促进基础设施和产业投资协同发展——西藏自治区拉萨市、日喀则市调研报告
中央财经委员会第11次会议强调，构建现代化基础设施体系，实现经济效益、社会效益、生态效益、安全效益相统一，服务国家重大战略，支持经济社会发展，为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础。西藏自治区（以下简称“西藏”）地处我国西南边陲，幅员辽阔、陆地边境线漫长，海拔高、生态脆弱，是我国重要的国家安全屏障和生态安全屏障。同时，西藏地广人稀、经济体量小，年常住人口2020年仅366万人，地区生产总值2021年刚突破2000亿元。因此，西藏基础设施建设在实现经济、社会、生态和安全效益相统一方面很具代表性和挑战性。
一、基础设施投资在固定资产投资中占比过半
“十三五”时期，西藏基础设施投资规模累计在5400亿元左右，在西藏固定资产投资中的占比达53%。其中，交通运输、仓储和邮政业投资占比27.5%，电力、热力、燃气及水的生产和供应业占比为12.9%，水利、环境和公共设施管理业投资占比为12.6%。持续大规模的基础设施投资使得西藏基础设施发展水平显著提升。截至2021年底，西藏公路通车总里程突破12万公里，高等级公路通车里程达到1105公里，公路密度从“十二五”末的每100平方公里5.
31公里增长到9.78公里。电力装机容量达到419万千瓦，阿里与藏中电网联网工程建成投运，主电网覆盖全区74个县（区）。农田有效灌溉面积达到418万亩，203万农牧民饮水安全得到巩固提升。
二、基础设施建设与产业发展协同性不足
杨洋郑爽 产业投资尤其是制造业投资规模小、比重低。西藏固定资产投资主要集中于基础设施领域，产业领域投资较少，且主要集中在房地产和能源开发，分别占“十三五”时期西藏全部投资的13.5%和11.5%，制造业投资、采矿业投资仅占全部投资的5.5%和2.6%。“十三五”期间，制造业累计投资规模仅为基础设施投资规模的十分之一，产业投资与基础设施投资相比，无论是规模还是比重都显得极不相称。古代建筑物
产业园区基础设施发展滞后。以日喀则经开区为例，作为自治区级（省级）经开区，目前虽已有企业入驻投产，但园区尚未实现“三通一平”，部分园区道路还是尘土飞扬的土路，污水处理设施也尚未配备完整，基础设施不配套使本就缺乏吸引力的园区更难招引到优质企业入驻。园区基础设施发展滞后主要与资金投入不足有关。一是园区基础设施与产业发展相关，不属于民生领域的基础设施，根据各省市对口援藏资金必须满足两个80%（
迪奥护肤品即80%用于区县、80%用于民生）的现行规定，目前对口援藏资金基本上不能用于园区基础设施建设；二是各市（地区）经济体量小，财政支出主要依靠上级财政转移，为数不多的产业园区都由市（地区）级运营，财政资金无力支持园区基础设施建设，能够获得的援藏资金支持也较少，且因被归类为与产业发展相关的项目，也无法获得中央预算内资金的支持。此外，因缺乏园区运营和项目谋划包装等方面的专业人才，园区基础设施项目在申请专项债等资金支持方面的成功率也很低。
基础设施与内地和周边国家联通水平低。一方面，高速公路尚处于与川、滇、青、新等周边省份不联通的“孤岛”状态，铁路与川、滇、新也未实现联通。另一方面，与尼泊尔等周边国家和地区的基础设施互联互通不足，通商条件较差。有关部门反映，尼泊尔北境道路交通条件差，对经西藏口岸出口的货物承载能力弱。中国和尼泊尔之间的贸易目前绝大部分只能走海上运输经印度抵达，西藏与尼泊尔间的口岸基础设施未能充分发挥效用。西藏水电、光电、风电资源丰富，近年来区内清洁能源开发加速，但受本地消纳能力有限和外送通道不足影响，弃水、弃光现象较为突出。总体来讲，基础设施互联互通水平不足，使得西藏现有基础设施强化西藏与外部经济联系、促进产业发展的经济效应未得到有效发挥和充分释放。
工业和生产性服务业发展滞后。由于基础薄弱、远离主导市场以及生产、运输成本高，西藏工业发展一直较为落后，经济以服务业和建筑业为主导。2021年，西藏第一、二、三产业增加值占比分别为7.9%、36.4%和55.7%。第二产业中，工业占比仅为9.1%，建筑业占比高达27.3%。现有工业产品以初级矿产品、特农产品、饮用水、藏医药等为主，产品精深加工能力弱，很多标记为西藏特产的产品也并非产自西藏本地，而是委托区外企业生产加工。工业不发达导致生产性服务业发展不充分。以仓储物流为例，西藏与内地之间货物流通多呈单向关系，输入多、输出少，导致西藏的物流成本长期居高不下。
生态环境对基础设施建设和产业发展的制约明显。西藏是国家重要的生态安全屏障，但生态环境极为脆弱，区内很多区域特别是边境地区都被划定为生态保护区或自然保护区，很多基础设施项目和产业项目因生态保护而被搁置。调研中，相关部门反映，部分村庄和小镇由于位于生态保护区范围，被限制进行产业开发，不利于居民增收和稳边固边。
基础设施建设的经济、社会、生态和安全效益难统一。从经济效益角度讲，无论是从人均还是单位GDP看，西藏大部分基础设施都位于31个省（市、区）前列。也就是说，按照人口数量和经济规模衡量，西藏基础设施建设水平已经远超其经济发展水平，扩大基础
设施投资的经济效益难以保障。但从实际情况和感受来看，西藏基础设施发展水平仍然落后，难以满足发展与安全的需要。一是西藏地广人稀，人员居住分散，基础设施投资缺乏规模化效应，但从区域协调、城乡均衡、改善藏区居民生产生活条件角度来讲，继续加大西藏基础设施投资仍然十分必要。二是从国家安全角度讲，西藏是我国重要的国家安全屏障，在党和国家战略全局中居于重要地位。在当前大国博弈和地缘政治冲突加剧的背景下，国家安全的重要性凸显，对兴边强边固边基础设施投资的需求巨大且极为迫切。
三、促进基础设施建设和产业协调发展的政策建议
qq金豆 统筹基础设施建设与经济发展、社会、生态安全与国防安全，在推进基础设施建设中协同考虑产业发展，增强西藏自我发展的造血功能，形成基础设施建设、产业发展、经济增长、人民幸福、边境稳定的良性互动。
推动基础设施投资与产业投资一体谋划、协同联动。以加快推进清洁能源、文化旅游、特高原产品加工等绿产业发展为导向，加强规划引领，一体谋划基础设施发展与产业发展规划，在满足国家安全要求前提下，围绕产业发展布局建设基础设施，重点推动通向清洁能源基地、旅游景区的路网基础设施先行建设，以基础设施带动、促进西藏产业
发展，实现基础设施建设经济、社会、生态和安全效益的有机统一。
加大对产业发展的财政资金支持力度。产业发展能有效带动居民就业，是最重要的民生工程。例如，调研中走访的一家藏毯生产企业通过设置纯手工和半手工生产车间既满足了客户多元化的需求，也增加了当地藏民就业。该企业还建立了学徒制，鼓励合格的员工到乡村传授技艺，学员在达到要求后就可以接受企业的订单委托，赚取收入。建议针对西藏的中央预算内专项可用于区内产业项目。尽管根据《政府投资条例》，产业项目不属于中央预算内资金支持范围，但与内地省份不同，西藏产业发展尚处于初级阶段，基础薄弱，造血能力不足，市场尚不能有效配置资源，同时西藏产业发展对于稳定就业、维护社会局面具有重要作用，中央预算内资金可以考虑给予适当支持。
加大地方对口援助的产业培育扶持力度。中央支持西藏、全国支援西藏是党中央的一贯政策，地方对口援藏对促进西藏发展发挥了巨大作用。随着西藏基础设施和民生领域得到极大改善，对口援藏也应从基础设施建设与民生改善向基础设施援助、民生发展援助和产业发展援助相结合的方式转变，以增强西藏自我发展的“造血”功能。一是适当提高援藏资金用于产业投资的比例。将更多的资金用于清洁能源、文化旅游、特农牧业及农牧产
品深加工，增强产业发展能力。二是强化智力援助。帮助对口援助地区制定产业发展规划、开展产业项目谋划，协助赴内地省市和对口支援城市开展招商引资活动。三是鼓励实施离岸创新。鼓励西藏本地企业与对口援助省市或发达省份进行技术合作，成立“研发飞地”，实现研发创新在内地、成果转化在西藏的良性互动格局。建议给予在内地“研发飞地”投资的企业与自治区内企业相同的优惠政策。
加快园区基础设施建设。园区是产业发展的重要平台和载体，西藏产业园区建设起步晚、数量少、规模小，配套基础设施不完善，阻碍了园区企业投资和产业发展。要加快园区水、电、气、路、讯等基础设施建设，提高园区产业承载能力。建议加大专项债资金对园区基础设施的支持力度，引入社会资本进行园区开发建设和运营，与对口支援省市进行园区共建，引进内地园区先进的管理经验。
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