关于地方政府投融资平台公司代建政府投资建设项目建设资金预算管理的思考——基于成都某政府投融资平台公司案例
作者：王 佳
来源：《现代经济信息》 2018年第5期
一、前言
( 一) 代建政府投资项目及定义
地方政府投融资平台公司( 以下简称“平台公司”) 代建政府投资项目是指由政府投资交由专业从事投资项目建设管理的政府投融资平台公司，负责项目从可行性论证到建设实施的管理，项目建成后交付政府相关使用单位或项目法人的项目, 具体包括：市政道路、桥梁、河道、公益性公园、公益性学校、公益性医疗机构等。
( 二) 平台公司代建政府投资项目资金来源
平台公司代建政府投资项目资金，即为代建政府投资项目工程建设资金，主要形式为财政拨款，包括地方政府年度预算各类经建类经费、地方债资金、平台公司垫资资金及项目法人单位拨付资金等。
( 三) 平台公司代建政府投资项目特点及资金预算难点
平台公司代建政府投资项目具有在建项目个数多、项目类型多、项目规模大小不一、同时在建各项目进度不一等特点。平台公司代建政府投资项目资金预算是财政预算的一部分。因受现场障碍、自然因素、规划设计变更、签证变更及结算审计进程影响，部分代建政府投资项目年度预算金额估计准确性存在难度；因意外因素对项目实施进度影响，项目形象进度估计的不准确行，项目施工及服务单位请款的不确定性及不规律性，平台公司业务部门对项目请款事项管理漏洞以及维稳事件影响，平台公司对代建政府投资项目月度资金预算的准确估计存在困难。
鉴于平台公司代建政府投资项目上述特点及困难，代建政府投资工程建设资金易发生过度结余或资金不足的情况，亦存在代建政府投资建设项目间资金相互挪用的情况，影响财政预算执行及资金使用效益，增加财政资金压力或工程建设压力。故平台公司代建政府投资项目资金预算需建立科学的管理方案。
二、建设资金预算管理机构设置
平台公司代建政府投资项目资金预算，从组织预算编制到预算执行，平台公司相关部门均应参与。各部门间应协商沟通、相互配合，统一工程建设各环节工作开展，使计划和执行效果更加良好。
( 一) 政府部门与平台公司代建政府投资项目资金预算的关系
平台公司代建政府投资项目建设计划，一般情况下由政府规划建设局下达，由财政局根据建设计划安排预算资金并拨付用于建设。故主管平台公司的规划建设局及财政局为平台公司建设资金预算的决策机构，主要负责审定年度政府基础建设投资能力、预算总控目标和预算编制原则，审定预算草案和预算调整草案，协调解决预算管理中的其他重大问题，根据预算执行结果，负责审定考核和奖惩意见。
( 二) 平台公司代建政府投资项目资金预算组织机构设置
平台公司应设置政府投资项目建设委员会，作为代建政府投资项目建设计划及资金预算管理机构；政府投资项目建设委员会由公司经营管理层直接领导，由公司分管财务的高层管理者担任委员会负责人，由平台公司财务部作为政府投资项目资金预算汇总编制部门；政府投资项目资金预算管理执行机构由平台公司相关业务部门组成，包括规划设计部、合约部、造价部、工程业务部等。
在预算的编制过程中，平台公司相关部门应各司其职，提供准确的原始数据，对预算的准确性负责；在预算执行过程中，相关部门应以预算为基础，按计划推进工程建设实施，合理控制突发因素对预算的影响。其中：规划设计及合约部门应合理安排项目前期工作计划，保证项目顺利开工，对无法正常推进项目应及时告知工程业务部及财务部；工程业务部门在编制预算时应合理预计项目开竣工时间、年度计划形象进度、有无障碍影响、障碍解除时间、正常性质的停工时间( 如季节性因素停工、汛
期停工等) 等，在预算执行过程中应按照建设计划及预算要求，合理推进项目实施进度，对项目实施过程正发生的非正常因素合理控制，并将非正常因素及其影响及时告知财务部；造价部门应合理预计项目累计产值、年度产值、结算审计工作开展情况、尾款请款时间等；财务部门应结合各部门数据，合理测算汇总预计使用资金金额，根据实际付款情况编制预算及执行分析，反馈各执行部门作为未来工程建设及预算的决策支持依据。
小项目投资 三、代建政府投资项目年度资金预算编制
( 一) 代建政府投资项目年度资金预算编制的基础
代建政府投资项目资金预算应以年度规划建设局下发的代建政府投资项目建设计划为基础，根据建设计划规定的项目建设工期与年度计划项目形象进度，结合合同付款条款、工程造价金额、结算审计进度等因素编制。
( 二) 代建政府投资项目年度资金预算的合理编制
1. 代建政府投资项目进度款年度资金需求的合理测算
(1) 施工类进度款合理计算。项目各类费用进度款的测算，应本着真实性与准确性原则。在进行施工类进度款测算时，平台公司需合理预计工程年度形象进度，根据预计形象进度估算工程年度产值，扣
除非正常因素对年度形象进度及产值影响，结合合同支付条款确定年度需付款金额；另需考虑以前年度已完成产值但未申报预算，且需在本年度支付的进度款金额。
(2) 服务类进度款合理计算。服务类进度款年度预算资金的计算方法与施工类价款计算方式类似，需合理预计各类服务年度完成进度，并结合合同支付条款确定年度需付款金额。由于服务类费用种类多、不易同步估计且服务类费用在项目总成本费用支出中所占比例较小，若采用与施工类价款类似计算方法不符合成本效益原则，故建议服务类费用进度款金额采用施工类进度款乘以10% 预计。
2. 尾款的合理计算
施工类尾款通常与结算审计审定金额挂钩，通常规定按照结算审定金额减去进度款已支付款项及质保金确定，按照以下原则计算：
(1) 预算编制时已取得结算审计报告项目，按照结算审计报告审定金额为预算金额计算基数。
(2) 预算编制时未取得结算审计报告但预计预算年度能够取得结算审计报告项目，按照造价部门或造价服务单位出具的预计金额为预算金额计算基数。
(3) 预算年度预计无法出具结算审计报告的项目不计算尾款金额。
(4) 尾款中包含的服务类费用采用施工类尾款金额乘以10% 预计。
3. 非成本费用款项预算的编制
非成本费用款项主要包括投标保证金、履约保证金、质保金，此类款项系平台公司为保障项目相关工作按时按质完成，向施工单位或服务类单位收取的具有担保性质款项；此类款项将在达到双方约定的条件后，由平台公司部分或全额退还给施工单位或服务单位，不构成工程成本费用。
由于平台公司项目众多，招投标工作呈常态工作持续开展，投标保证金金额较小，并根据招投标工作的开展与结束不断收取、退还，且投标单位个数无法预计，故投标保证金可不作为年度预算编制重点；年度预算编制时应根据已实施项目形象进度、合同履约条款合理估计履约保证金退还金额，根据年度计划预计实施项目个数及金额，合理估计履约保证金收取金额；根据已完工项目质保期到期时间及合同约定条款，合理估计质保金退还金额。
根据《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》( 国办发〔2016〕49 号)，“对建筑业企业在工程建设中需缴纳的保证金，除依法依规设立的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金外，其他保证金一律取消。对取消的保证金，自本通知印发之日起，一律停止收取”……“对保留的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金，推行银行保函制度，建筑业企业可以银行保函方式缴纳”，目前施工单位通常会选择银行保函作为履约及工程质量担保方式，仅有极少数小金额履约保证金或质保金以现金形式缴纳，故履约保证金及质保金无法准确估计，可不作为年度预算编制重点。
4. 代建政府投资项目年度资金预算涉及计算公式
项目进度款预算金额= 工程建设项目中标价*(1+ 服务类费用比例)*(1- 障碍影响产值比例)* 形象进度产值比例* 按合同条款支付比例- 以往年度已支付金额
项目尾款预算金额= 结算审计审定金额*(1- 已支付比例)
其中，本年度新开工项目在年初尚未招标，可使用项目概算金额代替工程建设项目中标价。
5. 代建政府投资项目年度资金预算编制方式
代建政府投资项目年度资金预算编制应分款项类型列示，包括工程进度款、工程尾款及其他款项。
施工进度款按年度新、续建项目分项目测算列示；工程尾款单独列示，需附已取得结( 决) 算审计报告明细及预计预算年度即将出具结算审计报告明细；其他款项指代建政府投资项目需支付的非工程建设类资金( 如代建公租房项目需缴纳的物业维修基金等需由财政出资费用)，需分项目列示。
各代建政府投资项目应备注实施工程业务部门名称、项目可能存在障碍及问题、潜在停工影响因素、年度内完工项目是否报送结算审计、能否取得结算审计报告等信息，由于服务费用所占项目预算金额较小，对年度预算考核影响较小故无需备注与服务费用相关的规划、设计、招标、造价影响因素。
6. 代建政府投资项目年度资金预算编制程序
平台公司代建政府投资项目资金预算编制，遵循财政预算“两上两下”的过程编制。具体过程如下：
(1)“一上”。平台公司在收到财政局的年度预算编制通知之后，立即对接规划建设局取得年度建设计划，组织平台公司各部门对下一年度的代建政府投资项目预算支出进行测算，然后报送规划建设局、财政局。
(2)“一下”。规划建设局、财政局收到平台公司的代建政府投资项目支出预算后，由职能处室对代建政府投资项目的预算金额进行审查，然后将审查意见反馈给平台公司。在下达反馈意见的同时，规划建设局、财政局根据往年的预算情况和对未来年度收入的预测，给平台公司下达一个控制数，要求平台公司在控制数内修改代建政府投资项目支出预算。
(3)“二上”。平台公司在下达的控制数内重新编制的代建政府投资项目预算后报送规划建设局、财政局。规划建设局、财政局审查各个项目的支出预算后，由财政局纳入政府预算的编制并进入后续审批流程。
(4)“二下”。政府预算完成审批后，由财政局将代建政府投资项目预算批复给平台公司，开始预算执行。
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