作为建构一项涉及社会公共利益事业的不同类型的模式，公办民营与民办公助在全球化的今天，已经成为国家与政府适应时代的变革，利用现代性社会的专业分工和善用社会力的主要手段。
公办民营指的是政府委托民间来经管自己以公共权力兴办的设施和事业。民办公助指的是民间组织或机构兴办的事业和设施，政府给予一定的财政补助。它们的主要区别在于设施或事业的产权主体是政府还是民间机构或组织。
在中国，公办民营与民办公助最先发端的领域不是社会福利和老年人服务，而是教育和医疗领域。这两个领域首开先河，以民办民营和市场化、产业化方式加速了民间力量的生长。到现在，这两个领域无论是政府还是民间都已经具备了足够大的规模、专业的人才队伍、相当的资金积累和资源储备，在这样的基础上做公办民营与民办公助的政策设计和制度创新，尽管还要经历曲折和失败，不过，总算有了一个基底，不至处处捉襟见肘，发展的总趋势是向好的。
而老年人福利服务领域则大不同。由于中国曾是年轻化社会，老人服务的需求不大，政府建设的社会福利院数量极少，而且大都为健康的孤寡老人服务，专业的长期照护人才队伍成
长不起来。改革开放30多年，中国逐渐进入老龄社会，是社会需求推动了老年服务社会供给的成长，也为民办老人院开辟了市场生存发展的空间。
民办老人院的开拓成长是我国社会福利体制变革的一件大事。可以说，中国的老年人服务业是新兴产业，历史最长的民办老人院创办时间尚不足16年。截至2009年底，中国60岁以上的老人为1.67亿，占总人口12.5%，其中，80岁以上老年人已达1900万，失能与半失能老人共3159万人。[1]失能率为19%，其中城市为14.6%，农村已超过20%。[2]而我国老年人服务机构创办时间最长的民办院尚不足16年，全国各类老年福利机构38060个，床位266.2万张，[3]养老床位总数仅占全国老年人口的1.59%。在职护理人员只有20多万人，取得职业资格证书的专业人员只有2万多人。专业人员与床位之比为1∶133；60岁以上老人与床位之比约为63∶1，失能老人与床位之比约为12∶1。这些数据尤其是专业人员的数据远远低于国际一般水准。要达到国际通行的最低标准，床位还需增加一倍；机构、社区和居家服务三方面需要的专业照护人力的缺口是目前规模的十几倍。[4]
可见，中国养老问题的核心难题，是老龄社会老人总量及其需求的增长速度远远超过供给的增长速度。尤其是失能失智老人需求的增长率和对其长期照护服务供给增长率之间存在
我和我的祖国歌词完整着累积性成长的严重短缺，这个缺口不是经三五年、七八年努力就能弥补的。在中国，老年人长期照护服务供给所需人财物力等各项资源的筹集、链接、整合、科学配置与管理早已超越了家庭、社区和地域，日渐成为中国人可持续生存的一个重大公共主题。
为缓解老年人服务领域中严重的供给短缺，多年来，政府、市场、第三部门都做了一定的努力，但是距离解决之途还很遥远。2006年，国务院办公厅下发“加快发展养老服务业”的文件，首次明确提出要“积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业”，公办民营(含公建民营)与民办公助开始起步。最近两年，政府必须对老年人服务业进行公共规划和公共治理的社会呼声日趋强烈。
2011年2月，民政部提出“社会养老服务体系建设‘十二五’规划”(征求意见稿)，规划中提出：以社区日间照料中心和专业化养老机构为重点，通过新建、改扩建和购置，改善社会养老服务体系的基础设施条件。充分考虑经济社会发展水平和人口老龄化发展程度，“十二五”期间，增加日间照料床位和机构养老床位300万张，实现养老床位总数翻一番。这个文件预示着养老机构在“十二五”时期要有一个大发展。
一、老年人服务领域的公办民营与民办公助
一般而言，我国的老年人服务机构建设方式分为以下几种。
第一种，政府提供公有土地甚至部分资金，邀民间机构投资共建老人院，并且共同招标和委托专业民间机构经营管理。一般称该模式为“公”“民”共建或者“公”“民”合资。[5]
第二种，政府投资，在公用土地上建成老人服务机构，招标并委托民间机构经营管理。一般称该模式为公建民营。
第三种，政府将已经建成的老人院委托给民间机构或者个人承包管理。这是狭义的公办民营或者公设民营。
第四种，民间组织或者机构，包括企业或者非营利组织如公益基金会等自行购买土地，自建或者自行租用房产，自我经营老人服务机构，政府给予一定的补助。一般称该模式为民办公助。
第五种，政府将规定的老人服务项目以特许经营或购买服务的方式委托给民间机构或者个人运营管理。一般称该模式为特许经营或者项目购买。
第六种，政府在自建自管的老年人福利机构中创建民建民营部分，在资产形成过程中政府给予诸多优惠，在民建民营的功能区域，人事、收费等主要制度都按照民营方式操作。一般称该模式为“一院两制”或者公办民助。
这六种模式中，前三种属于广义的公办民营，第四种民办公助模式因政府补助方式不同可再分为若干类，例如床位补贴，服务补贴、水电补贴等等。第五种模式实质上是一种专项服务项目外包模式。例如政府以往没有做过，自己从头开拓有困难的社区的老人日间照顾和居家护理服务，就往往采取外包的方式给民间机构，其中既有非营利性质的社区老人院，也有社区企业或者当地的社团组织。第六种模式目前越来越普遍，成为地方政府吸引民间投资老年服务机构的一种重要举措，政府往往以现有政府办的福利院内或者附近的公用土地为资本，与民间资金形成股份制结构，造就公办院内公私合办的院中院。
这六种模式基本涵盖了老年人服务机构的所有建设与经营方式。从出资的角度看，既有政府或者民间出全资也有政府和民间共同出资的方式，从经营的角度看，既有政府委托民间经营整个机构的又有经营部分区域或者项目的。要论民间经营即民营化的程度，依照产权理论划分，将民办和公办作为一条数轴的两端，那么，就形成下列的模式排列图。如下图：
换言之，民办公助的模式，产权是民间组织或者机构的，公民合资、公办民助的模式，其实就是股份制。而其他的三种模式，所有权是政府的，经营权通过合同承包的方式由民间托管。
受托的民间组织或者机构，需要缴纳一定额度的承包费(台湾称为回馈金或权利金)，同时受托人要自负盈亏并担负保管维护公有财产的责任。
这种所有权和经营权分开，将经营权委托出去的方式在台湾还有一个更为通俗的说法，叫做“委外”，也就是委托政府之外的机构办理。台湾将委外分成机关委外及业务项目委外两类，机关委外是指一个机构的整体业务委托民间办理，俗称“公办民营”，而业务项目委外是指机关职能中的部分业务服务委托民间办理，这部分由于不涉及机构产权，所以未列入“公办民营”。委外业务都需要政府和民间签订合同，所以又称为“契约外包”。
而民办公助模式中的补贴制度则不同，它不是政府这个公权力的主体通过合同来购买民间提供的服务，而是政府为保障老年人特别是失能失智程度深的老人获得基本服务，以补助制度降低机构成本，从而降低弱势体的经济负担。
二、老年人服务机构公办民营与民办公助的现状
任何社会关注都来自于未被满足的社会需求。未被满足的社会需求越大，社会关注的程度就越深，同时，政府关注的程度也就越高。五、六年前，“看病难”、“看病贵”的社会呼声引发了中国的医疗体制改革，而最近两年，因“一床难求”而引发的“养老难”“照护难”的讨论，已在媒体上持续发酵，备受社会瞩目，从而引发了政府的高度关注。
先是十七届五中全会报告提出了要提高国民收入的议题，接着是2010年的政府工作报告中明确提出要“加快建立健全养老社会服务体系”，随后，十月举行的十七届五中全会上，“优先发展社会养老服务”首次被写入“十二五”规划建议。还有，“基本养老服务体系建设”跻身“十二五”期间的三十一个专项规划，与“调整国民收入分配格局”、“进一步推进城市化”、“节能减排”等热门议题共同构成下一个五年各级政府资源配置的重点。
其中，以往在社会化养老服务体系中居“补充地位”的机构养老，也被官方文件列入“骨干”序列。
由此可见，党和国家对养老社会服务业已经高度重视。在这种态势下，政府的政策惯性立即启动，这就是国家出面、政府投入，举国体制。
具体而言，老年人服务机构公办民营与民办公助普遍存在的主要状况和问题是以下几种。
1.超大规模老人院建设仓促上马席卷全国
2009年，国家发改委明确政府要介入大规模的老年人机构投资，于是在全国各省市择地建设六七个国家级养老基地，接着民政部提出要举全部之力，也要建设几个养老基地。在中央政府及主管部门释放出许多利好信号之后，各地政府陆续跟进：
在北京，第一福利院扩建工程即将启动，将在原来550张床位基础上增建660张，使床位总数达到1200多张；另一家超大型的养老院拟选址南六环大兴区，建成后将可提供1000多张养老床位；海淀区则准备在清河建设一处建筑面积为7600平方米的区级敬老院和一所500张以上床位的区级高端型养老服务机构；西城区最大的养老机构则将建在风景秀丽的门头沟地区，预计将有1700张左右的床位。
天津的行动也很迅速。天津红桥区已确定，将用三到五年时间，新建两个大型养老院，规划面积达到9000平方米，将解决1000名老人的养老问题。
安全文明施工措施费 济南也敲定，将由政府投资2～3亿元，在市中区新建一处大型社会福利中心(市老年公寓)，计划占地300多亩，设计床位在2000张以上。
火炬之光2 联网 武汉市目前正在动工兴建10个市级和区级公办养老机构，这些养老机构建成后，武汉将新增8000多张养老床位。
佛山一个地级市于2010年吸纳了约5500万元的社会资金进入国办养老福利中心，预计2011年新增1000张养老床位投入使用。
长春则要继续整顿规范养老机构，提出在两年内每个城区、开发区都要新增400张以上公办养老床位……梦见自己站在高处
据笔者预估，仅自2009年全国掀起养老机构投资浪潮以来，目前各地各级政府投入的和政府动员的投资规划已经超过上千亿元人民币。
更有甚者，不少地区的政府将建设养老基地视为又一轮中国大开发浪潮，生怕错过了这一轮的精彩，导致规模不断升级，投资越加越大，最近廊坊地区就爆出重磅新闻，中国人寿保险公司要在该地区建设拥有两三万张床位的老年卫星城，将几万老年人集聚一地。
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