总23卷 第12期 西南民族学院学报#哲学社会科学版Vol.23No.12
2002年12月
Journal of Southwest University for Nationalities.Philosophy and Social Sciences
Dec.2002
WTO 框架下中国农业支持政策调整的思考
黄金辉
(四川大学政治学院，四川成都610064)
收稿日期:2002-10-20
作者简介：黄金辉，四川大学政治学院副院长、副教授、产业经济学博士生。
摘要：中国对农业的总体支持水平十分低下，长期处于负支持的水平；过去的农业支持手段主要属于WTO 农业协议反对与限制的非关税壁垒保护手段与协议要求逐步削减的国内支持政策的/黄箱0政策范畴，与WTO 农业协议的规定极不吻合；中国以前的农业支持手段对农业的支持效果相当有限。中国农业
支持政策调整的思路应该符合WTO 农业规则，以提高中国农业的国际竞争力为宗旨。
白蚁如何消灭关键词:WTO 农业协议；农业支持;/黄箱0政策;/绿箱0政策；调整
中图分类号:F30 文献标识码:A 文章编号:1004)3926(2002)12)0122)05
农业在国民经济中的基础地位，以及农业的特殊性所决定的农业比较利益低下，决定了国家必须对农业实行必要的支持，以保证其正常发展。中国农业支持政策调整的紧迫性，主要在于过去农业支持政策与WTO 农业规定极不相符，必须加快调整，以促进中国农业健康发展。
一、中国以往的农业支持政策存在的问题
国家对农业的支持不仅是理论界的共识，也是世界各国的通行做法，新中国建立以来，特别是改革开放以来，中国对农业支持也进行了大量有益的探索与实践，但总的来说，中国农业支持政策存在一系列问题，与W TO 农业协议很不适应。
(一)中国农业长期处于负支持状态
安全模式怎么解除20世纪50年代以来，为了加快现代化进程，中国实行了工业优先发展战略，特别是重工业优先发展战略。为了增加资本积累，加快工业化进程，我国采取了剥夺农业剩余的方式。长期以来，政府通过税
收、工农业产品的价格剪刀差与金融信贷的方式转移大量农业剩余。1952-1990年期间，以赋税方式使农业资本非农化流转的金额达1528亿元，平均每年55亿元；以工农业产品价格/剪刀差0方式使农业资金流失额达8708亿元，平均每年311亿元；以金融信贷方式使农业资金非农化流转的金额为1403亿元，平均每年50亿元。上述三种方式合计,
农业资金非农化流转量多达11639亿元，占国民收入全部积累额的30%以上，平均每年达416亿元。农业提供的资金占国民收入全部积累额的比重在1990年以前高达30%以上。这就是说，从1952年到1990年，农业为国家工业化建设提供了1/3以上的资本积累。进入90年代以来，农业资金非农化流失趋势仍在继续，且呈扩大之势。1991-1996年，通过赋税流失的农业资金为1586亿元，以粮食收购方式流失的农业资金为2750亿元，以金融信贷方式流失的农业资金为4177亿元。三者合计为8513亿元，平均每年近1420亿元
[1]电信座机呼叫转移设置
。从反映政府对农业支
持、保护程度的生产者补贴等值指标PSE 来衡量(所谓PSE，就是假定取消所有现存的政府对农业的扶持措施，由此造成的农业收入的减少额同其原来的收入额之比的百分率，它反映了由于政府农业支持政策的影响，农业部门收入的增加，资源从非农业部门转入或转出的情况)，我国1993-1995年,PSE
值分别为-24.07%、-7.79%、- 4.99%[2]
。90年代中后期以来，由于农民负担不断上升、农产品价格不断下降,PSE 值还在不断扩大。
对农业长期的负支持，使农业资金大量流向工业与城市，导致农业投资严重不足，阻碍了农业抵御自然灾害能力的提高，使农村经济与社会发展停滞不前，使中国的城乡二元经济社会结构的矛盾不断
加剧并长期固化，影响了农业劳动生产率与农民收入的提高，加剧了农业的脆弱程度，使国民经济的比例严重失调。1985-1994年，我国工农业增长速度之比为5:1，远高于正常比值。特别值得注意的是，一般来说，在工业化初期实行/以农补工0政策有其合理性，但到了工业化中期以后，应该逐步转向/以工补农0，即工业反哺农业。目前我国已处于工业化中期阶段，不仅未能实现/以工补农0，反而/以农补工0的实际数量还在继续扩大。现阶段我国的经济社会结构不合理，如工农业比例失调，城市化进程缓慢，农民增收难等问题，一个最重要的原因，就在于长期使用转移农业剩余的方式来加快工业与城市的发展，即对农业长期实行负支持政策，以确保工业与城市加快发展。1997年底以来，我国开始出现有效需求不足，主要原因之一就是农业低效率、低收入与农村市场的萎缩。所以，加强对农业的支持力度，促进农业发展与农民收入增长，扩大农村市场规模，对于扩大内需、促进国民经济持续健康发展具有十分重大的意义。
(二)以往的农业支持措施不符合WTO农业协议的规定
W TO农业协议的中心内容，是逐步消除国际农产品贸易的壁垒，促进国际农产品贸易自由化。协议主要包括以下三个方面的内容:1、市场准入，规定各成员国必须取消各种限制农产品进口的非关税壁垒保护手段，只能以关税作为保护本国农业的手段，并不断降低关税水平;2、国内支持减让，鉴于农业的特殊性,WTO农业协议允许成员国对农业进行一定程度的支持，但为了保证国际农产品市场公平竞争，又要求各成员国必须逐步削减对农业的国内支持，以便减轻国际农产品价格扭曲的程度。W TO农业协议根据是否对贸易造成扭曲作用，将国内农业支持政策分为两大类：第一类是/黄箱0政策，即指对生产与贸易造成扭曲作用的政策。按照农业协议，必须逐步削减，包括以下几个方面内容:(1)价格支持;
(2)营销贷款;(3)面积补贴;(4)牲畜数量补贴;(5)种子、肥料、灌溉等投入品的补贴;(6)某些有补贴的贷款项目等。为了确定各成员国对/黄箱0政策支持削减的程度,WTO农业协议引入了综合支持量的概念(简称AMS)，是指给基本农产品生产者生产某种特定农产品提供的，或者给全体农业生产者生产非特定农产品提供的年度支持措施的货币价值。通过谈判，我国获得的AMS值为不超农业总产值的8.5%(发达国家为5%，发展中国家为10%)。
第二类是/绿箱0政策，指对农业生产与贸易没有扭曲作用或扭曲作用很少的政策，以及不具有给生产者提供价格支持作用的补贴措施。W TO农业协议规定，绿箱政策支持手段不受限制。主要包括以下几方面的内容:(1)政府公共农业投资(包括农业科研、推广、教育培训、病虫害控制、农产品检验服务
、市场促销服务和农业基础设施建设投资等);(2)保证粮食安全的储备补贴;(3)粮食援助补贴;(4)农民直接收入补贴;(5)自然灾害救剂补贴;(6)结构调整与资源储备计划的补贴;(7)地区发展补贴。
气体灭火3.出口补贴的削减，为了保证国际农产品自由贸易、公平竞争,W TO农业协议规定应逐步削减各国政府提供的农产品出口补贴。中国在复关谈判中为了尽快加入W TO，更主要由于中国自身的财政投入能力有限，承诺在加入WTO以后，取消全部农产品出口补贴。
根据以上对W TO农业协议的简单概括，对照中国以往农业支持的政策措施，两者之间存在很大差距。中国以往的农业支持措施与W TO农业协议的原则极不相符。
第一，中国以往的农业支持措施不符合W TO农业协议关于市场准入的原则。
中国以往对农业的支持，主要是运用关税与非关税壁垒措施限制国外农产品的进口，而更多的又是使用非关税壁垒的保护手段，如使用关税配额、许可证等计划管理手段。而WTO农业协议规定必须逐步取消限制农产品进口的非关税壁垒保护手段，各成员国只能运用关税手段保护本国农业，而且必须不断降低农产品进口关税。这样，我国在加入W TO以后，必须改变以往主要使用非关税壁垒手段保护本国农业的传统做法，寻新的农业支持的有效办法。
第二，中国以往的农业支持措施，大都属于/黄箱0政策，不符合WTO农业协议关于消减国内农业支持的规定。
中国以往对农业的支持，特别是对粮、棉、油等重要农产品生产的支持，主要采取价格补贴的方式，同时对合同定购的农产品给予平价化肥、农药等农用生产资料价格补贴，以及为了保证农产品收购资金的需要，由农发行向国营粮食、棉花等农产品收贮企业发放低息贷款等支持手段。按照W TO农业协议，以上农业支持手段基本上属于/黄箱0政策的范围，加入W TO以后，应该逐步消减。但对于W TO农业协议规定不受限制的/绿箱0政策的支持手段，中
123
第12期黄金辉WTO框架下中国农业支持政策调整的思考
国则较少运用。如中国对属于农业公共投资的农业科研、教育、推广和农业基础设施投资严重不足，对属于一般性收入补贴、结构调整和营销服务补贴等支持手段，基本上未被使用。这样便造成中国以往的农业支持手段基本上属于W TO农业协议所反对的/黄箱0政策，而为协议允许的/绿箱0政策，我们的运用却极为不足。加入W TO以后，必须按照W TO 农业协议的规则调整国内农业支持政策。因此，中国以往的农业国内支持手段便面临极大的调整压力。
第三，中国以往的农业管理体制，特别是农产品贸易体制，与WTO的自由贸易和公平竞争原则极不吻合。
中国的农业管理体制，包括农产品贸易体制是一种高度集中的计划经济体制，是与过去农产品特别是粮食严重短缺、供不应求的状况相适应的。改革开放以来，中国虽然对高度集中的农业生产和贸易管理体制进行了一定程度的改革，但由于农业生产特别是粮食生产事关社会政治稳定与国家安全，在改革过程中人们顾虑重重，因此改革步履艰难，多有反复。相对于农业生产一定程度的计划管理而言，农产品贸易的管理体制具有更强的计划经济和行政垄断彩。如中国政府规定，只有国营粮食收储企业才能直接收购农民粮食，其余国有粮食加工、批发、零售企业，以及各类用粮企业和个体私营粮食经营者，都无权直接向农民收购粮食。其他重要农产品如棉花、烟草也是如此，在粮、棉等重要农产品的对外贸易方面，也实行集中的计划管理。中国政府规定，由中国粮油进出口公司独家代理粮油进出口贸易，棉花的进出口贸易也基本由国有棉麻公司垄断经营。为了保证棉、粮等重要农产品贸易的国有企业垄断经营，政府在农产品收购、加工、存储以及配额、许可证的发放和外汇管理和信贷担保等方面做出了一系列规定，通过这样一种高度集中的计划经济管理体制及其与之配套的国营贸易制度，中国政府严格控制了农产品的价格和市场供给，其结果是在国内市场方面，粮棉等重要农产品的市场化程度相当低下，影响了农业生产专业化分工和全国统一农产品市场的形成，严重地制约了农业生产率水平的提高。这是造成中国农业比较优势不足、竞争力低下、农民收入增长缓慢的体制原因。在国际农产品贸易方面，中国通过国有贸易企业的垄断经营，达到了主要运用非关税壁垒的措施保护国内农产品市场的目的。但是，中国的农业生产与贸易管理体制，是与W TO农业协议的原则极不相符的。W TO农业协议规定，为了保证市场自由、公平的竞争，必须对农产品贸易的国有企业制度进
上高速的时候收费下高速的时候免费怎么办行严格的限制。虽然经过谈判仍然允许保持农产品国营贸易制度的存在，但同时规定必须取消一切扶持国有贸易企业的做法。如W TO农业协议规定，必须将农产品关税配额的大部分分配给非国营贸易企业，而且国有贸易企业在9月份以前没有用完的关税配额，也必须重新分配给非国营贸易企业。W TO协议同时规定，应该允许个体、私营企业，包括外商投资企业从事农产品贸易，甚至直接向农民收购农产品。这样，中国以往通过国有贸易制度垄断重要农产品收购、控制重要农产品价格和控制农产品进出口的传统做法，在加入W TO以后，将面临严重的挑战。
(三)中国以往的农业支持手段(政策)对农业的支持效果相当有限
中国以往的农业支持手段不仅与W TO农业协议的原则严重冲突，而且其对农业的实际支持效果也相当低下。根本原因在于过去的农业支持手段主要不是针对农业生产领域，而是主要集中于农产品流通领域，其支持的主要目的不是从根本上提高农业的竞争力和农民收入，而是在于维持带有浓厚计划经济特征的农产品流通体制的正常运转，当然其最终目的在于确保农产品正常供应、价格稳定和国家粮食安全。具体来说，以往保护手段的低效主要可以归结为以下两个方面:
1、在国内农业支持政策方面，中国以往采取的主要是价格补贴手段。但是价格补贴不是直接补贴给农民，而是补贴给国有农产品流通部门。农产品流通部门为了追求自身最大利益，必然采取种种方法，将政府的价格补贴收益据为己有，这样政府价格补贴的大部分利益便落入国有商业部门，而农民
获得的实际利益则十分有限。如1998年以来，中国政府出台粮食流通管理体制改革的三项政策：按保护价敞开收购余粮，实行顺价格销售，粮食收购资金封闭运行。其中第一条属于价格补贴政策，初衷在于保护农业经营者的利益，提高农民收入，但在实际运行中，效果欠佳。因为粮食价格补贴不是直接支付给农民，而是补贴给国有粮食收贮企业。由于粮食收购资金无法真正封闭运行(有地方政府的利益动机及信贷资金不足等原因)，按保护价敞开收购余粮的政策在全国无法真正贯彻执行。经济相对落后的中西部省市的许多地区，并没有完全真正按保护价收购农民余粮。不仅如此，在农民卖粮难的市场背
124西南民族学院学报#哲学社会科学版第23卷
景下，国有粮食流通部门还广泛存在对农民卖粮采取压级、压价收购的现象，使农民的利益严重流失。另一方面，许多国有粮食收贮企业利用虚报、做假帐等手段，骗取国家的补贴。此外，近年来，在按保护价敞开收购余粮的背景下，我国的粮食贮备处于超定额储备的状态。为此，国家每年平均支付的保管费用与利息负担就高达500亿元，给国家造成沉重的财政负担。使国家每年用于支持农业发展资金的很大比例用于支付粮食贮备费用，导致国家对真正能有效提高农业国际竞争力的农业公共投资，如农业科研、技术推广和咨询、教育培训，以及农业基础设施建设等的投资严重不足，极大地抑制了农业生产率与农业效益的提高。如果中国在粮食贮备方面，能够借鉴美国的有益做法，即除了国家兴建粮食仓储设施以外，必要时还利用农业经营者的仓储设施，由政府给农业经营者支付保管费用。
这样既可以大量节约政府投资仓储设施的费用，提高粮食储备质量，又可以提高农业经营者的收益。
2.在农产品国内市场保护方面，中国主要采取的非关税壁垒保护措施，也由于近年来沿海(沿边)地区农产品走私严重，而使实际保护效果严重打折。中国对粮、棉、油等重要农产品长期实行进口配额管理、许可证制度等非关税保护措施。由于近年来国内许多农产品价格远远高于国际农产品价格，使走私农产品具有巨大的经济利益，加之中国的海关制度存在一定的缺陷，使得农产品走私，尤其是植物油、食糖、烟草等的走私十分严重，极大地冲击了国内市场，既造成农产品市场供给增加、价格下跌，农民收入下降，又导致国家税收的大量流失。而且，在粮、棉等大宗农产品进出口方面，中国也长期存在明显的/逆向调节0问题。即在农产品过剩、价跌的时候，大量增加进口；而在农产品供应不足、价格上涨的时候，却大量增加出口，结果反而进一步加剧农产品市场的波动。造成这种现象的根本原因在于国营贸易制度的激励、约束机制不足，信息滞后。此外，政府为了支持农产品出口而实行的出口补贴政策，其主要利益也为国有农产品进出口企业所占有，农产品生产者所得利益十分有限。主要原因在于出口农产品的国营公司垄断收购，市场竞争严重不足，农产品生产者处于被动接受垄断低价的不利市场地位。
二、加入WTO以后我国农业支持政策调整的思路
农业的特点决定了农业是一种弱质产业，因而需要国家一定程度的支持。但不能因此断定农业就是低
效率、低效益产业。只要国家采取合理的农业政策与增加对农业的支持力度，主要是增加对农业投资的强度，则农业的效率完全可以达到甚至超过工业。美国的情况就是如此，在美国，农业被称为高科技产业，几乎所有的现代高新技术，如信息技术、卫星定位、导航技术、基因技术以及其他生化技术广泛运用于农业，造就了农业的高效率。OECD其他国家的农业也是如此。1960-1990年的三十年中，这些国家农业部门的生产率增长高于非农业部门的生产率增长，全要素生产率(每单位所有投入的产出)和劳动生产率都是如此。这些国家从1967-1968年度到1983-1984年度，其农业劳动生产率年平均增长4.3%，而其余部门仅为2.6%。从1960-1990年,OECD国家农业的全要素生产率为2.7%，制造业只有1.5%[3]。以美国为代表的OECD国家农业高度发达、竞争力强的根本原因，在于凭借强大的经济实力对农业实行高强度的支持与保护。我国应吸取这些国家农业发展的有益经验，通过加强对农业的支持来提高农业的比较利益与竞争力，促进农业健康发展。当然，中国的经济实力和W TO的农业规则决定了我们对农业的支持与保护只能循序渐进，量力而行。具体来说，主要有以下几方面的措施:
(一)进一步完善发展农业的政策、法律，特别是加强执法工作，真正做到依法治农，使农业发展真正走上法制化轨迹，以保持农业持续稳定发展。我国早已制订的5农业法6和5科学技术进步法6规定，为了保持农业的增长速度，促进农业科技进步，应在2000年以前使农业的科技投入达到农业总产值1.5%的水平，但这两项法律实际上都未能真正实施。我国近几年财政收入以二位数的速度增长，而财政对农业的投入比例却逐步下降。我国农业支出占同期财政支出的比例由六五期间的17.5%下降到八五期
买抵押车间的13.3%,1996年和1997年更是下降到8.8%和8.3%。我国农业投入的这一比例不仅无法与发达国家相比，甚至远远低于印度、巴基斯坦等国平均15%的比例。我国政府对农业科技的投入约为农业总产值的0.35%，而科技推广投资仅为
0.39%，二者之和不到0.75%，远远低于法律规定的
1.5%的水平。所以，加强农业发展的法制化建设不仅在于立法，更关键的在于贯彻执行法律。目前，在政策与法律制订方面，应抓紧农村税费制度改革，特别是加快费改税的进程。此外，应加快制订健全农
125
第12期黄金辉WTO框架下中国农业支持政策调整的思考
村合作经济组织与加快建立土地使用权流转市场的法律制度，以促进农业市场化进程与不断完善农村市场经济体制，这是促使农业发展的基本条件。
(二)充分利用WTO农业协议允许的/绿箱政策0，支持农业加快发展，提高农业国际竞争力。由于价格干预政策不符合W TO农业协议的规则，而且，我国目前的财政状况也不允许对农业实行较高的价格保护。因此，中国的农业支持政策应该充分利用W TO农业协议允许的/绿箱政策0的保护手段。与价格
保护造成国家巨额财政负担和扭曲市场价格相反,/绿箱政策0往往只需较少的财政投入。比如，增加农业科研、技术推广方面的投资，加强对农民知识、技术培训的投入，以提高农产品技术含量和质量，强化促进农业增长方式的转变；保护基本农田、加快水利设施的投资，增加改善农业生态环境以及促进结构调整、与加快建立政策性农业保险制度等方面的投入，对于降低农业的综合生产成本，提高生产效率，增加农产品的国际竞争力，将发挥积极的作用。
(三)通过政府的优惠政策与一定的投入，加快农业产业化进程，逐步实现农业经营的企业化与规模化。农业产业化是根据农业现代化的需求，大规模地组织分工分业生产，把分散的家庭经营纳入一条龙的生产经营体系，把孤立的一系列生产过程，连接为一个有机联系的整体，从而最大限度地发挥整体效应和规模效应，以克服我国农户小生产与大市场之间的矛盾。在农业产业化进程中，通过对生产要素的优化配置和产业的重新组合，把贸、工、农和产、加、销有机统一起来，使农民能够分享产品加工、销售所增值的部分价值，这就有利于变低效农业为高效农业。农业产业化发展可以促使农业获得平均利润，推动农业成为一个有竞争力的产业。农业产业化的实现，能使人们把农业真正作为一种现代产业来对待，改变过去把农产品加工附属于第二产业，把农产品流通和农业服务业附属于第三产业的传统观念。通过农业产业化，把贸、工、农和产、加、销统一起来，使平均利益规律也能在我国农业领域发生作用。由此使农民成为平均利润的分享者，农工商各方、各环节形成/利益共享、风险共担0的利益共同体。
农业产业化能否发挥应有的效应，在相当程度上取决于能否形成一批有一定规模、一定品牌，并在农产品生产、流通、加工中起主导或带头作用的龙头企业。这种主导型或龙头型的现代化企业的形成，有利于从根本上改变我国农业以小农经营为主体的格局，改善我国农业的结构，为我国农业总体结构的优化创造条件，从而增强我国农业发展的后劲以及提高其在国际市场上的竞争力。
参考文献:
[1]冯海发.我国农业要素的流转与替代[J].经济纵横,20001 (4).p.35.
[2]陈敏.贸易自由化与中国农业保护[J].中国农村经济,20001 (5).p.29.
[3]盖尔#约翰逊.中国农业调整：问题和前景[J].经济学家, 1999,(6).p.58.
(责任编辑刘梅)
126西南民族学院学报#哲学社会科学版第23卷
版权声明：本站内容均来自互联网，仅供演示用，请勿用于商业和其他非法用途。如果侵犯了您的权益请与我们联系QQ:729038198，我们将在24小时内删除。
发表评论