民办学校分类管理的现实基础与基本路径
民办学校分类管理的现实基础与基本路径
作者：卢威
来源：《现代教育管理》 2016年第9期
    摘要：在我国民办教育领域投资办学和捐资办学并存的局面下，分类管理的缺失带来了诸多困境。现今，无论从民办教育发展内部矛盾来看，还是从经济环境、思想基础和政策走向观之，实施分类管理都具备了一定的可行性。分类管理要坚持多元性取向，允许营利性与非营利性民办学校和谐共存；坚持公益性取向，重点发展非营利性民办学校；坚持公平性取向，为两类民办学校采取有针对性的管理措施。其实践思路是在合理划分营利性与非营利性民办学校基础上，完善分类登记制度，将非营利性民办学校同公办学校一样登记为事业单位法人，将营利性民办学校登记为企业法人，并基于整体扶持与区别对待相结合的原则跟进配套政策。实施过程中，要借鉴发达国家经验，求索本土管理模式；打破各自为政局面，部门地方通力配合；推行地方先行试点，汲取经验总结教训。
    关键词：民办学校；分类管理；现实基础；基本路径
    中图分类号：G648.7 文献标识码：A 文章编号：1674-5485（2016）09-0053-06
    一、民办学校分类管理缘何不能缺位
    （一）民办学校分类管理何以长期缺位
    营利性与非营利性民办学校并存，显然是分类管理的基本前提。事实上，不少民办学校是有营利诉求的。近年来，民办学校的营利性与公益性问题之所以比较敏感，恰恰是因为部分民办学校的营利诉求与非营利的外部压力形成了张力。分类管理的缺失，主要缘于过去对营利性教育缺少必要的包容，脱离了我国民办学校以投资办学为主的实际。教育立法和决策多以非营利为标准划红线，无法有效回应部分举办者的真实意愿。
    应该承认，教育能否用来营利，是个争议颇多的话题。这是因为它不仅取决于教育本身的属性，而且还关乎公民基本权利。本质上说，育人和逐利的矛盾确实不易调和。作为旨在塑造人的活动，教育并不适合追求直接经济回报。从过去很长时期的情况看，人们普遍认为教育是一项公益事业，并且其公益性与营利诉求是水火不容的。这在教育法律法规中得到了充分印证：教育法、高等教育法、社会力量办学条例均明确规定不得以营利为目的举办学校及其他教育机构；尽管后来的民办教育促进法规定了允许出资人可以取得合理回报，但该法同样未明确允许营利性民办学校存在。
    不过，虽然教育不得营利的观念和制度很容易占据道德制高点，然而由于它仅从理论和理想出发，落实到实践中就会面临一个能否切合国情的问题。民间举办教育的目的往往是多元化的，既有可能出于不以营利为目的的高尚初衷，同样也有可能出于利润动机，不能概而论之。从实际来看，营利诉求
在民办教育领域长期存在，严守非营利界限，不求利润的民办学校相对处于弱势。如邬大光教授所指出的，追求回报的投资办学而不是捐资办学才是我国民办教育发展的基本特征。无私的捐资办学尽管与国家的倡导更为切合，但客观上并未居于主导地位。
    可以说，限定举办民办学校不得以营利为目的的立法意图是良善的，其出发点是对教育本质属性的遵循和对教育公共性的捍卫，但现实中却不免遭遇不符国情的尴尬。既然民办教育从一开始就以投资办学起家，一些民办学校举办者的营利诉求始终存在，这种诉求并不会因为一纸政策法律的禁止而轻易销声匿迹。正是因此，才出现了我们今天经常看到的那样，一些民办学校改头换面，游走在法律边缘，打着非营利的幌子从事事实上的营利活动。总的来看，法律法规和政策长期以来对民办教育领域中的营利诉求采取了一种令行禁止的态度，而非先承认其合法性再加以积极引导，这或许就是造成分类管理一直没有提上日程的缘由之一。
七夕情人节说说    （二）民办学校分类管理缺位的负面后果热门职业
    第一，破坏了民办学校的校际公平。在民办学校已然分化的前提下，真正要营造公平的政策环境不能靠一刀切。那些像经营企业那样追求物质回报的民办学校，就不应和不以营利为目的的民办学校享受同等待遇，后者显然更应受到优待和扶持，这是彰显公平之本。将所有民办学校均视为非营利机构，有营利诉求的民办学校与没有营利性民办学校一样对待，就会使前者一边享受非营利机构的优惠
政策，一边又像营利性机构那样面向市场开展经营。这种一刀切对民办学校及其举办者来说，营利也就营利了，不去营利也得不到太多关照，获益的是那些追求营利的民办学校，捐资办学或者说真正的非营利性民办学校处于弱势。如此显然有失公平，挫伤了一部分学校的办学积极性。
    第二，无助于鼓励、引导民办学校“非营利转向”。无论从教育性质、民办学校发展、公众期待还是公共利益最大化来说，民办学校还是以定位于非营利组织为宜，这应成为我国民办教育事业发展的重要方向。营利性民办学校自然可以存在，但是却并不适合成为主流。通过合理的政策安排，引导鼓励民办学校“非营利转向”，理应成为今后的重要任务。目前分类管理的缺失更趋于使投资办学或者说那些具有实质营利性目的的民办学校获益，这就无助于上述目标的实现。正如有研究所指出的，只有通过明晰营利与非营利的界限，实行两类民办学校分类管理，才有助于进一步鼓励和扶持捐资办学，培育真正的公益性民办学校，同时也给营利性民办学校发展留出发展空间。［1］
    第三，影响了民办学校形象，阻碍民办教育事业发展壮大。应该承认，当前民办教育的声誉亟待改观。民办学校分类管理政策的缺失，正是造成这种局面的重要根源之一。在没有分类管理的条件下，捐资办学、一心为教的学校也得不到多少鼓励，那些打着“非营利”幌子去谋求营利的民办学校，与前一类民办学校享受同样的政策待遇。于是，营利就成为一种“不干白不干”的行为。而以非营利的大旗掩藏营利目的，又怎么不可能损害民办学校的声誉呢？由于对不同民办学校没有“分而治之”，我们的政策往往对善举缺乏鼓励、对失范约束不够。这也说明，实施分类管理已成为当务之急。
    二、实施民办学校分类管理的现实基础
    （一）民办教育事业发展的内部矛盾呼唤分类管理
ipad没有声音    第一，民办教育事业的发展规模在过去的30 多年中显著扩大，迫切要求我们由“从外看”转而“向内看”，即从笼统地、粗放地发展、管理民办教育，转向关注民办教育领域内部的细节差异问题，这就进而要求决策者要关注不同民办学校及其举办者在营利问题上的差别立场。据统计，2014 年全国共有各级各类民办学校（教育机构）15.52 万所，比上年增加0.63 万所；招生1563.84 万人，比上年增加69.32 万人；各类教育在校生达4301.91 万人，比上年增加223.60 万人。［2］如果说在民办教育起步之初，由于其整体规模较小，我们尚可忽略其内部差异，将其作为一个整体来扶持的话，那么今天面对规模如此庞大且还在不断增长的民办教育，就不仅需要从整体上鼓励扶持，而且还必须关注伴随着规模扩大而在民办教育系统内部逐渐显现的分化和差异，提供有针对性的对策措施。
    第二，改革开放以来我国民办教育所走过的道路，不仅是一条规模持续扩张的道路，而且也是一条多样化的分化道路，投资办学和捐资办学并存的局面亟需政策响应。民办学校发展须从“整体关照”转向“分类改进”。一提到多样化发展，我们首先会想到民办教育已经遍及学前教育、基础教育、职业教育、高等教育和社会培训等各个领域；实际上，投资办学与捐资办学的分野与并存也应当被视为我国民办教育多样化发展的一个重要方面。尽管当前营利性民办教育尚未取得合法地位，但一些举办者明隔离岛
确以获利为目的，只不过他们往往以非营利身份却要求合理回报的合法面目出现。因此，一切从实际出发，我国早就并存营利性取向的民办学校和非营利性取向的民办学校，这一局面迫切呼唤民办教育政策由“整体观照”转向“分类改进”“分而治之”。
    第三，民办学校营利性诉求凸显，要求政策由“消极抑制”转向“积极应对”，化解长期存在于民办教育领域中的突出矛盾。一方面是投资办学作为民办教育的基本特征，另一方面法律又不允许营利性民办教育存在，这种矛盾使“营利”或“合理回报”一直是民办教育领域的敏感话题。近些年围绕着民办学校的营利性展开了大量争论，中国民办教育协会曾在《关于民办教育十大问题与对策建议的报告》中将合理回报问题列为我国民办教育面临的十个重要问题之一。［3］可以说，这些年来我国民办教育中并不是没有营利性诉求，而是这些诉求没有得到官方的有力回应。今天，由于民间资本持续成长壮大，民办教育规模持续扩张，包括民办学校举办者在内的利益相关者话语权极大增强，民办教育领域中营利性的问题也日益突出，这都迫切要求政策给予明确响应，对民办教育界的营利性诉求一味消极抑制不是合理选择，决策须由“消极抑制”转向“积极应对”。
    （二）实施民办学校分类管理的外部条件初步具备
    第一，从经济环境观之，市场化改革为营利性民办教育发展奠定了基础。营利性教育的产生和发展，是教育与市场结合的产物。没有市场就不可能存在营利性民办学校的土壤。改革开放后我国所走
的路，就是一条从“大政府、小市场”转向“小政府、大市场”的道路。历经30 余年的改革，原先的“大政府”已大大收缩，市场的领地则在持续扩张。不断成长壮大的民间资本必然要寻求新的投资空间，教育也就自然成为其下一步的进军目标。尽管重点支持非营利性民办学校的取向必须继续坚持，但客观地看，在民间资本寻利和政策积极引导的共同作用下，营利性民办教育的发展空间将得到空前拓展。
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    第二，从思想基础看，营利性民办教育和民办学校生存的文化土壤逐渐形成。不允许营利性民办学校合法存在，对营利性和非营利性民办学校分类管理也就无从谈起。随着市场对教育领域的影响不断加深，人们对于任何学校都必须坚守“非营利”底线的认识开始被突破，不仅民间资本以投资的眼光来看待教育，将其作为寻求利润的新的领地，而且整个社会也日益形成了对营利性民办教育、民办学校的宽容态度。这就为营利性民办学校取得合法身份奠定了思想基础，进而为分类管理提供了条件。手机拍照
    第三，从政策走向看，营利性民办教育和民办学校将走向合法化。我们不难发现政策持续走向松动的轨迹。从1997 年社会力量办学条例规定举办民办教育机构不得以营利为目的，到2003 年民办教育促进法规定允许出资人从民办学校的办学结余中取得合理回报，再到2013 年教育法律一揽子修订草案（征求意见稿）提出允许民办学校可以自愿登记为非营利性或者营利性法人，最后到2015 年1 月国务院常务会议提出允许兴办营利性民办学校，无不说明捆在营利性民办学校头上的“非营利”紧箍正在逐步被撬动，营利性民办学校取得合法地位指日可待。一旦形成了营利性民办学校和非营利性民办学校共生并存的局面，跟进分类管理也就自然成为题中之义。
    三、民办学校分类管理的政策框架构划
    （一）民办学校分类管理的目标取向
    第一，多元性取向，即允许营利性民办学校合法存在。尽管从教育自身属性和教育公共性出发，营利性民办教育不宜成为主流，但从我国特殊情况观之，营利性教育和教育领域中的营利诉求都会继续存在下去。投资办学而不是捐资办学才是我国现阶段民办教育真实的主要特征。这就要求我们尊重民办教育发展的历史和现实，承认营利性民办学校的合法存在，允许其同非营利性民办学校多元共存、和谐发展。
    第二，公益性取向，即重点发展非营利性民办学校。贫富差距较大是我国当前面临的严重问题，无论出于实现公民权利需要，还是出于维护社会稳定考虑，都要尽可能减弱阶层固化，而这就需要教育发挥社会流动渠道的作用。因此，教育在主流上必须以非营利性为底线，如此才尽可能保证有足够学力而没有足够支付能力的学生不被排斥。若在大力支持民办学校高水平办学的同时，没有积极地引导其朝向非营利方向发展，甚至过度放开学历教育收费市场，那么其结果便是塑造出许多随行就市、优质优价的“贵族学校”，使贫寒子弟接受优质教育的机会不足。在这方面，要通过分类管理发挥好引导作用。

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