中国地方官员的晋升锦标赛模式研究_周黎安
中国地方官员的晋升锦标赛模式研究*
周黎安
内容提要：本文研究了中国地方官员的治理模式)))/晋升锦标赛治理模式0的性质与特征，并试图揭示这种特定模式与中国高速经济增长及其各种特有问题的内在关联。
本文认为，晋升锦标赛作为中国政府官员的激励模式，它是中国经济奇迹的重要根源，但
由于晋升锦标赛自身的一些缺陷，尤其是其激励官员的目标与政府职能的合理设计之间
存在严重冲突，它目前正面临着重要的转型。
关键词：晋升锦标赛地方官员的激励中国经济增长
一、引言：中国经济增长之谜
中国经济自改革开放以来保持了近30年的高速增长，被世人誉为/增长奇迹0。中国经济增长奇迹一方面表现为GDP增长速度高、持续时间长。从增长速度来讲，自现代以来，目前还没有任何一个大国能在30年间保持每年将近百分之十的增长速度，日本的高速经济增长也只持续了20年。按照中国经济目前的发
展趋势，许多学者估计，中国的高速增长很可能不止30年，有可能长达40年。但另一方面，从经济理论的角度看，这个奇迹的神秘之处在于其/非常规0的性质：经济增长理论所强调的若干增长条件，如自然资源禀赋、物质和人力资本积累以及技术创新能力，中国与其它国家相比并无独特之处，甚至处于低水平阶段，如人均资源禀赋、技术创新水平。也就是说，按照这些理论的预言，中国不应该有经济奇迹发生。
由于诺斯的开创性贡献(North and Thomas,1971;North,1981)，近年来经济学家开始关注制度尤其是经济和政治制度对经济增长的重要作用。物质和人力资本的增长以及技术进步被认为只是增长的结果，而不是增长的内在源泉，更深层次的决定因素是一国的制度安排。最近有大量的研究表明，一国的司法制度对金融市场和经济的发展有着巨大影响，而政府的结构以及受到的权力约束也同样影响经济增长(Shleifer and Vishny,1993;Delong and Shleifer,1993;La Porta等,1998)。Acemoglu等人最近一系列的开创性工作再次提醒人们产权保护制度对于长期经济增长的关键性意义。¹然而，这些重要文献的大量问世愈加彰显出中国的经济增长作为一种奇迹的意义。正像Allen 等(2005)所指出的那样，按照西方主流文献所列出的评判标准，比如La Porta等(1998)和Levine (2002)，中国目前的司法和其它制度，如投资者保护、公司治理、会计标准和政府质量均位于世界大多数国家的后面。但是，中国在过去20多年里一直是世界上增长速度最快的国家之一，这又如何解释呢?
上述讨论是不是意味着产权保护、司法、金融体系还有其他的相关的制度安排就不重要了呢?制度安
排显然是重要的，因为任何投资都需要在一定的激励下发生，如果经济参与人感觉到投资的
*周黎安，北京大学光华管理学院，北京大学莫里斯经济政策研究所，:100871，:zhoula@gsm.pku.edu。青木昌彦教授多年来对作者从事本项研究一直予以巨大的支持和鼓励，并提出许多富有建议性的评论，在此深表感谢。在访问耶鲁大学经济增长中心期间，中心良好的科研条件为本文的写作提供了诸多便利。国家自然科学基金(项目批准号70573008)提供了研究资助，在此一并致谢。同时也感谢匿名评审人的宝贵建议，当然文责自负。
¹Acemoglu and Robi nson(2004)对这方面的理论与实证研究的发展做了系统的文献综述。
收益会受到被剥夺的威胁，那投资的热情就会下降，甚至消失。William Easterly (2005)指出，增长需要提供/合适的激励0，因为人们确实对激励做出反应。影响这一激励的任何因素都会影响经济增长。也就是说，中国的高速增长的背后一定有与之相对应的激励和提供这些激励的制度安排。问题的关键
在于，在中国，提供这些激励的制度与西方意义上的标准范式并不相同，为了解释中国的经济增长，我们需要寻出这些具有中国特的制度因素。
中国高速经济增长的另一方面的特征是各种增长的负面问题长期积累，程度相当惊人，比如粗放型增长问题、收入不平等问题、环境恶化问题、市场秩序紊乱与政府职能错位问题等等。这些问题的长期存在与中国高速增长背后的激励结构有何内在的联系呢?目前我们还没有一个前后内在一致的理论框架将增长的奇迹和问题同时予以解释。
本文关于中国地方官员治理的研究就是试图提供一种关于中国经济增长的政治经济学的解释，即所谓的增长的政治经济学，在这种解释中，我们强调中国解决政府官员激励问题的独特方式。我们可以看到，这30年间，中国地方政府在地区的经济增长中扮演了一个非常重要的角，他们那种寻求一切可能的来源进行投资、推动地方经济的发展的热情在世界范围内也是罕见的。而事实上在很多发展中国家和转型国家，政府的表现并不令人满意。正是一些糟糕的政策和糟糕的政府，导致了这些地方的经济长期的落后。Willia m Easterly (2005)甚至认为，在影响经济增长的各种因素中，头号杀手便是政府，政府的无能、腐败和低效对经济增长产生的阻碍作用是致命性的。那为什么中国的地方政府能有这么高的激励去推动地方的经济增长?为什么在大多数的发展中国家很难激励这些政府官员去推动当地的经济发展，而中国能做到这一点?中国是如何解决政府内部的激励问题的?
到目前为止，从政府体制角度解释中国经济增长奇迹最具影响力的理论是钱颖一、Weingast 等人提出的理论，即著名的/中国特的联邦主义0(Federalism,Chinese Style)假说¹(Montinola 等,1995;Qian and Roland,1998;Jin 等,2005)。该理论认为，中国地方政府的强激励有两个基本原因，第一个是行政分权，中央政府从20世纪80年代初开始就把很多经济管理的权力下放到地方，使地方政府拥有相对自主的经济决策权。第二个是以财政包干为内容的财政分权改革，中央把很多财权下放到地方，而且实施财政包干合同，使得地方可以与中央分享财政收入。财政收入越高，地方的留存就越多，其中预算外收入则属于100%的留存。正是这两方面的激励使得中国地方政府有那么高的热情去维护市场，推动地方经济增长。所以,/中国特的联邦主义0(Federalism,Chinese
Style)假说也被表述为市场维护型联邦主义(marke-t preserving federalism)。ºJin 等(2005)提供了支持
该理论的一些经验证据。
虽然行政与财政分权确实构成地方政府激励的重要来源，但它们是否构成中国地方政府内部
激励的最为基本和长期的源泉，这是值得进一步推敲和讨论的。»比如,/中国特的联邦主义0假
说特别强调中央和地方的行政和财政分权必须具有高度的稳定性才能发挥激励效应。由于中国不是真正意义的联邦制国家，按目前的体制，中央和地方的分权只能属于行政管理性质的向下授权，下放权
力随时可以收回。事实上，自分权改革以来，中央和地方的管理权限的划分一直处于调整和变动之中。比如自上世纪90年代中期以来中国陆续将许多原来由/块管0的权力变成了/条管0，如工商、质量监督、税收、土地管理等，银行也实现跨越行政区的大区管理模式，这种权力调整以后还会继续下去。在财政分权方面，情况也很类似。财政包干在1994年之后变成了分税制，财税利益¹
º
»对于/中国特的联邦主义0假说的有效性更多的质疑和批评，请参见Cai and Treis man (2007)。
青木昌彦(2001)对此有详细的评述。强调在财政包干下的政府财税激励的文献还包括沈立人、戴园晨(1990)和Oi (1992)等。
预警等级在中央和地方间的分配发生了重大变化，中央财税收入的比重大幅度上升。而即使在分税制改革之前，财政包干的合同也经常被中央事后调整，出现/鞭打快牛0的现象(Wong等,1995;Ma,1997)。虽然中央和地方的行政和经济管理权限一直处于变动和调整之中，在大多数场合，这些调整直接有损于地方政府的利益，但地方政府推动经济增长的热情并没有受到显著影响，这又是为什么呢?这说明在地方政府的行为背后还有一种超越了行政与财政分权之外，更基本的激励力量存在。
/中国特的联邦主义0假说的一个重要方面是强调其维护市场(marke-t preserving)的功能。然而，事
实上，在分权改革之后的近30年的今天，中国市场经济的发展仍然面临许多严峻的问题与障碍，比如区域市场的分割，食品与药品安全，行政垄断，政府对产业和企业的过度管制和干预等等。¹正如本文要重点强调的那样，目前中国治理地方官员的激励模式在深层次上与市场经济的培育和发展有着内在的矛盾。换句话说，这种激励模式与一个良好的市场经济所需的政府职能的合理设计之间存在严重冲突，使得行政与财政分权无法确保市场维护的合理激励。因此，为了更好地理解中国经济发展所面临的基本问题，我们需要一个新的理论视角。
解释中国地方政府激励还面临一个更根本性的问题：在政治体制上，中国在改革前后一直保持了行政、权力集中的模式，那为什么同一个或类似的政治体制下存在如此不同的经济增长绩效?中国的改革开放究竟改变了什么基本条件使得地方政府的行为如此不同?
大学毕业自我鉴定本文试图从另一个不同的角度理解中国的政府体制的治理特征与高速经济增长的关系，并对上述问题做出回答。我们认为，从上世纪80年代开始的地方官员之间围绕GDP增长而进行的/晋升锦标赛0模式是理解政府激励与增长的关键线索之一。晋升锦标赛是由上级政府直至中央政府推行和实施，行政和人事方面的集权是其实施的基本前提之一，而晋升锦标赛本身可以将关心仕途的地方政府官员置于强力的激励之下，因此晋升锦标赛是将行政权力集中与强激励兼容在一起的一种治理政府官员的模式，它的运行不依赖于政治体制的巨大变化。但另一方面，晋升锦标赛作为一种强力激励，也产生了一系列的扭曲性后果，导致中国政府职能的转型和经济增长方式的转型变得困难重重。在相当程度上，由
于晋升锦标赛自身的一些缺陷，尤其是其激励官员的目标与政府职能的合理设计之间存在严重冲突，中国目前的这种地方官员的治理模式又是当前经济面临的各种重大问题的主要根源。
从政府官员的晋升激励研究中国政府内部治理的特征是区别于/中国特的联邦主义0理论的一种观点(Blanchard and Shleifer,2001;Maskin等,2002;Whiting,2001;Zhou,2002)。这种观点认为，虽然财税激励无疑构成地方政府行为的一个重要动力，但作为处于行政金字塔之中的政府官员，除了关心地方的财政收入之外，自然也关心其在/官场0升迁的机遇，而这种激励在现实中可能是更为重要的。Li and Zhou(2005)、周黎安等(2005)运用中国改革以来的省级水平的数据系统地验证了地方官员晋升与地方经济绩效的显著关联，为地方官员晋升激励的存在提供了一定的经验证据。他们发现，省级官员的升迁概率与省区GDP的增长率呈显著的正相关关系，而且，中央在考核地方官员的绩效时理性地运用相对绩效评估的方法来减少绩效考核的误差，增加其可能的激励效果。周黎安(2004)从晋升激励的角度探讨处于政治晋升博弈之中的中国地方官员的/非合作0倾向，反映在跨区域经济互动上就表现为地方保护主义和重复建设问题。所有这些文献虽然从不同角度、程度不同地涉及到了中国晋升锦标赛的一些特征，但都没有单独对晋升锦标赛作为一种治理模式的系统特征及其影响做出研究，而这正是本文的重点所在。
本文需要系统回答如下一系列的理论问题:1)晋升锦标赛得以实施的前提和条件是什么?为什么中国特别适合采用这种治理模式?它的主要威胁是什么?2)晋升锦标赛如何解决政府组织内
¹关于中国分权改革的负面影响的系统检讨，请参见王永钦等(2007)。
二、晋升锦标赛模式：有效实施的前提
锦标赛作为一种激励机制的特性最早由Lazear and Rosen(1981)加以揭示。它的主要特征是参赛人的竞赛结果的相对位次，而不是绝对成绩，决定最终的胜负，因而易于比较和实施。各参赛人为了赢得比赛而竞相努力，以取得比别人更好的比赛名次，这是锦标赛的激励效果。在一定条件下(比如参赛人的风险倾向是中性的)，锦标赛可以取得最优的激励效果。¹锦标赛激励在契约理论中通常被视为相对绩效评估的一种形式，相对绩效评估的好处在于，当多个代理人从事的任务中涉及某种共同的未被观察的因素，比较代理人的相对绩效可以剔除这些共同因素的干扰，增加评估的精确度，从而提高激励契约的激励强度。
梦见别人生孩子在一个组织内部，提拔锦标赛的优胜者到更高的职位并不花费委托人的额外资源，职位在事前是固定
的，如果有空缺的话，无论如何需要提拔一人填补它，因此在决出优胜者之后委托人没有改变事前承诺的激励，在这个意义上说，锦标赛对参赛人的奖励具有良好的事前承诺的性质(Malcomson,1984)。我们后面还要讨论这一点。
本文所定义的晋升锦标赛作为一种行政治理的模式，是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP 增长率，也可以是其它可度量的指标。这里涉及的地方官员主要是各级地方政府的行政首长。º晋升锦标赛作为一种激励和治理手段绝非改革开放以来的发明，在改革前的时代就常被使用，如时期各省市竞相就粮食产量大放/卫星0，也可以看作是一种晋升锦标赛的现象。
改革开放以来晋升锦标赛的最实质性的变化是考核标准的变化，地方首长在任期内的经济绩效取代了过去一味强调的政治挂帅。这种转变的契机是党中央在十一届三中全会以来拨乱反正和全党工作重心从阶级斗争转向经济建设。经济改革和发展成为各级党委和政府的头等大事，经济绩效也就成了干部晋升的主要指标之一。在上世纪80年代初提出了改革党和国家领导制度的重要思想，包括强调干部队伍的年轻化、知识化和专业化，鼓励老干部的离休退休，引入任期制和年龄限制。1984年中央决定适当下放干部管理权限，确定了下管一级的干部管理体制，使得省级政府可以通过任命权对下级政府发动经济竞赛。这一系列举措均为改革开放以来新型的晋升锦标赛奠定了制度基础。
大自然手抄报有一系列现象的存在可以说明地方官员之间在晋升锦标赛下的激烈竞争行为。地方政府官员
非常热衷于GDP和相关经济指标的排名。与此相联系的，当上级政府提出某个经济发展指标(如
丰富多腔是什么意思¹
关于锦标赛更为详细的论述，读者可参见Lazear(1995)。
º有意思的是，晋升锦标赛不仅在各级地方政府被/复制0，同时也在一些/准行政0单位被复制。比如国有企事业单位，这些机构的领导和行政官员面临一样的仕途，经常/双向0流动，在同一个/官场0上竞争，因而在晋升激励上是类似的，同一行业的国有企业之间(如中国移动与联通)和事业单位(如几个重点大学)之间竞争的晋升锦标赛性质就非常明显。
GDP 增长率)，下级政府就会竞相提出更高的发展指标，出现层层分解、层层加码现象。这方面的例子比比皆是，最近的一个例证是，在全国的/十一五0规划中，年均经济增长预期目标设定为715%，而在全国31个省市公布的/十一五0规划中，预计平均GDP 增速却是1011%，最高的达13%，最低
为815%，以至于国家发改委紧急发文要求各省市为GDP 增长/减速0。
¹晋升锦标赛不是在任何一种政治体制下都可以发挥效力的，它至少需要以下几个技术前提。第一，上级政府的人事权力必须是集中的，它可以决定一定的晋升和提拔的标准，并根据下级政府官员的绩效决定升迁。第二，存在一种从委托人和代理人的角度看都可衡量的、客观的竞赛指标，如GDP 增长率
、财政收入、出口创汇量。如果委托人基于一些模糊和主观的标准决定参赛人的晋升，参赛人就会无所适从，最后胜负的决定也难以让参赛人心服口服。也就是说，竞赛指标越模糊，越主观，晋升锦标赛模式的激励效果就会越差。第三，各参赛主体即政府官员的/竞赛成绩0是相对可分离和可比较的。如果大家像是一个团队内的成员，彼此高度分工协作，个人的绩效无法单独衡量，那竞赛就失去了可以比较的基础。第四，参赛的政府官员能够在相当程度上控制和影响最终考核的绩效，这主要涉及到被考核的指标与参赛人的努力之间是否存在足够大的关联，如果关联度太
弱，激励效果将会很小。最后，参与人之间不容易形成合谋。º可以设想，如果所有参赛人通过私
下合约使所有人的绩效都保持相同(如大家都偷懒)，那大家就都成了胜者，平分最高奖，或以相同的概率得到晋升，这肯定有损于委托人的利益。集体偷懒主要发生在锦标赛的优胜者与非优胜者的奖励差异不大的场合。当两者差异足够大时，单个参与人会产生偏离合谋的激励，因为当其它人遵守合谋下的表现的情况下，一个人的努力工作将很容易脱颖而出，独得优胜奖。
要满足上述所有这些条件并不容易。举例来说,Besley and Coate (1995)利用美国州级水平的数据研究美国州长之间是否存在一种标尺竞争(yardstick competition)，在他们的模型中，选民是委托人，州长是代理人，选民也许会以邻近州的税率和其它经济指标作为基准来判断他们所在州的州长是否胜任，从而在下次竞选时决定是否支持连任。这里的政治竞争似乎也可以看作是由选民发动的对州长们的晋
中考成绩在哪里查?升锦标赛，只是这里的晋升变成了连任。但是，这个模型与真正的晋升锦标赛还是有一定的距离的。首先，选民们的偏好各不相同，众口难调，相对可度量的税率只是其中的一个方面，这里既不存在集中的人事权，也不存在一个统一的可客观度量的绩效标准决定州长的政治命
运。»其次，州长的许多经济决策(如税率的设定)并非可以独立做出，州议会在其中的作用可能更大，上述的第四个条件也不满足，即使存在所谓的标尺竞争，由于州长无法直接控制或影响选民关心的税率和其它方面，最终的对州长的激励效果也是要打折扣的。
那么，中国具备哪些政治与经济条件因而特别适合采用晋升锦标赛的模式呢?第一，中国是中央集权的国家，中央或上级政府有权力决定下级政府官员的任命，即具有集中的人事权。第二，无论是省与省之间，还是在市、地区、县、乡之间都有非常相似的地方。这些地方政府所做的事情很相似，所以他们的绩效比较容易进行相互的比较。中国从计划经济时代就已显出端倪的M 型经济结构使得各个省区(包括省以下的区域经济)的经济绩效具有相当程度的可比性，而前苏联的U 型经济结构则难以在各区域之间进行经济绩效比较(Qian and Xu,1993;Maskin 等,2000)。这使得晋升锦标赛的第三个条件得以满足。在中国目前的行政体制下，地方官员对地方经济发展的具有巨大¹
º»
中国古代历朝皇帝治理地方官员就受制于当时的经济统计技术，难以真正使用锦标赛的方式，只能模
糊地强调上缴税收和地方治安,GDP 的统计只是在二战之后才成为可能。当然还有一个条件需要提及，那就是在过去必须有足够的官员因为政治竞争而晋升或离开行政岗位。据周黎安等(2005)的统计，在1979)2002年涉及到28个省区直辖市在位的187位省(市)委书记和157位省(市)长中有2519%的官员得到晋升,4116%的官员离开了主要岗位。
5第一财经日报62006年4月14日。

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