面向实施的宜居城市建设规划方法_以_宜居莆田建设规划_为例_高芙蓉...
本期主题：宜居城市规划的理论与方法
［编者按］城市作为人类的聚居地， “宜居”是其本质要求和最终归宿。自 １９９６ 年“宜居城市”概念被提出以来，全球众多城市 便展开了对宜居城市规划和建设的探索。由于宜居城市的内涵十分丰富，全球城市发展条件和水平又各不相同，探索具有区域 特的、先进的宜居城市规划理论和方法显得十分重要。目前我国对宜居城市的认识和研究水平依然较低，还停留在概念和评 价层面，缺少对规划方法和内在机制的研究。本期“规划师论坛”组织了一组文章，侧重研究宜居城市建设规划方法、旧住区 宜居更新评价体系、新住区宜居规划策略及宜居城市公共空间建设思路等问题，以期深化对我国“宜居城市”主题的探索。
面向实施的宜居城市建设规划方法
—以《宜居莆田建设规划》为例
□　高芙蓉，李和平
［ 摘　要］ 宜居城市建设规划作为特殊的规划门类，是构建在总体规划层面的专项规划指南。面向实施的宜居城市建设规划 应该以实际问题为导向，按照“提出问题—分析问题—解决问题”的思路，采用“调查—规划—实施”的程序，建立科学 合理的规划框架；根据地域特征构建宜居性评价体系；重视
公众参与；提出宜居城市总体空间布局；根据规划执行部门职 责建立项目库。宜居城市建设规划强调规划成果的可操作性，采用项目库方式落实具体实施项目，构建适合城市实际情况 的宜居评价标准，健全组织机制，保障规划实施的持续性。 ［ 关键词］ 宜居城市建设规划；规划实施；规划方法；宜居莆田 ［文章编号］１００６－００２２（２０１２）０６－０００７－０６　［中图分类号］ＴＵ９８４　［文献标识码］Ａ
Implementation Oriented Livable City Planning: Putian Example/Gao Furong, Li Heping
[Abstract] Livable city planning is a specialty planning at master planning level. Implementation oriented livable city development should deal with practical problems, establish a scientific framework with problem-analysis-solution and investigation-planning-implementation approaches, set up an evaluation method, enhance public participation, arrange livable city space and build project archives. Livable city planning stresses feasibility and guarantees its implementation with foregoing measures. [Key words] Livable city development, Planning implementation, Planning approach, Livable Putian
自《北京城市总体规划（２００４ —２０２０）》提出建设 “宜居城市”以来，国内已有近两百个城市将宜居城市 作为发展和建设的重要目标，并探索其建设规划的可行 性方法。 “宜居城市建设规划”作为
一种规划门类，其 编制和实施方法的研究尚处于初始阶段，是值得深入探 讨的课题。目前，宜居城市建设规划编制方法尚无统一 的标准。本文以福建省莆田市２０１０ 年编制的《宜居莆 田建设规划》为例，探讨具有可操作性的宜居城市建设
［ 基金项目］ ［ 作者简介］ 国家自然科学基金项目（ ５ １ １ ７ ８ ４ ７ ９ ）
规划编制方法。  　
刘敏涛的婚史１ 宜居城市建设规划的特殊性
１．１ 宜居城市作为建设目标的特殊性 宜居城市不是城市建设的方法，也不是城市建设的 类型，而是城市建设的目标。宜居城市走上中国城市建 设的舞台是历史发展的必然，与我国城市化过程和国民
高芙蓉，重庆大学建筑城规学院 ／ 山地城镇建设与新技术教育部重点实验室讲师、博士研究生。 李和平，博士，重庆大学建筑城规学院副院长、教授、博士生导师。
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社会经济发展紧密联系，与城市规划转 型密切相关。 （１）宜居城市是城市建设由“温饱” 向“小康”转换的更高目标。 从中国社会经济整体发展的角度看， 初期城市建设的主要目的是为了促进国 民生产总值的高速发展，解决快速增长 人口的基本生活问题。伴随着经济的增 长，在解决“温饱”之后，社会必然向更 高层次的生活水平迈进。十六大确立了 全面建设小康社会的奋斗目标，提出要 “促进人与自然的和谐” ，走“生产发展、 生活富裕、生态良好的文明发展道路” 。 在此目标指导下，中国的城市发展也由 外延式扩张逐渐转入内涵式更新，良好 的城市居住环境成为新的建设目标。 “宜 居”是在解决了基本温饱和居住问题之 后对城市建设提出的更高要求。 （２）宜居城市是在残酷的竞争中城市
表１　国内外各种宜居城市评价体系［３－６］
评价机构 时间 评价范围
发展的必然选择。 改革开放之后，经济社会发展越来 越强调市场化。在经济全球化和区域一 体化背景下，伴随着１９９４ 年的财税改革， 中央与地方政府新分税制建立，自此城 市管理开始了从计划到市场的转化，城 市管理者有了新的角：城市经营者。建 设高效且具有竞争力的城市，成为新一 轮发展的主题。城市为了能在残酷的竞 争中脱颖而出，塑造城市环境建设比较 优势必不可少。 “宜居”可以综合地满足 人们对居住最基本也是最高级的向往，在 这种情况下，建设宜居城市必然成为城 市发展的主流。 （３）宜居城市作为发展目标是动态标 准。 宜居城市是一个相对的概念，即一 个城市是宜居城市，那是相对于其他城 市或相对于城市自身过去的情况而言的。
因此，是否达到了宜居城市的标准，要看 参照城市或城市自身发展的历史［１］。随着 经济发展水平的不断提高，收入的不断 增加，城市居民对宜居城市的感受和心 理期望也会不断提高，学术界对其概念 的探求也会不断提出新的高度［２］。因此， 宜居城市作为发展目标是动态标准，宜 居城市建设规划必然也是有时间限制的 阶段性规划。 １．２ 宜居城市建设规划作为一种规划 门类的特殊性 宜居城市是城市建设规划的目标，也 是城市其他行政部门的工作目标。城市 建设规划部门组织编制的宜居城市建设 规划，一方面应能与城市其他行政部门 相关工作协调一致，即强调综合性；另一 方面应突出城市建设规划部门的能动性， 即最终落脚点仍在城市物质空间上。
评价标准
涉及城市
由联合国环境规 划署认可、国际 公园协会主办
２００８ 年
参加 “１２届全 “世界宜居城市”评选的１１ 条基本准则是：①必须拥有设计良好、有国际长 １５ 个国家的２７ 个城市入选（包括 球国际花园 程航班的国际机场；②低犯罪率；③国家提供优质的教育；④高素质的保健 上海的朱家角） 城市总决赛” 医疗服务；⑤气候宜人；⑥通讯系统良好；⑦社会容忍
度高，能容忍同性恋、 的城市 不同种族，并让妇女平等就业；⑧凌晨１ 时仍能买到酒；⑨公共交通包括出 租车的收费合理且服务佳；⑩当地媒体及国际报刊杂志的有无、多寡及其素 质； 城市规划可让市民接触到大自然，并尽量避免污染和生态破坏 全球“最适合 生活的城市” 面对全球１２７ 个城市，涉及安全性、医疗服务、文化与环境等五大领域的近 四十个指标 加拿大的温哥华位居榜首，中国 的北京、上海、天津并列第７０ 位， 香港等列第４１ 位，台北列第６２ 位 夏洛茨维尔市是高等教育中心， 是美国最宜居的城市之一
英国经济学家智 囊团（ＥＩＵ）
十大眼霜排名２００５ 年
美国有线电视新 闻网（ＣＮＮ） 和 《ＭＯＮＥＹ》杂志 国家住房与城乡 建设部科技司
２００５ 年
１００ 个最适合 居住的城市 （美国） 中国
包括社会稳定程度、健康水平、文化与环境、教育质量、基础设施等五组指 标，财务状况、住房、教育水平、社会质量、文化娱乐设施、气候状况等六 大指标和二十个分指标 宜居指标体系包括社会文明度、经济富裕度、环境优美度、资源承载度、生 活便宜度、公共安全度６ 个方面、２３ 个子目标
、７４ 个指标，同时设立了９ 个 加扣分项和４ 个否定条件。除了以上指标，宜居指标体系还提出，对社会贫 富两级严重分化、刑事案件发案率高、环境污染严重、生态严重恶化的城市 “一票否决” ，不能认为是“宜居城市”
２００７ 年
—
《商务周刊》与零 点研究咨询集团
２００５ 年
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中国
包括居住空间、社区空间、公共空间３ 个一级指标、２０ 个二级指标和５６ 个 调查涉及３１ 个城市，排名在前的 三级指标，具体涉及居住环境与社区环境、生活便利设施、城市人文环境、 有大连、厦门、绵阳、成都等 休闲娱乐条件、经济发展水平、工作与发展机会等内容 《　ＧＮ 中国宜居城市评价指标体系》包括生态环境健康指数、城市安全指数、 对中国２８９ 个城市进行评价，青 生活便利指数、生活舒适指数、经济富裕度、社会文明指数、城市美誉度７ 岛排在“２００９ 中国十佳宜居城市 项一级指标和４８ 项二级指标 排行榜”首位
感冒通 打一成语
中国城市竞争力 研究会
２００９ 年
中国
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（１）宜居城市建设规划强调综合性。 首先，宜居城市建设目标的执行部 门表现出综合性。宜居城市不仅是城市 建设规划部门的工作目标，也是城市各 个行政部门的工作目标。城市建设规划 主管部门组织编制的宜居城市建设规划， 应能与城市其他行政部门相关工作协调 一致，即要求其内容应具有综合性。其 次，宜居城市评价体系表现出综合性。由 于宜居城市评价具有强烈的个人主观性， 目前国内外不同机构采用的宜居城市评 价体系不尽相同（表１）。但总的来说，这 些评价体系都有一个相同的特点：强调 综合性。从表 １ 的评价标准中可以看出， 宜居城市评价包含了社会、经济、空间、 文化等各方面的内容，关系城市居民生 活的方方面面。因此，宜居城市建设规划 必须体现宜居城市建设实施的综合性，涵 盖宜居城市建设和评价的主要方面。 （２）宜居城市建设规划最终落脚点为 城市物质空间。 因为宜居城市的落脚点在“居”上， 所以宜居城市建设与物质空间密不可分。 从城市规划的角度来编制宜居城市建设 规划，其落脚点必然是有形的城市物质 空间规划，并以此为基础向城市其他部 门拓展。因此，本文将由城市建设与规划 部门主持编制的、以“宜居”为目标的规 划称
为宜居城市建设规划，其重点是城 市物质空间建设与规划。
《中华人民共和国城乡规划法》规定 的我国法定规划体系主要依据规划技术 方法而确定，具有普适性。目前国内越来 越多的城市将建设宜居城市作为发展的 重要目标，并在城市总体规划中提出。要 达到这一目标，就需要编制在法定规划 体系上更加具有针对性的规划。宜居城 市建设规划不能脱离法定规划，需要在 法定规划框架体系内进行编制；并且由 于宜居城市的综合性，宜居城市建设规 划应在城市总体规划层面进行编制。 （２）宜居城市建设规划是城市总体规 划以“宜居”为目标的具体部署。 城市总体规划是城市的综合部署，是 统筹的宏观布局，其确定的是城市重大 项目，包括城市性质、发展方向、用地结 构、重大设施建设等内容，是城市发展的 指导。宜居城市目标一般是在总体规划 层面提出的。宜居城市建设规划是具体 的实施性规划，在总体规划指导下，以 “宜居”为目标，以城市物质空间为主要 规划对象，对宜居城市建设实践工作进 行具体部署。 ２．２ 宜居城市建设规划是专项规划的 统筹部署 （１）城市专项规划是纵向规划体系。 城市专项规划包括综合交通规划、历 史文化遗产保护规划、市政公用设施规 划、绿地系统规划、综合防灾减灾规划、 环境保护规划、竖向规划、地下空间规划 等，在城市总体规划指导下由各行政部 门组织编制。专项规划主要涉及城市建 设的某一方面内容，属于纵向规划体系。 （２）宜居城市建设规划是统筹专项规 划的横向体系。 宜居城市建设规划是以“宜居”为前 提的各专项规划的统筹，把专项规划统 一在宜居目标之下，统一部署、综合评 价，建立一个横向体系。这种方式有利于 城市各专项规划的充分协调，实现总体 价值大
于各专项自身价值之和的特点。 综上，宜居城市建设规划是在城市总 体规划层面的专项规划指南，其目的是实 现宜居城市目标，是面向实施的规划。 ３．１ 构建科学的宜居城市建设规划框架 因为宜居城市建设规划方法是面向 实施的，所以其建设规划框架必然是以 实际问题为导向，依据“提出问题—分析 问题—解决问题”的思维逻辑，采用“调 查—规划—实施”的方法，结合城市具体 情况来制定的（图 １）。 （１）以实际问题为导向。 面向实施的宜居城市建设规划的目 的是解决城市在宜居建设中面临的问题， 因此要以实际问题为导向。由于宜居城 市建设具有阶段性和复杂性特征，在建 设过程会出现一系列的问题：什么是宜 居城市？本地区现状宜居性如何？现阶 段建设宜居城市的总体目标是什么？重 点在哪里？应采用什么方式组织宜居城 市建设？各部门如何参与？如何保障实 施？以问题为导向，便于提高宜居城市 建设规划的可实施性。 （２） “提出问题—分析问题—解决问 题”的思维逻辑。 在以实际问题为导向的宜居城市建 设规划框架中，宜采用“提出问题—分析 问题—解决问题”的思维逻辑。 “提出问 题”即提出宜居城市建设的目标； “分析 问题”包括宜居性调研、宜居性评价和确 定宜居城市建设重点； “解决问题”指提 出宜居城市总体空间布局、宜居城市建 设工程分解和宜居城市建设项目库。刀郎歌曲下载
图１　宜居城市建设规划框架
３ 面向实施的宜居城市建设规划方法
研究
２ 宜居城市建设规划是总体规划层面
的专项规划指南
由于宜居城市建设规划不属于法定 规划范畴，要保障其实施，就必然需要依 托法定规划。宜居城市的目标性、综合性 和动态性，决定了其建设规划需要构建 在城市总体规划层面，并将各专项规划 统筹在宜居城市建设目标之下。 ２．１ 宜居城市建设规划是城市总体规划 的实施细则 （１）宜居城市建设规划是构建在法定 规划框架体系内的目标性规划。
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表２  参照国家标准评价莆田现状宜居性
分类 得分 项目 分值
域中，与周边城市进行对比性评价，便于 准差距，明确发展目标。纵向评价是根 据现行的《宜居城市科学评价标准》 ，对城 市各方面进行评价。在评价中须将该标准 中的各项指标结合城市自身情况进行调 整，以便得出相对合理的宜居性评价结果。 （２）宜居城市建设考核标准的地域化 建构。
制定有效的考核机制是宜居城市建 设的保障。宜居城市建设考核标准必须 建立在现状宜居性评价基础之上，实事 求是地制定。宜居城市建设考核标准应 分为时间和空间两个维度，在时间维度 上应分为近、中、远期，重点在近期；在 空间维度上应制定区域目标和本城市目 标。各考核指标应分解到各个部门。 （３）案例研究。 《宜居莆田建设规划》的现状宜居性 评价分为三个部分：国家标准评价（表２）、 市民宜居满意度调查和海西经济区宜居 度对比分析。根据调查结果， 《宜居莆田 建设规划》的重点应放在环境优美度和 生活便宜度这两个大项上。为了保障宜 居城市建设的有序进行，根据国家相关 标准，规划结合实际制定了体现莆田特 的便于量化考评的评价体系，用来衡 量每个阶段宜居城市的建设水平和程度。 评价体系与宜居莆田建设“十大工程”对
社会文明度 （１０ 分）
７．１８
经济富裕度 （１０ 分）
６．９２
环境优美度 （３０ 分）
２０．８６
资源承载度 （１０ 分）
６．９０
生活便宜度 （３０ 分）
１３．４１
公共安全度 （１０ 分）
成人连续剧７．６０
政治文明（３ 分） 社会和谐（２ 分） 社区文明（２ 分） 公众参与（３ 分） 人均ＧＤＰ（２ 分） 城镇居民人均可支配收入（３ 分） 人均财政收入（１ 分） 就业率（２．５ 分） 第三产业就业人口占总人口的比重（１．５ 分） 生态环境（２４ 分） 气候环境 人文环境（３ 分） 城市景观（３ 分） 人均可用淡水资源总量（５ 分） 工业用水重复利用率（１ 分） 人均城市用地面积（２ 分） 食品供应安全性（２ 分） 加分、扣分 城市交通（６ 分） 商业服务（３ 分） 市政设施（６ 分） 教育文化体育设施（３ 分） 绿开敞空间（３ 分） 城市住房（６ 分） 公共卫生（３ 分） 生命线工程完好率（４ 分） 城市政府预防、应对自然灾难的设施、机制和预案（２ 分） 城市政府预防、应对人为灾难的机制和预案（２ 分） 城市政府近三年来对公共安全事件的成功处理率（２ 分）
２．４０ １．４８ ０．９０ ２．４０ １．５０ ２．００ ０．７０ ２．００ ０．７２ １８．５６ — １．２０ １．１０ ３．００ ０．３０ ２．００ １．６０ — １．５０ １．５９ ３．１２ １．１３ １．３０ ３．５０ １．２７ ２．８０ １．６０ １．６０ １．６０
综合得分
６２．８７
（３） “调查—规划—实施”的规划方 法。 “调查—规划—实施”是规划编制与 管理的一般方法。在面向实施的宜居城市 建设规划中，更加强调规划的可实施性。 宜居性调研和宜居性评价属于调查过程， 确定宜居建设重点、宜居城市总体空间布 局、宜居城市建设工程分解属于规划过 程，宜居城市项目库、宜居城市考核标准、 宜居城市建设保障属于实施过程。 （４）案例研究。 在宜居莆田建设规划框架中， “提出 问题”即宜居莆田建设的目标； “分析问 题”包括现状宜居性调查与评价、宜居城 市建设重点； “解决问题”包括宜居莆田总 体空间布局、 “十大工程”和项目库。现状 宜居性调查与评价属于调查过程；确定宜
居城市建设重点、宜居莆田总体空间布局 和“十大工程”属于规划过程；项目库和 考核方法指导规划实施，属于实施过程。    ３．２ 建构地域化的评价方法 在宜居城市建设规划中，宜居城市 评价方法的地域化建构是合理规划的前 提。由于宜居城市是动态标准，其宜居性 评价具有地域性和时间性。现
行的《宜居 城市科学评价标准》 （国家住房与城乡建 设部科技司，２００７ 年），其指标体系并不 能完全适用于每一个城市，需要结合各 城市情况进行重新建构。 （１）现状宜居性评价方法的地域化建 构。 现状宜居性评价主要采用横向和纵向 两种评价方法。横向评价指将城市放到区
接，具体分为十大项七十三个分项，采用 百分制。其中，十大项包括山水格局保护 工程、居住品质提升工程、城市特营建 工程、公共设施完善工程、交通出行畅通 工程、生态环境整治工程、历史资源利用 工程、公共空间美化工程、社会安全保障 工程、产业优化提升工程。 ３．３ 研究有针对性的规划方法 （１）与公众参与紧密结合的规划过 程。 “以人为本”是宜居城市建设的重要 指导思想。在宜居城市建设规划中，必须 了解市民意愿，真正体现百姓的需求。公 众参与在规划中可以具体体现在以下环 节：①采用发放市民调查问卷的方式了 解现状宜居性，出市民最关心的方面，
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图２  “环绿都市” 建设规划之生态网络规划
图３  “荔林水乡” 营建规划之城市水乡特功能体系规划
图４　城市风貌修复规划之特风貌格局规划
图５　城市功能完善规划之文化设施规划
并将调查结果体现到现状宜居性评价之 中。这一做法有利于准确出宜居城市 建设的重点。②采用公示的方式向全体 市民公布宜居城市建设规划成果，使市 民了解宜居城市建设的内容。这一做法
既有利于从市民角度对规划内容进行修 正，更有利于对规划实施进行监督。 （２）与传统规划结合的总体空间布局。 宜居城市建设规划属于城市规划，物 质空间规划是其中重要的组成部分；但
是宜居城市建设规划又不同于一般的城 市规划，其组织空间的方式有所不同。在 宜居城市建设规划中，重点不是对具体 某一类空间的规划，而是从城市特出 发，出城市空间中最有特和最有问
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