强县扩权的研究综述
强县扩权是中国特有的一种现象，所以本文献综述只将国内相关学者在“强县扩权”和“省直管县”的理论进行了总结和概括，比较一致的看法是：实行省直管县是中国行政体制改革的方向和目标，强权扩县只是一个过渡阶段。具体来说大家对以下几个方面进行了详细论述：
１扩权的原因
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１．１
市管县体制没有实现预期目标
从１９８３年开始在全国推行市管县体制改革
的目的是希望“
以城带乡、城乡互补”来实现城乡共同发展，但在实际运作过程除省会城市外所显示出来的“带动效应”并不明显。出现了“小马拉大车”、“大马拉小车”等情况。并逐步演化成了“
市吃县、市刮县”的局面，严重阻碍了县域经济的发展，致使城乡差距不断扩大。
１．２市管县体制造成管理层次增多，管理幅度变小，增加了行政成本
原先的地区行署是省级政府的派出机构，人
员、机构设置较为简单。但“地改市”以后，“市”成为一级实在的政府，按照我国科层制设置要求就需要相应地增设人大、政协等权力组织，扩充相关的职能部门，这势必要大幅地增加工作人员，消耗更多的资源和增加行政开支。从经济意义上看，每个地级市一年运行的成本都在数亿元以上，以一个中等地级市的市级为例，一般地厅级干部２０人，县处级干部２００人，科级干部１０００人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在１万人以上，每年光工资就要财政支出２亿元左右，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在
５亿元左右，而全国共有２６０多个地级市，匡算下
来，每年全国单地级市本级的财政支出就要在
１３００亿元以上。
１．３市管县体制降低了行政效率
推行市管县以后，我国行政区划的层级由省
县乡三级变为省市县乡四级。凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题，无论是政策性的还是
业务性的，本来可以直接沟通，但现在都要再经市一级中转。很显然，信息传递增加了一套程序，影响了信息传递速度，降低了行政效率。从行政次序来看，地级市已成为阻碍行政效率的焦点层级，现在的地级市一个很大职能是“上传下达”，在这一级“以会议贯彻会议，以文件落实文件”成了最常用的执政办法。
我国的市本质上是广域型政区，不是真正意义上的城市，城市虚化现象严重。
２扩权的必要性与可行性
２．１
市场经济下政府的职能更强调宏观调控随着市场经济的发展以及政府职能的逐步调
整，我国省市两级政府的职能已发生了巨大的变化，事务性工作明显减少，上级政府不再向下级政府分配物资和下达计划指标。特别是近些年，行政审批制度改革取得了较大进展。加入ＷＴＯ后，中央和地方对行政审批项目都做了大幅度的削减，削减幅度在５０％左右。随着改革的深化，需要政府审批的事项将会越来越少。政府职能的这种变化，使得县以上政府的行政管理职能由微观逐渐转向宏观，省级政府及其所属部门的管理幅度可以增大。对“
强县扩权”有深人研究的理论界人士李丹阳分析认为，为了与已经高度分散化的市场决策权力格局相一
致，必须在公共行政层面上进行权力的重新分配，使公共行政权力“零距离”地接近自己的服务对象。应该说，“强县扩权”正是适应了新时期市场经济和公共行政发展需求的应时之举。
２．２县域经济在短时期实现跨越式发展关键在于制度创新与供给
以诺思为代表的现代制度经济学家认为，制
度不是经济增长的外生变量，而是内生变量。制度创新与供给能使其它因素之间耦合度提高，提
强县扩权的研究综述
杨瑞锋，
张卫东
（河南农业大学，河南郑州
４５００００）
中图分类号：Ｄ５２３文献标识码：Ｂ文章编号：１００７－０９０７（２００７）０６－００７９－０３
收稿日期：２００７－０６－１２
作者简介：杨瑞锋（１９７８－），男，河南郑州人，河南农业大学硕士研究生，研究方向为农业经济。
内蒙古农业科技２００７（６）：７９￣８１
ＩｎｎｅｒＭｏｎｇｏｌｉａＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌＳｃｉｅｎｃｅＡｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ
高经济效益。县域经济产量与生产因素关系式：ＧＧＤＰ＝ｋ・Ｆ（Ｋ、Ｒ、Ｌ、Ｉ）；其中：ＧＧＤＰ是县域绿县级国内生产总值，Ｋ是资金、Ｒ是土地资源、Ｌ是劳动力、Ｉ是制度，ｋ是技术进步系数。制度变迁可使县域制度的增量能在较短时间内提高。县域经济在短时期实现跨越式发展关键在于制度创新与供给。县域制度的最大供给者是县级政府。一方面是县委、县政府应结合本地实际情况有选择地采取诱发性、强制性制度变迁或制度移植方式，避免制度变迁的“死锁现象”出现；另一方面，要扩大县委、县政府制度创新容量与能量，就必须给予其足够权利，那么强县扩权与省直管县是必然之路。
２．３省有能力直接领导县
改革开放以来，随着电话、电视的普及，特别是计算机、互联网、远程通讯等现代技术手段运用水平的提高，政府间传递信息的时效性和准确性大大增强。高速公路、国道、省道等基础设施的改善、现代交通工具的应用使得省级政府可以领导更多的下属机构。
２．４市不管县顺应城乡分治的国际惯例
市和县是两种不同的经济体，他们各自的经济发展原则是不同的，用所谓的工业理念抓农业、单靠行政手段将农民变成市民，都不符合城乡各自的发展规律。实行市县分治以后，使市和县处在一个相对公平的地位上，二者通过经济发展的力量进行优化重组，才能真正谈得上城乡的协调发展，而且这也是符合国际城乡分治的惯例。２．５增强了县域经济发展的自主性
强县扩权增强了县域经济发展的自主性，有利于行政决策和管理更加贴近于县域经济发展的实际。“自主、公平、效率”是市场经济发展的基本要求。强县扩权无疑大大提高了县的行政自主权，使其成为真正的一级权力主体，其发展经济和社会治理的主动性、积极性将会大幅度提高。２．６有利于我国城镇化的发展
基于我国国情，我们走的是城镇化道路，不是一味发展大城市。强县扩权是有利于城镇化发展的。
另外还有学者对市、县两级的矛盾、城乡关系的矛盾进行了分析和探讨，也得出了同样的结论。３强县扩权的走向
“强县扩权”意味着终止市管县体制，从而减少行政层级，实现政府组织结构的扁平化。在管理流程上，将由省直接对县进行管理，而不再经过市（地）这一中间环节。
实行省直管县体制，必将使市（地）的行政建制发生重要变化。在市管县体制下，管县的市是广域型的行政建制，其管理范围既包括市区和郊区，也包括广大农村。实行省直管县体制后，市（地）由广域型的行政建制转变为城市型的行政建制，其管理范围只是市区和郊区，而不再管理周边的广大农村区域。
实行省直管县体制，将意味着重新构建省、市（地）、县的关系，扩大县级政府的管理自主权。在省直管县体制下，市（地）与县之间，不再具有领导与被领导的关系，而是一种平等、协商与合作的关系。
大家对省的管理范围也做出了分析。有学者认为省管县应在５０个左右，还有学者认为应逐步调整省的规模，把大省缩小。从国内外的经验和管理需要出发，全国省级建制可以设至５０～６０个。划小省（区）的办法：一是将一个省一分为二，二是从几个省中划出一块设一个省，三是以一个特大城市为中心增设几个重庆模式的直辖市。第三种办法是比较好的办法，增加机构少、震动小，比较容易为地方接受。
４扩权的做法
４．１各地应如何扩权
孙红雷媳妇就全国而言，改革的类型可能有３种：一是在形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连等副省级城市，可重点加大推进撤县建区的力度（较发达的地级市也可扩大管辖范围，改近郊县为市辖区）；二是在西部面积比较大的欠发达地区，如青海、新疆、西藏、内蒙古等省区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力；三是在上述两种情况外的大部分区域，积极探索省管县的改革，条件成熟时实行省直管县。４．２保留市级建制，转换市的职能
地级市的行政建制不应立即撤销，其相应的机构编制和工作人员仍需保留。当然，由于市的主要精力不再管县，工作量必然会大大减少，精简机构和裁撤冗员也在所难免。此外，还需要对市和市辖区的机构、规模和职能等进行调整，理清关系，合理规划，创新城市管理体制。对于一些发展势头较好而发展空间受限的地市，可通过市辖区的
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调整来拓展其发展空间。同时，对于那些具有明显的区位优势、周边地区产生着辐射作用的市，其中心城市地位不应削弱而应加强，真正成为几个县域经济发展的领头羊。
４．３调整县的区划面积
县级区划的调整合并需遵循“地域相邻，经济互补”的原则。对规模过小的县也可以合并，合并后，县的总数减少，更有利于省直接管县体制的推行。将人口规模低于２０万人的小县按照地域相邻、自然经济社会条件基本相似、历史联系紧密、发展与管治方向基本一致等基本原则进行合并。４．４创建“都市联盟”
为了减轻省级政府的管理压力，还可借鉴国外城市的管理经验，组建跨界的区域性协调机构——
—“都市联盟”或城市联合委员会，在省的领导下，自主协商共同遇到的问题。
终结孤单 歌词４．５实行市县分等的制度
根据经济发展水平、人口地域规模等因素综合考虑，将省辖市县可分为１～５类，各类市县机构编制数量和党政领导干部的职级和工资待遇不一样，同是县长，一类县的县长可以享受司厅级待遇，三类县的县长是处级待遇，三类县干得好的县长可以晋升到一、二类县。
４．６在条件成熟后改乡镇政府为县级单位的派出机构，合理确定乡镇行政机构的管理幅度可考虑把乡镇一级政府改成为政府的派出机构，财政由县政府掌控和统筹，这样也可防止新的“三农”政策落实出现反弹。从服务于强县扩权和省直管县的高度出发，在广泛调查研究的基础上，切实做好撤小乡并大乡工作。
５实证分析
５．１市管县体制下的地级市并没有产生聚集效应和带动效应
对照浙江的发展实际，我们发现许多地市并没有实力发挥集聚和带动作用，其所辖的县域经济反而更具活力。
５．２相对较小的地域面积和发达的经济
小吃店名字浙江省地域面积不大，全省陆域面积只有１６万多ｋｍ２，占全国陆域面积的１．０６％，是我国地域面积最小的省份之一。
５．３现行财政制度与人事制度的地方特浙江从２０世纪８０年代开始推行市管县体制至今，在实际运作中就一直有所保留，除宁波市外，其他地区并没有实行严格意义上的市管县体制。这一在过去看来不太规范的做法，恰恰为浙江今天率先试行省管县改革提供了极为有利的条件。从体制上讲，行政管理最核心的内容以及行政管理最有效的手段就是财政体制与人事制度。而浙江恰恰在这两个方面保留了与市管县体制不一致的做法，这在全国各省区中是独一无二的，即县（市）财政直接对省负责，县的主要领导（正职）也由省任免。
６反面观点（不支持扩权的理由）
６．１重庆、海南等省实行“省直管县”不具有普遍可行性
因为川、渝分治不涉及其他省区，操作相对简单，且巴、蜀本来就属于两个不同的文化系统。
而海南毕竟是一个只有３．４万ｋｍ２和８２０万人口的小省，即便是省级政府直接管理２０个县市也不存在什么管理幅度过宽的技术问题。
６．２省管县解决不了目前市管县的弊端，反而可能产生新的问题
比如一是鞭长莫及。管理幅度的扩大，给省级财政增加了压力。二是行政管理与财政管理不一致。目前，地方行政架构是“省管市”、“市管县”，而财政实行“省管县”，无形中从财政上越过市级，无疑会直接影响到市级行政管理权的实施。三是体制的变化将削减市级帮扶县级发展的积极性。“省管县”实施后，市对县财政的管理职能只能体现在业务指导、督促检查、报表汇总等方面，很难对所属县市财政困难继续给予帮助。据一些地方反映，政策实行之初，县里的干部将“强县扩权”形象地比喻为“一喜一愣一凉”，即：看到文件一喜，到部门办事一愣，最终心里一凉。有的是因为政策与现有法律不配套造成放权无法律依据，更多的是因为有关部门和地市不愿放权。
７跳出扩权看扩权
７．１推行“复合行政”
“复合行政”概念汲取治理理论和新公共管理实践的某些理论资源（如多中心治理和自主治理的理念），结合学者对中国行政体制当下面临问题的思考，就如何解决行政区划与经济一体化的冲突问题提出了一种新的思路。最主要的贡献有两点：一是对阻碍实现区域经济一体化的行政体制根源做出了一种新的解释，强调造成目前中国区域经济一体化与行政区划冲突的根
家长评价孩子怎么写６期杨瑞锋等：强县扩权的研究综述８１
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国家乃至我国的发达地区相比还有很大差距，种植密度过低是其原因之一。玉米种植密度一般只有５０００株／ｈｍ２左右，严重制约了玉米产量的提高。这不仅仅是耕作习惯和耕作制度的因素，缺少耐密品种也是因素之一。实现高产的技术途径之一是增加种植密度，单株大穗品种的增产潜力已十分有限。选择中大均匀果穗的玉米品种，是今后实现玉米增产的主要途径。因此，应从基础材料的创造和自交系选育上做起，明确选择目标，加大选择压力，研究体和个体的协调关系，尽快选育出耐密植的玉米品种，以满足生产需要。３．１．４专用高淀粉玉米育种方法采用基因聚合、生化育种、早代微量快速鉴定筛选、分子标记辅助育种、基因工程育种等现代育种技术与常规育种技术的有机结合，加快育种步伐，将会极大地提高高淀粉玉米育种效率。
３．２加强玉米品种资源的研究
首先要对现有的品质资源特别是优良地方资源进行系统的鉴定研究，充分发挥现有种质资源的作用；努力收集新的种质资源，特别要加强低纬度热带玉米种质和美国玉米种质引入研究与利用，通过温热互导等多种途径，创造新种质，提高育种效率，从而突破玉米育种的瓶颈。
３．３实现育繁推一体化，加快种子产业化进程种子产业化是大势所趋。因此，由单纯科研型转变为科研经营型，最后发展到实业科研型，推进“育繁推一体化”是我国种子产业化的必由之路。把育种研究融入种子产业，实现政府行为向公司行为的转变，是市场经济发展的客观要求。同时，加强各种形式的联合与合作。搞好跨地区、跨部门合作，同种子部门、推广部门的密切配合，依靠集体力量，形成集团优势，尽快将新品种推向市场，以此为龙头促进种子产业化、一体化发展。
参考文献：
［１］苏俊．黑龙江省玉米育种研究回顾与展望［Ｊ］．玉米科学，２００７，１５（３）：１４４－１４６，１４９．
（责任编辑侯旭光）
本原因，不在于行政区划本身，而在于“政府职能的转变尚未完全适应市场经济的发展需要”。二是强调解决上述冲突，必须跳出在行政区划调整上做文章的思路，把着眼点转移到治理结构的创新上来，
茶花认为“在不改变政府职能的前提下，单靠行政区划的调整解决行政区划与区域经济一体化的冲突，只能陷入行政区划调整——
—新的区域经济一体化与行政区划的冲突——
—行政区划再调整的恶性循环”。
７．２“省管县”难逃历史怪圈
“省管县”能否跳出地方行政分层的历史周期率，这还是一个有待实践检验和时间印证的。一个行政系统内部层次越少，则效率越高；而另一方面，每一级行政所辖下级单位数目越少，则指挥、监察越便利。显然，这两者互相矛盾，即在一个具有既定地域和人口的行政系统中，行政层次的减少必然意味着每一层次管辖的下级单位增多；反之，要减少每一层次所管辖下级单位的数额，就需要增加行政层次。我国历史上的地方行政分层之所以在“二级制”与“三级制”之间反复变更，主要就是因为统治者经常陷于顾此失彼的矛盾之中：实行“二级制”则感到呼应不灵，鞭长莫及；实行“三级制”则感到中间隔阻，政令不畅。于是，今日顾此而失彼，明日顾彼而亡此，如此循环往复，周而复始，鱼与熊掌终难兼得。
８扩权带来的问题
目前许多学者也针对性地提出了扩权可能带来的问题，如“条管”和“块管”相冲突，制约、监督权力的机制不健全，省辖市对扩权县市的支持力度减弱，省直部门在扩权政策中定位模糊等。同时还有学者提出了应处理好的几对关系，行政推动与市场驱动的关系、中心城市的扩张与县域经济发展的关系、扩权与束权的关系、扩权与扩责的关系。
参考文献：
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［２］徐竹青．省管县建制模式研究——
—浙江为例［Ｊ］．中共浙江省委党校学报，２００４，（６）：９４－９９．
［３］戴均良．省直接领导县：地方行政体制的重大改革创新［Ｊ］．中国改革，２００４，（６）：６４－６６．
［４］方大春，郑垂勇．强县扩权与县域经济发展［Ｊ］．农业经济２００６，（７）：４２－４３．
［５］张占斌．省直管县改革与县域经济发展［Ｊ］．学习月刊，２００５，（１１）：１９－２０．
［６］魏光奇．从我国历史上地方行政分层的反复变更看“省管县”改革［Ｊ］．领导之友，２００６，（４）：５４－５５．
（责任编辑侯旭光）
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