乡村旅游民族地区旅游扶贫长效机制优化研究
——以恩施女儿城为例
李晓甫，高梦琪
（湖北民族学院，湖北 恩施 445000）
[摘要]以旅游扶贫长效机制的优化为核心，总结概括了女儿城现有的旅游扶贫模式，并揭示了女儿城在动力机制、
保障机制、参与机制和利益分配机制方面存在着旅游扶贫动力不足、资金、制度及文化保护机制不健全、贫困人口参与机
制差、利益分配机制不公平等问题，并提出开拓客源市场、利用各种可能动员的资源、完善规范性机制、突出贫困人口的
参与性、利益分配适当向贫困人口倾斜等优化路径，最终增强贫困人口的自我发展和自我增值能力。
[关键词]民族地区；女儿城；旅游扶贫；长效机制；自我发展
[中图分类号]F323.8；F592.3 [文献标识码]A
旅游扶贫概念的提出及扶贫模式的开发，是实现贫困地区和贫困人口脱贫致富的理论基础，对于研究旅游扶贫长效机制也具有一定的指导意义。旅游扶贫这一研究对象引起国内外研究者的重点关注，20世纪90年代末英国国际发展局提出的Pro-poor Tourism，即有利于贫困人口的旅游。旅游扶贫是以经济欠发达地区的贫困人口为实施对象，以当地丰富的旅游资源为依托，通过发展旅游业的手段，以达到消除贫困、实现脱贫致富的目标，其中旅游业只是消除贫困的一种方式或途径。每座城市都有自身特定的文化符号和丰富的文化精神。恩施女儿城拥有浓郁的民俗文化和区内悠久的历史文化，文化内涵丰富，通过协同该地的民俗文化与旅游发展，充分结合旅游与扶贫开发的政策，在旅游扶贫长效机制，旅游发展与消除贫困机制，民族地区旅游扶贫内生机制构建上， 多措并举，借助旅游扶贫的方式，实现女儿城贫困人口自我发展、自我增值的目标。
1 恩施土家女儿城旅游扶贫模式
女儿城地处恩施市近郊，不仅是国家4A级旅游景区，也是国内第八个人造古镇，其发展模式主要有政府主导型、景区带动型、民俗文化旅游型三种类型。
1.1 政府主导型
随着政府对旅游扶贫所带来的经济、社会和文化效益日益重视，挖掘土家族文化资源，对摆手舞、撒尔嗬、女儿会等土家族歌舞的保护力度也逐渐加强，民俗博物馆、水上乐园等旅游项目也在当地政府政策的引导下兴起。
1.2 景区带动型
依托女儿城的文化底蕴，以旅游景区为动力，带动周边居民及当地大学生实现了就业、创业梦。女儿城景区内所有门面、客栈及摊位只租不卖，并且组建了专门的歌舞表演队伍，让当地居民融入到土家族文化表演和传承队伍中去，也使得他们可凭优惠政策交易具有地方民族特的旅游商品，实现旅游景区带动型脱贫致富。1.3 民俗文化旅游型
美好的爱情女儿城以当地的民俗文化、民族风情为依托，以女儿会为名片，聚集了丰厚的土家族文化旅游资源，结合摔碗酒、十大碗、吊脚楼等独具特的土家族文化，将现代商业气息的文化表现形式融入土家歌舞中，弘扬土家文化的同时造福了乡里。
2 女儿城旅游扶贫机制中存在的问题
2.1 动力机制存在的问题
旅游扶贫的动力机制主要包括旅游者、旅游企业、政府和当地居民等，而这些动力因子因目标、行为
之间存在着差异，致使动力机制不健全。
从市场需求方来看，未形成稳定的客源市场。充足且稳定的客源市场是旅游业赖以生存的基础。旅游者作为旅游市场的需求者和直接的消费者，是旅游扶贫动力机制中重要参与者，更是旅游服务的售卖对象。尽管恩施女儿城是国内土家族文化主要集聚地之一，拥有独具特的旅游资源，但受制于基础设施建设、旅游产品宣传、资金等因素，导致客源驱动乏力，旅游市场需求不足。女儿城的游客构成，当地或周边居民占比较大，对当地经济的辐射带动作用较有限，因而扶贫效率不显著。
从供给方来看，旅游产品过于集中化。旅游企业作为旅游扶贫动力机制中的中坚力量，所提供的旅游产品影响着旅游者的需求，对扶贫效率发挥所起的作用不可忽视。而企业在旅游产品的开发中也存在如下问题：首先，对土家族文化整体资源利用不充分，旅游产品形式单一，未形成完善的产品体系；其次，表演者对土家族文化中的摆手舞、女儿会等现有产品体系的传承力度不够，商业化气息浓厚；再次，旅游企业在对旅游产品的开发中，未能在市场上形成强大的吸引力，市场对其认可度不高，旅游企业规模较小，产业集聚能力较弱，主体作用不显著。
从扶贫主导者来看，旅游扶贫过于依赖政府。恩施女儿城旅游扶贫方式仍以政府主导为主，扶贫模式趋于单一化。政府的旅游扶贫开发过程中，扶贫主体的功能性过高，旅游景区出
[收稿日期]2018-10-31
[作者简介]李晓甫（1992—），男，土家族，湖北恩施人，湖北民族学院2016级在读硕士研究生，研究方向：民族地区产业经济发展；高梦琪（1992—），男， 安徽淮南人，湖北民族学院2017级在读硕士研究生，研究方向：民族地区产业经济发展。
李晓甫，等：民族地区旅游扶贫长效机制优化研究
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乡村旅游农村经济与科技2019年第30卷第1期（总第453期）
现了“等、靠、要”等思想，对政府的依赖性较大。
从扶贫对象来看，当地居民自我发展能力不足。当地居民是旅游扶贫对象，更是扶贫主体，旅游扶贫的目标就是帮助其增强自我发展能力、提升自我增值能力。但由于政府等在旅游扶贫过程中缺乏对当地贫困人口自我发展能力的重视，尤其是缺乏扶贫长效机制的建立，致使旅游扶贫效果不太明显。
2.2 保障机制存在的问题
制度保障不健全。由于少数民族地区在经济社会发展过程中具有特殊性，地方政府在制定规章制度时需要充分考虑当地实际情况，也需要成为相对独立的自主调控主体。而考虑到目前国家扶贫体制的设
计等因素，民族地区地方政府仍缺乏整体的自主调控性。同时，在恩施州地方政府制定的一系列相关扶贫政策中，关于旅游扶贫方面的制度并不完善，缺少对旅游扶贫发展的政策支持。
文化保护机制不健全。女儿城集聚着丰厚的土家族文化底蕴，女儿会、摆手舞、吊脚楼、西兰卡普、摔碗酒等是土家族文化的典型代表，其背后蕴含的文化内涵需要当地专业人士、传承者等进行深度解读才能为游客理解。而女儿城内签约的民间艺人约60人，常年驻演约20人，很多的舞蹈节目流于程式，商业化气息过于浓重，很多民俗文化因要照顾节目效果而并没有保持原汁原味，很大程度上丢失了本真性。
2.3 参与机制存在的问题
旅游扶贫的参与者主要包括政府、企业、游客及社区居民。而在旅游扶贫的过程中，政府的权力过大，各方力量对政府过度依赖，导致扶贫效率不高；企业的权力次之，由于其在旅游扶贫中过于关注自身利益，未能充分考虑贫困人口的利益；而当地居民的参与性最弱，尤其是贫困个体的参与性差。在女儿城旅游扶贫中，缺少贫困人口在旅游全过程的参与机制，多数当地居民主要参与到经营环节，却从未参与过旅游扶贫规划、经营决策等管理活动。
2.4 利益分配机制存在的问题
旅游扶贫涉及的利益相关者主要包括贫困地区的贫困人口、旅游者、地方政府和投资方等，而旅游扶贫的收益分配问题涉及到贫困人口的自我积累和自我发展能力，是长效机制建立的关键所在。实际的旅游扶贫过程中，旅游开发商和投资者等利益主体在利益驱动下，重开发却忽视了贫困人口的利益，收益分配不合理，致使旅游扶贫演变成旅游开发。其一，旅游开发商和政府等利益主体是最大的旅游收益获得者；其二，并没有制约机制来约束利益分配，致使利益分配机制及比例设置不科学；其三，旅游收益分配不公，从长远看会导致贫困地区经济发展后劲不足，从而影响到土家族传统文化的传承和保护。
3 优化路径
3.1 旅游扶贫动力机制优化
旅游扶贫的动力机制涉及政府主体、旅游企业、当地居民、非政府组织等多股力量，充分利用可能动员的资源，发挥政府在旅游扶贫中的中坚力量作用，合理地进行旅游规划、保障利益主体公平分配利益及给予合理的政策扶持等。加强对旅游景区的宣传力度，构建民族文化旅游品牌的形象，开拓旅游客源市场，提升旅游景区知名度，是开拓女儿城旅游客源市场的重要途径。因此，女儿城可与恩施大峡谷、腾龙洞等周边景区强强联合，共同打造恩施土家族文化旅游品牌形象。同时，还可联合重庆、三峡、张家界开通旅游优惠线路，充分利用周边知名景区对游客的吸引效应，充分挖掘土家族特文
化。独特性与多样性，传统性与创新性并存是恩施州土家族文化资源的特征，恩施的城市名片塑造要形成自己的土家族文化品牌，文化宣传需结合这些特征进行设计城市符号和城市标语，建立具有土家族文化代表性的建筑地标，把土家族文化符号烙印在城市名片上。
3.2 保障机制优化
旅游扶贫的保障机制应持续有力，在法律法规、资金、文化保护机制等方面进行优化，从而为旅游扶贫长效机制的建立保驾护航。
建立规范性机制。地方政府在加强制定旅游法规等相关政策时亟需充分考虑旅游资源合理开发与土家族文化保护等因素，组建土家族文化调查小组，在全面考察土家族文化资源状况等基础上，统筹全局进行长远规划，将其文化资源进行分级、分类、分区、分片，细化制定出针对性的保护政策。
建立多元化、宽领域的旅游扶贫融资机制，拓宽扶贫资金渠道。最大限度地发挥政府财政资金的引领作用，组建民间、政府、市场等多元参与的投资和融资渠道。通过改革财税政策来吸引民间资本投入到旅游扶贫中去。利用土家族文化开放特性下具备的价值来吸引多种融资方式，尝试文物古迹产权入股、设立土家族文化保护基金等方式引入社会资本。
建立土家族文化和旅游协同机制。创新开发理念，保护土家族文化，使文化成为旅游的灵魂、成为最
有价值的资源和最核心的竞争力。景区要从历代文献资料中搜集、整理、挖掘土家文化的内涵，注重人文资源开发，认清自身文化的特和优势，善于借鉴文化传承与保护的成功案例，从中吸取经验，理清规划思路，就土家族文化进行针对性地宣传，展现人文资源与生态环境保护结合的意境美。
3.3 参与机制的优化
政府制定旅游扶贫的决策、执行、监督、反馈各环节，为确保政府政策的实施效果与可持续性，要保障当地居民的参与性，为旅游扶贫提供强有力的制度保障。而保障居民参与更是旅游扶贫的根本所在，重点建立相应的责任和公开制度可突出贫困人口的主体地位。
3.4 收益分配机制的优化
制度安排能最有效地解决利益分配不公的问题，可以通过建立社区监督、环境监控等监督机制和相互制约的协调机制，采取“政府+投资者+贫困人口”的模式，在公平的基础上适当地向贫困人口倾斜，以实现对贫困人口利益的最大程度的保障。可兼顾各方利益，充分保障旅游的可持续发展和贫困人口的长期受益。
（下转P155）
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收入·消费
3.3.2 特农业项目扶贫难实现。河北省各个县市出台了各自优势的农业扶贫发展项目，但是技术帮扶层面上缺乏精准的指导和支持。在河北省南宫市农村的调研过程中随机抽查农户，根据气候和地形条件，当地鼓励农民调整农产品种植结构，鼓励当地贫困户栽培梨树并按每667m2补贴相应的资金，但在实际状况中农民通过一段时间的培育，梨树成活率不到50%，并且承诺的补贴发放不到位，这样的情况让农民造成相应的经济损失。在调查过程中，了解到当地的农民并没有相关种植梨树的经验，也没有相关技术人员给予专业的指导，加上河北地区多大风天气的自然原因，梨树成活率并不高，相反地让农民多增加了一层负担，直接造成农民经济作物减收的现象。
3.3.3 返贫现象突出。随着扶贫政策的不断推进，各地脱贫攻坚任务取得了很大的成就，很多贫困户从贫困走向富裕。但是在河北地区的一些农村中出现了返贫的现象，这种返贫的现象不容忽视，据笔者深入调查造成这种现象主要来源于两个方面。第一，由于疾病而返贫，这种现象在返贫家庭中比例比较高，据调研了解到，主要是由于农民常年务农劳作，劳动强度大，造成腿部疾病较多，费用昂贵，使刚摆脱贫困的农民因为治病再次返贫。第二，贫困主体缺乏主动性和创造性，大部分贫困户主要依赖于政策上的经济补助暂时性地摆脱贫困，缺乏积极的主动精神去寻求新的发展致富道路，一旦扶贫政策撤销掉，贫困户很容易返贫。
4 推进精准扶贫政策更优化实施的措施
4.1 提高扶贫工作效率
应该建立健全农村贫困主体详细的评定制度，在评定过程中要有章可循，避免真正的贫困户落选的情况发生。还应该多组织专门的扶贫培训班，让扶贫干部定期学习相应的政策制度，同时在工作中，要制定赏罚分明的管理制度，发展有能力，有思想，有德行的工作人员到扶贫前线去，保障扶贫工作的质量与公平。同时为了确保每一项扶贫工作有意义，要采取“三不政策”，不制定无意义的方案，不组织无意义的活动，不盲目追求形式化效果，同时要深刻落实党中央、国务院扶贫开发工作方针、政策，为民众办实事。
4.2 因地制宜，择良而取
深入研究当地新型农作物可种植的状况，必要时可以组成专家评审会深入讨论当地自然条件和其优势条件选择可行的特农作物品种进行培植，还要组织专业的技术指导人员长期进驻农村，为农民长期提供必要的技术指导。同时及时发放补贴，加大对农业支持力度，优化农业发展模式，还要拓宽农产品的销售渠道，发展农村旅游项目，优化农村产业结构。把经济作物农田和特农产品生产农田进行划分管理种植，这样便于管理和观察，提高农田管理的系统型。把分散类型的农田集中起来，提高土地利用率。
4.3 建立多种脱贫机制，提高农民积极性
要提高农业机械化，解放劳动力，减轻农民劳作强度，同时在扶贫实践的过程中，除了必要的资金项目补助帮扶，还需要积极激发贫困主体自主致富的热情，提高其主动性，实现真正意义上的脱贫。政策上的支持只是一个推动力，贫困主体自身的发展才是根本，为此，要建立就业咨询服务站为贫困户提供相应的就业帮扶，为其提供多种脱贫致富的方向。另外要健全和完善农村养老保险制度，加大对农村医疗保险的投入力度，让农民有病敢医，减少因病返贫的现象，还要加强农村基础设施建设，丰富农村农民生活。
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4 结语
在旅游扶贫长效机制的构建中，政府主导是关键，制度建设是保障，贫困人口参与是根本，利益分配是核心。笔者通过对女儿城现有旅游扶贫模式的研究发现以下结论：首先，女儿城内体制机制僵化，难以激发各方积极性，要通过利用各种可能动员的力量等措施来加强旅游扶贫的动力机制建设。其次，旅游扶贫的资金保障不到位、制度保障不健全、文化保护机制不完善等因素制约着旅游扶贫的效率，需要通过多元化投融资渠道、加强建设制度性规范、挖掘文化内涵等手段来使保障机制持续有力。再次，旅游扶贫中如何归还贫困人口的参与权是需要重点解决的问题，而最有效的方法便是参与机制要利于贫困人口发展，从而保障贫困人口的参与。最后，利益分配不公平会导致旅游扶贫后劲发展不足，应从制度安排上将利益分配适度向贫困人口倾斜。
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（上接P96）
张 伟：乡村振兴背景下的精准扶贫研究
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