PPP项⽬终⽌时政府补偿的计算⽅法
PPP项⽬终⽌时政府补偿的计算⽅法
政府和社会资本合作（即PPP）项⽬合同终⽌，由政府对项⽬资产进⾏回购时，如何确定回购补偿计算⽅法，往往成为政府⽅和社会资本⽅争议的焦点。
⼀、财政部《PPP项⽬合同指南（试⾏）》中的补偿计算⽅法
财政部《PPP项⽬合同指南（试⾏）》第⼗⼋节规定，根据项⽬终⽌事由的不同，项⽬终⽌后的回购补偿范围也不相同，在具体项⽬中，双⽅应对补偿的⾦额进⾏合理的评估。常见的安排如下：
1.政府⽅违约事件、政治不可抗⼒以及政府⽅选择终⽌
对于因政府⽅违约事件、政治不可抗⼒以及政府⽅选择终⽌所导致的项⽬合同终⽌，⼀般的补偿原则是确保项⽬公司不会因项⽬提前终⽌⽽受损或获得额外利益（即项⽬公司获得的补偿等于假设该PPP项⽬按原计划继续实施的情形下项⽬公司能够获得的经济收益）。补偿的范围⼀般可能包括：（1）项⽬公司尚未偿还的所有贷款、利息、违约⾦等；（2）项⽬公司股东在项⽬终⽌之前投资项⽬的资⾦总和；（3）因项⽬提前终⽌所产⽣的第三⽅费⽤或其他费⽤（例如⽀付承包商的违约⾦、雇员的补偿⾦等）；（4）项⽬公司的利润损失（双⽅通常会在 PPP 项⽬合同中约定利润损失的界定标准及补偿⽐例）。
2.项⽬公司违约导致项⽬合同终⽌
对于因项⽬公司违约事件导致的项⽬合同终⽌，如果政府有义务回购或者选择进⾏回购时，政府需要就回购提供相应补偿。常见的回购补偿计算⽅法包括：（1）市场价值⽅法，即按照项⽬终⽌时合同的市场价值（即再进⾏项⽬采购的市场价值）计算补偿⾦额。此种⽅法相对⽐较公平，并且在项⽬回购后政府必须要在市场中重新进⾏项⽬采购，因此通常适⽤于PPP市场相对较为成熟的国家。（2）账⾯价值⽅法，即按照项⽬资产的账⾯价值计算补偿⾦额。与市场价值⽅法不同，该计算⽅法主要关注资产本⾝的价值⽽⾮合同的价值。这种计算⽅法⽐较简单明确，可避免纠纷，但有时可能导致项⽬公司获得的补偿与其实际投资和⽀付的费⽤不完全⼀致。
3.⾃然不可抗⼒导致项⽬合同终⽌
由于⾃然不可抗⼒属于双⽅均⽆过错的事件，因此对于⾃然不可抗⼒导致的终⽌，⼀般的原则是由双⽅共同分摊风险。通常来讲：（1）补偿范围⼀般会包括未偿还融资⽅的贷款、项⽬公司股东在项⽬终⽌前投⼊项⽬的资⾦以及⽋付承包商的款项；（2）补偿⼀般会扣除保险理赔⾦额，且不包括预期利润损失。
⼆、《收费公路权益转让办法》规定的回购补偿计算⽅法
《收费公路权益转让办法》第三⼗六条第⼆款规定，收费公路权益转让期限未满，因社会公共利益需要等原因国家提前收回转让的收费公路权益的，接收收费公路权益的交通运输主管部门依法给予受让⽅补偿。最⾼补偿额按照原转让价格和提前收回的期限占原批准转让期限的⽐例计算确定。
三、国际复兴开发银⾏/世界银⾏《PPP 合同条款指南（2017版）》中的补偿计算⽅法
世界银⾏《PPP 合同条款指南（2017版）》第4.3、4.4、4.5条规定的PPP项⽬合同终⽌时的补偿⽅式：
1.关于订约当局违约、重⼤不利政府⾏为、法律变更或⾃愿终⽌的补偿
需考虑以下两种“全额”补偿⽅式。（a）账⾯价值补偿：该⽅式基于社会资本在建⽴ PPP 项⽬中投⼊的投资成本。第三⽅费⽤将被包含在内。这⼀⽅法并不常⽤，由于其不能保证公平地补偿社会资本，因此尽管该⽅法相对清晰简单，但⼀般不推荐。存在少付（将为贷款机构造成可融资性问题）或多付（可能会不当地激励社会资本）的风险。如果会计准则在 PPP 合同存续期间发⽣变化，也可能会出现问题。应该注意的是，PPP 项⽬资产的账⾯价值不太可能体现资产的物理状态。（b）基于融资的补偿：该⽅式基于 PPP 项⽬的融资[例如优先债务（⽆论是以银⾏融资还是债券融资的形式）、次级债务和股权]，第三⽅费⽤也同样被包含在内。本法在 PPP 市场上更为普遍，本指南推荐这⼀⽅法。
2. 社会资本违约终⽌补偿
（a）以债务为基础的补偿：社会资本（或实际上是贷款机构）获得的补偿基于按照银⾏贷款或债券的⾼级融资⽂件应付的⾦额。
手机自动重启（b）市价：若 PPP 市场流动性充⾜，对 PPP 合同的重新投标有合理的预期，则最公正的⽅法是参照 PPP 合同的市值计
算应付社会资本补偿，由招标程序确定。这在理论上确保了招标⽅对社会资本的⽀付额不会超过 PPP 合同的剩余价值。因此这⼀计算⽅法保护了招标⽅的利益，同时确保招标⽅不会从社会资本的违约中受益。
（c）账⾯价值：本指南不推荐根据账⾯价值计算补偿⾦⼀法，因为此法得出的结果可能⽆法准确反映真实的所⽋款项.
3. 不可抗⼒导致的终⽌补偿
各⽅都有权以长期不可抗⼒为由终⽌ PPP 合同，补偿的计算应反映不可抗⼒被视为共同风险这⼀原则。在这种情况下，风险的分担是由于招标⽅应承担低于全额补偿⾦的数额并有权接管有关资产，⽽社会资本则失去其股权投资的回报（即利润要件，这是最开始决定投标并进⾏ PPP 项⽬的关键），也可能失去其股本投资的⼀部分。根据具体情况进⾏调整，原则是需向社会资本⽀付⼀笔⾦额，代表：
过路费计算（i）未偿还的优先债务；（ii）投资的股权（需将已经⽀付的任何分配计算在内）⽽⾮利润损失;（iii）裁员补偿和分包商利差成本。
中国最大的黑社会【案例】本案回购的起因是政府⽅违约，社会资本⽅请求政府⽅回购，即解除合同以赔偿其投资损失，回购价格应以账⽬价值⽽⾮资产价值计算。投融资审计鉴定反映的正是社会资本⽅在项⽬上的投融资数额，⽽资产价值评估反映的是市场对特定条件下资产价值的评估和判断，不宜作为本案确定赔偿数额的依据
——某县⼈民政府、某公路建设投资有限公司合同纠纷⼆审民事判决书（最⾼⼈民法院（2018）最⾼法民终1319号民事判决书）
缅怀先烈的经典句子【案情概要】
2003年某县政府为加快本地经济发展，解决与⼭西省主要通道S229线交通受阻问题，准备建设西岭公路。该⼯程项⽬可⾏性研究报告经逐级向有关部门申报，分别通过省交通厅、省发改委的审查与批复。
dnf刷图加点2014年9⽉15⽇，西岭公路建设指挥部（甲⽅）与四达路桥建设有限公司（以下简称四达公司）（⼄⽅）签订《西岭公路项⽬协议书》，该协议约定：⼀、建设项⽬：西岭公路投融资、建设及经营管理。
⼆、投资⽅式：由四达公司出资成⽴西岭公司承担该项⽬8111万元的投融资、建设及经营管理，该公司持有全部股权。三、经营期限：此项⽬建成后，符合该站收费条件时按规定程序报省政府审批，由四达公司出资成⽴的西岭公司经营，收回全部投资。经营期限按省政府批准年限为准，经营期满后交予某县交通⾏政部门。四、双⽅责任。甲⽅责任：1.协助⼄⽅办理项⽬投资、建设、经营等相关⼿续；2.负责做好项⽬沿线的拆迁、路段两端的接线等相关问题的协调⼯作；提供良好的投资环境、优惠条件等，确保项⽬的施⼯和经营的正常进⾏等。⼄⽅责任：1.负责项⽬资⾦及时到位，保证项⽬的正常进⾏；2.负责项⽬建设中的专项管理，确保项⽬安质按量按期完成等。
前述协议签订后，西岭公司于2004年2⽉22⽇开⼯建设西岭公路，于2005年12⽉完⼯，但由于⼭西省⽅⾯与西岭公路未连接，形成了⼀条“断头路”，所以收费站⾄今⽆法实施收费。
2013年5⽉17⽇，某县政府向某市⼈民政府提交《关于对西岭公路鸭⼝收费站进⾏回购和补偿的请⽰》中载明：西岭公路⼯程项⽬于2004年开⼯修建，2005年12⽉完⼯，西岭公路建成后，西岭公司按规定办理了相关收费⼿续，但由于⼭西省⽅⾯与西岭公路没有公路对接，致使西岭公路成了⼀条“断头路”，收费⼯作⾄今没有开展，造成西岭公司投⼊资⾦⽆法收回，特恳请某市⼈民政府批准对西岭公路鸭⼝收费站进⾏回购和补偿。时任某市⼈民政府市长的刘森在该请⽰⽂件上批⽰“同意某县回购”。
因西岭公司请求某县政府回购西岭公路与鸭⼝收费站的问题未得到解决，西岭公司诉⾄法院，请求：
某县政府回购西岭公司投融资建设的某县上⼋⾥⾄⼭西省省道路，其中隧道1.486公⾥（以下简称西岭公路）项⽬，并⽀付西岭公司对项⽬建设的投融资资⾦共计138894985.40元、利息计88753895.67元，另计算，融资资⾦8000万元，罚息⾃2007年9⽉20⽇
华为鸿蒙系统怎么升级⾄2015年1⽉20⽇按年利率7.1%上浮50%，计2272万元，两项共计111473895.67元。
【⼀审法院裁判】
⼀审法院认为，西岭公路建设指挥部代表某县政府与西岭公司的出资⼈四达公司签订的《西岭公路项⽬协议》系典型
的BOT模式的政府特许经营协议，该协议是平等主体之间签订的民商事合同，系双⽅真实意思的表⽰，内容不违反法律、⾏政法规的强制性规定，应为有效合同。该协议签订后，依据协议约定由四达公司出资设⽴的西岭公司对西岭公路项⽬进⾏投资建设，承继该合同的权利与义务，故该合同对某县政府与西岭公司具有约束⼒。
关于西岭公司请求某县政府⽀付西岭公路项⽬投融资资⾦138894985.40元及相应利息（含罚息）应否⽀持的问题。⾸先，关于西岭公路由某县政府回购时，西岭公司的损失该如何进⾏补偿的问题。西岭公司主张对其投融资成本及相应利息进⾏补偿，并提出鉴定申请；某县政府主张对西岭公路资产现有
价值进⾏评估。西岭公路⾃2005年12⽉完⼯后⾄今，已长达12余年，公路状况发⽣较⼤变化，如果按照西岭公路资产现值进⾏评估的数额对西岭公司进⾏补偿有违公平。⼀审法院参照国家发展与改⾰委员会于2014年12⽉2⽇发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中提出的，政府和社会资本合作
（即PPP）项⽬合同终⽌，由政府对项⽬资产进⾏回购时，常⽤的回购补偿计算⽅法中的第2种⽅式“账⾯价值⽅法”，即按照项⽬资产的账⾯价值计算补偿⾦额，同时依据西岭公司的鉴定申请，委托祥瑞公司对西岭公司的投融资进⾏审计并⽆不当。由于该鉴定机构与鉴定⼈员具有鉴定资质，鉴定程序合法，鉴定资料已经双⽅当事⼈进⾏质证，并且某县政府对鉴定数额没有异议，故该鉴定机构作出的鉴定意见可以作为本案定案的依据。某县政府主张按照西岭公路资产的现有价值进⾏评估的意见，不予采信。
某县政府上诉称，本案是BOT模式的政府特许经营协议，合同标的是案涉公路资产收益权。《收费公路权益转让办法》是政府回购时确定补偿额的法定依据，补偿额与公路资产评估价值有关。PPP模式与BOT模式是不同的，⼀审法院参照PPP模式中“账⾯价值⽅法”确认回购补偿⾦额，不仅于法⽆据，⽽且显失公平。
【⼆审法院裁判】
本案所涉《西岭公路项⽬协议书》为BOT合同。BOT合同的基本模式是，由投资单位与政府签订合同，其中投资合同⼀⽅投资建设、运营项⽬，由相关政府部门授予特许经营权，以特许经营项⽬⽅式收回项⽬投资并获得收益。虽然BOT合同⼀⽅当事⼈是政府机关，但所缔约合同内容体现的是民商事法律关系性质，属于民商事合同，因履⾏该合同产⽣的争议属于民事争议。按照《西岭公路项⽬协议书》约定，西岭公司的主要义务是出资修建、维护运营西岭公路项⽬，某县政府的主要合同义务是“负责做好项⽬沿线的拆迁、路段两端的接线等相关问题的协调⼯作”等。西岭公司将西岭公路项⽬已建设完成，但在取得收费许可证后，由于西岭公路未与⼭西省境内公路正常连线，导致西岭公路通⾏受阻，项⽬⽆法收费。尽管某县政府及相关部门协助西岭公司办理了项⽬建设审批以及逐级报请省⼈民政府批准设置西岭公路鸭⼝收费站、并取得收费许可等⼿续，同时在协调西岭公路项⽬与⼭西省连线等⽅⾯也做了⼀些沟通⼯作，但从实际效果来看，案涉公路连线的⽬标并没有实现，西岭公路仍是⼀条“断头路”，导致按合同预期通过收取过路费获得投资回报的合同⽬的不能实现。对此，合同⽬的不能实现的主要责任在于某县政府，某县政府构成根本违约。
关于回购价格的计算⽅式。鉴定机构对2004年7⽉-2006年12⽉西岭公司的会计资料进⾏了审计，出具了《涉案会计资料司法鉴定意见书》，⼀审法院在参考该鉴定意见书意见的基础上，审查确认西岭公路项⽬投融资数额为114996420.29元。上诉⼈某县政府认为回购价格应按照《收费公路权益转让办法》第三⼗六条第⼆款确定，即“收费公路权益转让期限未满，因社会公共利益需要等原因国家提前收
回转让的收费公路权益的，接收收费公路权益的交通运输主管部门依法给予受让⽅补偿。最⾼补偿额按照原转让价格和提前收回的期限占原批准转让期限的⽐例计算确定”。同时提出补偿额与公路资产评估价值相关。对此，本院认为：第⼀，本案不适⽤该《转让办法》规定的情形。该《转让办法》的调整对象是“社会公共利益需要等原因国家提前收回转让的收费公路权益”，该《转让办法》第三⼗六条第⼆款规定的是受让⽅在受让收费公路权益之后，在收费公路权益转让期限未满之时，因社会公共利益需要等原因国家提前收回转让的收费公路权益，如何计算补偿额以填平受让⽅损失。⽽本案中，西岭公司是案涉公路项⽬业主，不是受让⼈，本案中亦不存在所谓“原转让价格”。本案回购的起因是某县政府违约，西岭公司请求回购，即解除合同以赔偿其投资损失，⽽⾮某县政府提前收回西岭公路项⽬权益。故上诉⼈某县政府该项上诉理由，本院不予⽀持。第⼆，回购价格应以账⽬价值⽽⾮资产价值计算。本案中，回购的⽬的是在《西岭公路项⽬协议书》解除后，⽤于赔偿西岭公司的投资损失，⼀审中进⾏的投融资审计鉴定反映的正是西岭公司在西岭公路项⽬上的投融资数额。反之，资产价值评估反映的是市场对特定条件下资产价值的评估和判断，不宜作为本案确定赔偿数额的依据。⼀审法院关于回购价格计算⽅式的认定并⽆不当。对某县政府的该项上诉请求，本院不予⽀持。
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