市场化的主要内容
笔者认为，我国航班时刻的未来市
场化应包括两个层次：（１）先建立一个统
一的二级市场，航空公司的存量时刻可
以在市场上出租、转让、抵押和买卖；（２）
然后组建一级市场，由政府主管部门出
面组织航班时刻初始分配的拍卖、对高
峰时刻和非高峰时刻的评估收费等；对
于历史时刻，或者规定有限时效期，到期
后重新赋予固定期限寿命予以再次分配，
或者逐步拿出，推向市场。当然，政府出
于公共利益的需要，比如国际航空运输
和边远地区基本航空服务的需求，比如
航空公司对时刻的滥用影响市场公平竞
争和消费者利益等等，拥有随时行使对
时刻收回、撤销、再分配等权力。
２．我国航班时刻市场化的基本
步骤
市场化改革需要成熟的市场条件，
但不能被动等待市场条件的慢慢成熟。
一方面要创造条件，另一方面要主动出
击，探索时刻管理的市场化。为此，初步
设想了几个步骤：
（１）试点阶段
当现有行政化分配体制已经有了一
定时期（如５年）的实践，取得了比较丰
富的时刻管理经验，行政分配机制存在
四级准考证号的问题也有了比较充分的暴露时，可选
择一、两个协调机场进行市场化改革试
点。此时，试点内容应该以航空公司的存
量时刻可以在市场上出租、转让、抵押和
买卖为主。在试点期，可委托或成立专业
机构对时刻交易对机场、航空公司、民航
市场和消费者的影响作一个客观评估。
（２）深入阶段
当按照民航局部署，我国从民航大
国逐步走向民航强国的时候，应该大力
推进时刻市场化改革，可以把航空公司
的存量时刻交易逐步铺开，并在部分协
调机场实验高峰时刻定价拍卖。
（３）全面铺开阶段
按照民航局的规划，到我国市场化
改革发展到新的阶段，初步实现民航强
国目标的时候，这个阶段时刻市场化改
革的时机已经成熟，可以全面开始民航
一级市场、二级市场的时刻交易。
山东省高考改革展望未来，我国将首先建立一个统
一的二级市场，航空公司的存量时刻可
在市场上出租、转让、抵押和买卖，然后
由政府主管部门出面组建一级市场，建
立时刻初始分配拍卖市场，对高峰时刻
和非高峰时刻分别评估定价，并进行拍
卖等等。
基金项目：国家软科学：２００６ＧＸＱ３Ｂ２０２
（阶段性成果之一） （编辑 肖静）
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