宋朝监察制度地方机构的运行特点
宋朝监察制度地方机构的运行特点
谢水顺
【摘 要】宋朝监察制度的地方机构设计十分完备,形成了以监司和通判为主体的对官僚体系严密监控的监察体系,有力地控制了地方的财权、行政权、兵权和司法权.它具有系统独立、设计巧妙、网络严密,地方监察权的隶属性和相对独立性,监察方式的多样性和监察内容的广泛性,职能不专、权力分散、作用有限等特点,对于我国现行监察制度的健全和完善有着非常重要的借鉴作用,体现在:机构设计科学合理、系统独立、纵向管理;加强监察立法并落实监察法的实施;对监察官员要严格选拔、严格管理,促使其不断提高素质.
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【期刊名称】《湖南科技学院学报》
【年(卷),期】2018(039)012
【总页数】3页(P67-69)
微笑的狗【关键词】宋朝;监察制度;地方机构设计
【作 者】谢水顺
【作者单位】湖南科技学院 人文与社会科学学院,湖南 永州 425199
【正文语种】中 文
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一 严密的地方监察机构设计
机电一体化课程宋代建立了严密的地方监察机构，分为路和州（郡、府）两级。其中监司作为路一级的地方监察官，而设通判则是州（郡、府）一级监察官。监司和通判作为地方监察官，不但具有行政职能，而且更有监察职能。宋代统治者历来都相当重视监司和通判的选任，故有宋一代就有皇帝亲自选拔监司的选任方式。监司和通判的任职不仅要求一定的任职经历，还要求有较高的政治素质，注重考查监司和通判的文化修养和职业道德状况。宋代巧妙设计并建立了纵横交错并相互制约的地方监察网，把各种各样的大小地方官皆监察得严严密密。
（一）路是宋代地方的最高行政机关
宋太宗时全国共设十五路，仁宗时为十八路，神宗时为二十三路。路以下设府、州、军、监，其下设县。相应地，宋代设有二级地方监察机构。其中路一级监察机构主要设有转运司、提点刑狱司、提举常平司，这些机构常统称为监司。
1.转运司。宋初，置转运使，但当时无监察职能。太宗时，于诸路置转运使，按察所辖部内官吏。此后，边防、盗贼、刑诉等事，“皆委于转运使”（《文献通考·职官考十五》卷61），一路之事无所不总，转运司开始成为有监察权的路级常设机构。转运使为转运司长官，副官是转运副使、转运判官。转运司的职能相当广泛，“得兼按察，总揽郡府，职任尤重，物情舒惨，靡不由之”（《宋史·志一百一十三》卷160）。具体有：（1）掌管一路财政，漕运钱谷。（2）按察、举刺官吏。（3）疏理刑狱系囚。（4）参与地方行政管理，维护地方治安。二是提点刑狱司。可谓转运司之职能相当广泛，财政、狱讼、边防等一路之事无所不包。
2.提点刑狱司。因为转运司的职权过大，掌管了地方的财权、司法、监察、行政等权，政务繁杂，故宋朝统治者在地方增设了提点刑狱司。提点刑狱司最初只配置了提点刑狱和提点刑狱使臣两名官员，随着提点刑狱司制度的日趋成熟，后增添了司检法官一名。《宋大
诏令集·置诸路提刑诏》载：“念狱犴之实繁，且讯鞫之初，宁无枉挠？而处断之际，岂尽平反？苟致沉冤……今择官诸路提点刑狱公事，具官云云。所至专察视囚禁，审详案牍，州郡不得迎送聚会。所部每旬具囚系犯由、讯鞫次第申报。常检举催督，有淹系久者，即驰往案问，出入人罪者，移牒覆勘，劾官吏以闻。”可见，提点刑狱司的职能主要是处理路一级的疑难案件，且监督该路的案件审判，纠正冤假错案。它还有按察刺举官员之职能，监察地方各级官员，兼有互察之职责。
3.提举常平司。王安石变法时，为保证新法顺利实行，特设置提举常平司。每一路设一位管勾官和两位提举官。提举常平司主要掌管常平、义仓、水利等新法的施行，“视岁之丰歉而为之敛散，以惠农民”，“总其政令，仍专举刺官吏之事”，“掌摘山煮海之利，以佐国用”（《宋史·职官七》卷167）。
4.走马承受。宋在每一路还设置了走马承受，由皇帝十分信任的一至三名宦官或武臣充任，也有数路置一员者，没有定制。其职责名为“亲军政，察边事”，实际上就是皇帝特意安插在帅司身边监察帅司等官员的耳目。史载：“仍旧许风闻言事。”（《宋会要辑稿·职官四一》）“其权与监司均敌，朝廷每有所为，辄为廉访所雌黄，枢密院藉以摇宰相。”（《
长编》卷11）“诸路廉访使者，不合干预茶盐事，若州县有罪，自合按劾。”（《宋会要辑稿·职官四一》）可见，凡是州郡之社稷民生、边防诸事、官吏清污等各类事项，皆为其监察之范围，也拥有干涉军政的权力。
（二）在府、州、军、监级设监察机构通判厅
宋初，为了加强中央对地方官的控制和监察，防止州郡长官权力过大，特创设“通判”一职，由皇帝亲自委派，辅佐州郡长官，虽为知州副职，但可直接向皇帝呈奏，通判职责颇类似监司：“凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事，可否裁决，与守臣通签书施行。”“所部官有善否及职事修废，得刺举以闻。”（《哲宗正史·职官志》）通判之掌除监州外，凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事，皆可裁决，但须与知州通签文书施行。第一，监察州县官员。第二，参与州郡财政管理。第三，参与州郡官员的选任和管理。第四，参与审理州郡的刑狱案件。第五，兼领防汛及修堤岸等政务。由此可见，宋代地方监察机构的设计相当严密，从各路的监司（转运司、提点刑狱司、提举常平司）到州、郡、府一级的通判，构成一个纵横交错、相互制约、相互监督的多层次的严密监察网络。
二 宋朝地方监察机构的运行特点
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（一）系统独立、设计巧妙、网络严密
宋朝是中国古代封建王朝专制集权不断得到加强的朝代，作为权力垂直支配体系的重要一环的地方监察制度，实行垂直管理，直属皇帝领导，依然紧紧依赖封建皇权。当然，宋代地方监察官其实就是天子的耳目。这些地方监察官往往“位卑权重”，其职级配置较低，这也是经过精心设计的，赵翼由是说：“官轻则爱惜身家之念轻，而权重则整饬吏治之威重。”具体来说，宋仁宗时在地方设十八路，神宗时设二十三路。路以下的地方机构是府、州、军、监，其下设县。相应地，宋代设有二级地方监察机构。其中，路一级监察机构主要设有转运司、提点刑狱司、提举常平司，这些机构常统称监司。可以看出，宋代地方监察机构的设计相当巧妙，构成了一个上下相维，内外相制，多层次的严密监察网络。
（二）地方监察权的隶属性和相对独立性
宋代的地方监察权直接隶属于皇帝。首先，在整个中国封建社会中，皇帝都是全国最高统治者，而地方监察机构只不过是皇帝的耳目，其存在的最终目的就是维护封建君主专制。在整个地方监察活动中，皇帝拥有最终解释权、决定权和处置权。其次，地方监察官的设计和任免也是由皇帝决定的。这些都决定了地方监察权的隶属性。再次，宋代地方监察权
也具有相对独立性。从宋代的地方监察机构设计可以看出，宋代地方监察机构及其监察官员，相对独立于皇权、相权以及其他百官之外的，它往往被皇帝赋予了监察地方各级各类官员的特权。《密斋笔记》载：宋代地方监察官员“非特不可承宰相风旨，亦不可承人主风旨”，为了避嫌，也往往不与其他类别地方官员来往。最后，在地方机构设计上，也将行政职能和监察职能明显分离开来。在地方，监司作为中央的特别外遣官员，主要是以巡按的形式对地方官员实施监察，监司的职能主要是监察及司法，“监司之职，按临一路，寄耳目之任，专刺取举之权”。（《宋会要辑稿‘职官四五》）可知，监司其实不是隶属于地方行政机构之内部机构，而是以独立的身份对其他各类地方机构实施的监察。

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