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城市规划 CITY PLANNING REVIEW
2012年 第36卷 第4期 VOL.36 NO.4 APR. 2012
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【作者简介】
汪 军(1981-)，男，同济大学城市规划博士，中国科学院低碳城市研究中心助理研究员。
赵 民(1952-)，男，同济大学建筑与城市规划学院教授，博士生导师。李新阳(1980-)，男，中国城市规划设计研究院城市规划师。
【修改日期】2012-03-18
【文章编号】1002-1329 (2012)04-0054-07【中图分类号】TU984-65【文献标识码】A 【摘要】首先分析《城市用地分类与规划建设用地标准(GBJ 137-90)》中“规划建设用地标准”的实施效果及存在的主要问题，然后介绍《城市用地分类与规划建设用地标准(GB 50137-2011)》的研究过程，包括确立“多元控制”的理念以及通过筛选影响要素、引入规划人口规模和气候区划两个因子共同参与人均用地指标的确定，并在现状基础上进行相应的调整。2011版《标准》的“多元控制”方式，可望对各地城市人均用地指标的控制更加具有针对性和灵活性。
【关键词】国标修订；人均建设用地；多元控制A B S T R A C T: T h i s p a p e r a n a l y z e s t h e implementation results and existing problems of the “Planning Standards of Development Land” of the “Code for Classi fi cation of Urban Land Use and Planning Standards of Development Land (GB137-90).” Then the paper introduces the research process of the new standards (GB 50137-2011), including choosing the effective elements and introducing the “multiple control” concept. The two new factors including population scale and climate division are also brought into the Standards on de fi ning the land-use level. In addition, related adjustments based on current situation are also made. It is expected that the “multiple control” concept in the new Standards will make due contribution to the more specific and fl exible control on land-use index per capita in Chinese cities.
KEYWORDS: amendment to national standards; construction land-use per capita; multiple control
1 《90标准》的实施效果分析
1991年开始实施的《城市用地分类与规划建设用地标准(GBJ 137-90)》(以下简称《90标
准》)是我国城市规划行业的第一部国家标准。《90标准》是编制各类城市的城市规划、确定城市建设用地规模的重要技术依据，在城市规划编制和建设管理工作中发挥了不可替代的重要作用。
《90标准》提出了人均城市建设用地按60～120m 2控制的原则；在具体运作中将规划人均建设用地指标分成四档，根据各城市现状人均建设用地水平对应的不同档别分别按各自档别进行调整。这种“人地对应”及“分档调整”的管理模式取得过很好的效果，曾有效抑制了1990年以后我国城市大规模扩张的势头(张文奇等，2000)①。然而从全国总体情况来看，城市建设用地的增长却呈现出越来越快的趋势。《90标准》修编课题组(以下简称课题组)在对1987-2007年20年间我国城市建设用地变化情况进行分析之后，发现人均建设用地的年增加量基本在逐年提高(表1)。对比《90标准》实施前后，全国人均建设用地水平保持着逐年上升的态势，且幅度越来越大。
为什么手机上网很慢>炸鱼的做法表1显示了全国建设用地的总量增长情况，但是仅看总量还难以评说《90标准》的绩效。因此，课题组又从全国范围内选取了地级市的人均建设用地情况，对1990、1995、2000、2005年四个年份进行
分析，以了解《90标准》在全国各城市的执行情况。由于《90标准》人均城市建设用地的上限是120m 2/人，所以分析中将样本城市以人均城市建设用地120m 2/人为界分为两类，超过120m 2/人的城市可以认为《90标准》对其的约束效力有限。
图1是1990年全国地级城市人均建设用地情况。在287个有效城市样本中，有61个城市的人均城市建设用地大于120m 2/人(占样本数量的21%)，且这些城市大多位于西部和北部省区，中东部省区中只有少数城市超过了《90标准》的上限。
而到了1995年，在全部298个有效样本中，有100个样本的城市人均建设用地超过120m 2/人
我国规划建设用地新标准制定的思路探讨
汪 军 赵 民 李新阳
DISCUSSION ON IDEAS CONCERNING FORMATION OF NEW PLANNING STANDARDS OF DEVELOPMENT LAND IN CHINA
WANG Jun; ZHAO Min; LI Xinyang
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(占样本数量的34%)，新增的超标城市大多数集中在中东部省区(图2)。这一时期正是我国城市开始大规模建设的时期，中东部的浙江、江苏、湖南和四川等省正大力进行开发区建设，使得城市规模迅速扩张。
图3显示的是2000年时的情况，在259个有效样本中有73个城市人均建设用地超过《90标准》的上限(占样本数量的28%)，情况比1995年有所改善。经过中央政府1993和1998年施行的两轮宏观调控，城市的迅速扩张显然已经得到了某种程度的遏制。
但是，随着土地市场化的深入和房地产业的迅速繁荣，城市扩张趋势在此后的10余年间呈现出遍地开花的局面。图4显示了2005年的情况，在282个样本城市中有138个城市的人均建设用地超过《90标准》的上限，比例达到了49%。其中，除了地广人稀的西北部省区外，中东部省份如浙江、江苏、湖南、安徽、河南、福建、山东等地的城市大多数都超过了上限。
从以上对四个不同年份的分析可以看到，《90标准》的人均建设用地上限120m 2/人似乎并没有能够有效地控制住各地城市的扩张态势，而其间1995-2000年的情况有所好转也是因为国家的宏观调控和亚洲金融危机的影响。由此，课题组判断《90标准》作为一项有一定“强制力”的国标，在对人均建设用地的实际控制上，并没有达到预期的效果。当然，其中的原因极为复杂。
2 《90标准》的主要问题
对于《90标准》中人均城市建设用地指标问题的讨论已较多，可参见各学术刊物，其中仅同济大学参与课题组的人员所做过的研究就有多项(赵民等，2007；汪军等，2011；赵民等，2011)和两篇硕士论文(汪军，2007；程遥，2009)。讨论的焦点主要是以下两个方面。
首先是以人口为依据确定用地规模的局限性。《90标准》的人均建设用地指标主要以人口为依据，一般在编制城市总体规划时，也是先确定城市人口规模，然后根据现状水平结合《90标准》的规定确定用地规模。其优点在于有确定的人地对应关系，能够较为方便地测算城市用地规模。但是问题在于我国城市的人口统计存在诸多口径，在城市总体规划阶段，意思接近的人口概念有“城市常住人口”、“城市建成区人口”、“城市非农人口”等，加之并没有很清晰的“城市人口统计区”范围，所以虽然《90标准》在第4.0.2条明确规定在计算建设用地标准时，人口计算范围必须与用地计算范围相一致，人口数宜以非农业人口数为准，但是近年来许多城市编制
表1 我国城市建设用地变化情况
Tab.1 Changes in urban construction land in different years in China 年份城市建设用地(km 2)城市人口（万）人均建设用地(m 2/人)
人均建设用地年增加量(m 2/人)
1987108171289383.89 1.081988120951397086.571989124621437886.671990128561475287.141991140111492193.90 2.571992149591545996.7619931658816550100.2319941794017666101.5519951926418490104.1819962021418895106.98 3.5819972079119492106.6619982137919884107.5219992152420159106.7720002243920951107.1020012402621545111.5220022597322021117.9520032830822987123.1520043040623636128.6420053252024206(32711)*134.35(99.42)*20063366024633(33288)*136.64(101.11)*2007
35469
24846(33576)*
142.75(105.64)*
* 2005年之后官方统计年鉴的人口统计口径由非农人口改为常住人
口，因此人均数据大幅下降，本表为了保持分析的一致性，对人口数据进行了折算，与原有的口径保持一致(括号内为常住人口及按照常住人口统计的人均建设用地)。资料来源：中国统计年鉴；中国城市统计年鉴。
图1 1990年全国地级市人均建设用地情况
Fig.1 Construction land-use per capita in cities at prefecture-level in 1990
规划时都采用常住人口作为人口预测目标，因此非农人口的统计口径已经不再适用。
其次是控制手段较为单一，难以适应城市的多样性。《90标准》虽然考虑了不同城市的差异性，提出将规划人均建设用地指标分成四档，按
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不同发展阶段的城市对于土地空间的需求是不同的，如我国长三角、珠三角等地区的城市正处于工业化加速期，经济增长以高于全国平均增长速度的水平持续快速发展，其城市建设用地增长对国标的突破，实际上反映了经济发展对空间的需求。而我国西部地区，城市化和工业化刚刚起步，项目入驻尚有限，供地趋于宽松。因此，对于不同发展阶段的城市，不宜用相同的标准来衡量。
3 《城市用地分类与规划建设用地标准(GB 50137-2011)》(以下简称《2011标准》)的研究及制定
春节祝福短信大全3.1 “多元控制”理念的引入
《90标准》中对规划人均建设用地的控制思路可以概括为“人地对应，分档调整”。这一思路的主要贡献是在我国各级各类城市之间构建了一个通用的管理模式，即以人口的数量来确定用地的规模，同时根据城市现状的不同，还可以进行个别调整。但是，多年的实践结果表明，这种模式存在的一个主要问题，就是单以人口规模来确定人均建设用地规模的控制方式，导致了许多地方在编制总体规划时一味地做大人口规模，以便获得更大的用地规模。
因此，在本次标准修编的初期，课题组就希望引入其他一些同样能够影响建设用地标准的要素，以便同人口规模一起形成“多元控制”的模式，使城市建设用地标准更加合理化。
事实上，学术界对于影响城市建设用地标准的因素已经有了很多讨论，形成了几个主要的观点：(1)用地标准应与经济发展相结合(何芳，2003；孙久文等，2007；汪军，2007)；(2)用地标准应与城市等级与规模相结合(张文奇等，2000；谈明洪等，2002)；(3)用地标准应与城市职能和性质相结合(袁利平等，2001；张能恭，2004；郑文含，2007)；(4)用地标准应与地理位置相结合(张换兆等，2005；谈明洪等，2002)。
3.2 “多元控制”要素的确定
结合以上几个可能对城市用地标准产生影响的因素，课题组对2000-2005年全国323座城市(含县人民政府所在地镇)的现状建设用地数据进行了分析，并对城镇人口规模、气候区划、城市行政级别、经济发展水平、城市形态等五个方面因素进行相关性检验，通过统计方法来验证实质性影响城市用地指标的因素。分析发现：
(1)从城镇人口规模来看，样本城市呈现出小城市(＜20万人)>中等城市(≥20万且＜50万人)>大城市(≥50万且＜100万人)>特大城市
(≥100万人)的现象。图5显示了这种特征，可以
图2 1995年全国地级市人均建设用地情况
Fig.2 Construction land-use per capita in cities at prefecture-level in 1995
各城市现状人均建设用地水平采用“分档调整”
的模式确定规划人均建设用地指标。但在实际操作中，许多规划设计单位和地方政府将其简化为按人均100m 2确定规划人均城市建设用地指标，“分档调整”的指导作用逐步丧失。此外，处于
图3 2000年全国地级市人均建设用地情况
Fig.3 Construction land-use per capita in cities at prefecture-level in 2000
图4 2005年全国地级市人均建设用地情况
Fig.4 Construction land-use per capita in cities at prefecture-level in 2005
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看到城市人口规模越大，其人均城市建设用地面积就越小，这个特征说明了人均建设用地与城市人口规模之间的确存在一定的关系。
(2)从气候区划来看，根据国家颁布的《城市居住区规划设计规范》，我国城市的居住建筑日照间距标准按照不同的气候分区进行划分(图6)。虽然在一些省份内不同城市的日照标准不同，但整体上呈现出北方省区城市的日照间距要求高于南方省区城市的趋势。因此，至少从居住用地看，北方城市的人均用地面积要高于南方城市。因此，按照《中国建筑气候区划图》，可将城市样本划分为7个气候分区，分别定义为：1－东北，2－华北，3－华东，4－华南，5－西南，6－青藏，7－新疆。观察不同气候分区的统计数值(图7)，城市的人均建设用地面积呈现出自北向南依次递减的趋势。其中尤其是青藏和新疆等少数民族聚居的高寒地区，地域广大且人口稀少，人均城市建设用地水平大于内地是可以理解的。
(3)从行政等级来看，基于我国现行的总体规划审批层级，将样本分成：1－直辖市、省会城市，2－国务院审批城市总体规划的86个大城市，3－地级市，4－县(县级市)，5－镇。统计结果显示(图8)，不同等级的城市呈现出线性变化的趋势，即等级低的城市，其人均用地要大于等级高的城市。这反映了人均建设用地水平与城市行政等级之间也存在一定关系。
(4)从经济发展水平来看，假设经济发展水平会影响城市用地的集约程度，从样本城市的数据分析来看
(图9)，当人均GDP在3万元以下时，人均GDP与人均用地指标呈现正相关，而超过3万元之后人均用地则趋下降。但比较我国东部、中部、东北和西部各城市(图10)，可发现城市经济发展水平并没有与人均用地指标有很明显的关系, 从而可认为实证并不支持前面的假设。
(5)从城市形态来看，拟可采取科尔(Cole，1964)的方法来测算样本城市的城市紧凑度，即城市建成区面积与城市建成区的最小外接圆面积的比值。在对117个样本城市的城市紧凑度进行分析后，发现紧凑度在20%～40%之间的城市人均城市建设用地面积最小，≤20%和>40%的城市人均城市建设用地面积呈现上升，两者之间存在一定的关系(表2)。但是可观察到城市紧凑度与城市本身的自然地理禀赋有很大的关系，所以并不宜用简单的数量关系来模拟，因此无法作为标准的参考因素。
3.3 “多元控制”模型的建立
从以上五个方面的分析大致可确定，城市人均建设用地水平与城市人口规模、气候区划、城市行政等级要素均存在一定的关系。在此基础
上，课题组借助统计软件，对这些要素与人均建设用地的相关性进行了分析。相关性检验结果显示(表3)，行政等级和人口规模两个要素与人均
建设用地的相关系数较大，并且在双侧检验中呈
图5 城镇人口规模与人均建设用地的关系
Fig.5 Relationship between urban population and construction land-use per
capita
图6 中国建筑气候区划
Fig.6 China’s construction zoning based on climate
图7 气候分区与人均建设用地的关系
Fig.7 Relationship between climate zoning and construction land-use per
capita
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显著相关，而气候区划则在双侧检验中呈现出一定的相关性。
进一步对气候区划、行政等级和人口规模三个要素进行自相关检验分析，发现这三个要素之间的自相关系数都没有大于0.05的显著水平(其中人口规模和行政等级的相关性系数接近0.05)，说明三个要素之间没有直接相关性，都可以作为参数参与建构人均建设用地的数理模型。但是在随后的研究中发现，城市的行政等级可能会在规划期内有所调整，有时也会受政治因素的影响，因此不宜作为规划编
制的依据。因此，在模型中只保留了人口规模和气候区划两个要素作为变量的系数。
在随后的样本试算中又发现，气候分区Ⅰ、Ⅱ、Ⅵ、Ⅶ内城市的人均城市建设用地平均值相接近，而气候分区Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ内城市的人均城市建设用地平均值相接近。同时，参考《城市居住区规划设计规范(GB 50180-93)》中对不同气候分区影响住宅日照间距的分组方式，将样本城市分为两大类，即气候分区Ⅰ、Ⅱ、Ⅵ、Ⅶ和气候分区Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ，分别对其计算回归方程，其中：
气候分区Ⅰ、Ⅱ、Ⅵ、Ⅶ的回归方程为：规划人均建设用地指标基准值=113.855-0.068×人口规模
气候分区Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ的回归方程为：
规划人均建设用地指标基准值=100.468-0.047×人口规模
因此，确定目标城市的人均建设用地指标就需要先确定城市处于哪个气候分区，再将城市的人口规模代入相应的公式即可。但是，在试算的过程中，发现计算结果与对应城市的现状值有一定的差距，因此，需要再根据城市的现状值进行调整，经过调整之后方可作为规划人均建设用地的最终指标。调整方式如表4所示。
这样经过调整之后，只需要两个步骤就可以得到城市的规划人均建设用地标准：第一步，根据城市的人口规模和所处的气候分区通过回归方
程得出计算值；第二步，根据表4的规定，将计算值与现状值进行对比，调整后得到规划标准值。
3.4 最终控制方案的确定
尽管模型经过修正之后，已经接近了国标对规划用地标准的控制要求，但是对于单个城市的指标选取过程还是显得比较复杂，特别是通过回归方程计算用地标准的方式不具有灵活性，并且受到方程可靠性的制约，不利于作为规范来操作。因
此，课题组在模型的基础上又进行了修改。
首先根据方程所计算出的规划人均城市建设用地结果进行聚类分组，并与样本城市的现状值进行对比，得到允许调整的幅度表；再对大城市
图8 行政等级与人均建设用地的关系
Fig.8 Relationship between administration level and construction land-use
per capita
图9 人均GDP与人均建设用地的关系
Fig.9 Relationship between GDP per capita and construction land-use per capita
图10 各地区人均GDP与人均建设用地的关系
Fig.10 Relationship between GDP per capita and construction land-use per
capita in different areas 表3 人均建设用地与各变量相关分析结果
Tab.3 Relativity analysis on construction land-use per capita and other
variables
表2 城市紧凑度与人均建设用地的关系
Tab.2 Relationship between city compactness degree and construction land-use per capita 城市紧凑度≤10% ＞10%且≤20% ＞20%且≤30% ＞30%且
≤40% ＞40%
人均建设用地(m 2/人) 119.61 114.29 99.28 98.85 111.19 标准差
端午节经典诗句44.50
工商管理课程34.71
18.59
19.93
31.81
气候区划行政等级人口规模
人均建
设用地
相关性-0.097
*0.208**
-0.198**显著性(双侧检验)0.0490.0000.000
样本数量415415415* 在0.05的程度上显著相关(双侧检验)，即置信区间为95%。
** 在0.01的程度上显著相关(双侧检验)，即置信区间为99%。
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(人口＞50万人)、中等城市(人口＞20万且≤50万人)和小城市(人口≤20万人)三类城市进行分类表述，这样通过表格列举的方式将原本需要计算的复杂过程简单化，使其更适合日常的使用和管理。最终形成的规划人均建设用地指标的实施方案如表5。
表5规定了“规划人均城市建设用地面积取值区间”和“允许调整幅度”两个控制因素，其中调整幅度是指规划人均城市建设用地面积比现状人均城市建设用地面积增加或减少的数值。首先，规定了在不同气候分区中不同现状人均城市建设用地面积城市可采用的取值区间；其次规定了不同规模城市的规划人均城市建设用地面积比现状人均城市建设用地面积允许增加或减少的调整幅度。这两个控制因素是互相制约的，确定指标时，应同时符合，故称双因子控制。
躲在草丛里的星星300字取值区间及调整幅度首先参考了样本城市现状情况以及政策目标取向，所制定的规则体现了以下原则：
(1)在相同情况下，现状人均城市建设用地面积偏低的城市其规划取值允许多增加一些，现状人均城市建设用地面积略低的城市其规划取值少增加一些，现状人均城市建设用地面积适中或较高的城市其规划取值不增加或适当减少。
(2)在相同情况下，北方城市比南方城市的人均城市建设用地面积在调整幅度内取值应相对宽松些。
(3)在相同情况下，规划人口规模较小城市比规划人口规模较大城市的人均城市建设用地面积在调整幅度内取值应相对宽松些。
规划人均城市建设用地面积取值区间控制在
表4 规划人均城市建设用地指标调整方式(m 2/人)
Tab.4 Adjustment on planned urban construction land-use per capita index (m 2/person)
现状人均城市建设用地规模与公式计算值的比较允许调整幅度现状人均指标值小于计算值 5.1 ～10.0 -10.0～-0.1≥10.0 -15.0～-0.1现状人均指标值等于或近似 于计算值
-5.0～5.0-5.0～-0.1现状人均指标值大于计算值
5.1～15.0+0.1～+5.0≥15.0
+0.1～+10.0
表5 规划人均城市建设用地面积指标(m 2/人)
Tab.5 Planned urban construction land-use per capita index (m 2/person)气候区
现状人均城市建设用地面积
规划人均城市建设用地面积取值区间
允许调整幅度
规划人口规模≤20.0万人
规划人口规模20.1万～50.0万人
规划人口规模＞50.0万人
Ⅰ、Ⅱ、Ⅵ、Ⅶ
≤65.065.0～85.0＞0.0＞0.0＞0.065.1～75.0
65.0～95.0+0.1～+20.0+0.1～+20.0+0.1～+20.075.1～85.075.0～105.0+0.1～+20.0+0.1～+20.0+0.1～+15.085.1～95.080.0～110.0+0.1～+20.0-5.0～+20.0-5.0～+15.095.1～105.090.0～110.0-5.0～+15.0-10.0～+15.0-10.0～+10.0105.1～115.095.0～115.0-10.0～-0.1
-15.0～-0.1
-20.0～-0.1
＞115.0≤115.0＜0.0＜0.0＜0.0Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ
≤65.065.0～85.0＞0.0＞0.0＞0.065.1～75.0
65.0～95.0+0.1～+20.0+0.1～+20.0+0.1～+20.075.1～85.075.0～100.0-5.0～+20.0-5.0～+20.0-5.0～+15.085.1～95.080.0～105.0-10.0～+15.0-10.0～+15.0-10.0～+10.095.1～105.085.0～105.0-15.0～+10.0-15.0～+10.0-15.0～+5.0105.1～115.090.0～110.0-20.0～-0.1
-20.0～-0.1
-25.0～-5.0
＞115.0
≤110.0
＜0.0
＜0.0
＜0.0
65.0～115.0m 2/人之间。考虑到《2011标准》在《90标准》城市建设用地分类的基础上，将部分对外交通用地、公用设施用地以及特殊用地等纳入城乡用地分类，不再计入城市建设用地的统计范畴，因此规划人均城市建设用地的高限理应在《90标准》120.0m 2/人的基础上有所下降，如此也体现了节约集约用地的原则。
4 《2011标准》的特点及意义
《2011标准》的人均建设用地标准引入了“多元控制”的理念，在《90标准》基于现状水平进行调整的
基础上，又根据对象城市的规划人口规模以及城市所在的气候区进行调整，使得《2011标准》对各地城市人均用地指标的控制更具有针对性和灵活性。《2011标准》相对于《90标准》，还具有以下几个特点：
(1)更加节约集约利用土地。《2011标准》基于现状用地水平的调整总幅度控制在-25.0～+20.0m 2/人范围内，最大增加幅度小
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