北洋政府的治国方案
南京临时政府解体时，留给北洋政府一部《临时约法》。《临时约法》以“主权在民”说为主旨，奠定了三权分立的原则。从袁世凯开始到张作霖止，北洋军阀政府的统治者一方面打着主权在民，三权分立的招牌，作出民主的恣态；一方面拚力地，最大限度地擭取和扩大自己的权利，从而使主权在民说形存实亡,三权分立原则受到严重破坏，有时甚至成为无法实现的幻想和一副空洞的外壳。
第一，体现在立法权上，是北洋军阀对国会制度的衍改和破坏。按照资产阶级的三权分立学说，国会是代表民意、确立国家大政的立法机关，是资产阶级民主的象征和民主力量的代表。资产阶级革命派的意旨就是要通过它实现对北洋军阀的权力限制，使国家大政方针的决策权掌握在资产阶级民主派手里。而这又恰恰是北洋军阀所不能容忍的。因而他们千方百计地利用手中的权力和军力进行控制和破坏。这种破坏基本上可分为两种情况：
1.控制国会，即利用手中的权力操纵国会的选举和表决，从而使其成为军阀实行专权统治的工具。具体方法是：（1)通过议员选举法的修改，使国会议员的选举权和被选举权的条件逐渐增髙，从而有利于军阀的统治。1912年8月公布的《众议院议员选举法》和《参议院议员
选举法》(九卷三号）和1918年2月公布的《修正众议院议员选举法》U](P35)中，选举人与被选举人的资格都有大大提髙。这就使参与国家政权活动的国民的范围受到严重限制。（2)操纵国会的选举和表决。如1913年10月，在军聱的包围下，国会选举袁世凯为正式大总统。段祺瑞通过参战案时，就有督军团的威胁，等等。
2.取消国会，由其它组织代替，如政治会议、约法会议、立法院、参政院代行立法院和善后会议等。这些会议产生的方式和职权有许多不同，但却同是军阀用来欺骗人民、实现自己目的的工具。其实质是将立法权变成行政权的附庸。
第二，体现在行政权上，是国家元首或行政首脑的产生和权力受到北洋军阀军事力量的干涉和控制。有以下两种情况：
1.国家元首和行政首脑的产生受到干涉和控制。袁把凯当临时大总统，是由其靠手中的军事力量，一方面胁清帝退位，一方面迫革命派交权而得来的。当正式大总统是靠手中的权力对国会施加压力得来的。曹锟当上大总统则是钱、棍并用，其靠山都是军事力量。段祺瑞的执政靠军阀推戴。张作霖的大元帅虽然也以推戴为名，但实际上是靠军事力量而自己任命自己。至于黎元洪、徐世昌则是军阀的掌中物，用时则立，不用则废。
2.元首和行政首脑权力的强弱，是由军事力量的分布对比决定的„这又可以分为以下三种情况：（1)袁世凯为北洋军阀的总魁首，他当政时是北洋军阀军事上最强盛的阶段，因而元首的权力也是北洋军阀政府统治时期权倾一切的阶段。（2)袁死后，北洋军阀分化成各派系，政府权力则成为军事力量角逐的对象和表现物，得到权力者权力的大小也要视其军事力量强弱而定，不仅仅是看其任什么职位。这时权力的分野有时在制度上体现，有时在实际运行中体现。（3)国家元首与立法机关的关系。按法律规定，一般大总统要由国会选举产生，权力受国会制约，国会还可对大总统和国务员行使弹劾权。但实际情况却非如此，国会的权力常常受到破坏，甚至议员的人身权利都受到侵害。至于国会被废除后，先后设立的形式上的立法机关，都受控于行政权，因而立法权已成为行政权之奴仆。
第三，体现在司法权上，是保留了一些封建司法制度的残余，即县知事兼理司法的制度(十卷十一号）论者认为是“援用清末审判程序和制度”。
第四，体现在地方政权上，是各省以下地方政权的不统一。各省以下地方政权的根本特点，是同中央政权一样，受各种军事力量的控制。由于北洋军阀只是在袁世凯统治阶段实现了形式上的统一，其它阶段连形式上的统一也谈不到，各地方的实权操在各地方军阀手
中，因而他们对中央政府的政令是根据自己的利益而决定是否实行的。而控制中央政府的军阀又采取改变地方政府组织形式的方式来削弱地方军阀，扩张自己的实力，这就造成了各省以下地方政权的极不统一。众议院和参议院的区别
一是整个这一时期内中央政府对各省以下地方政府组织的设置前后不一致。二是同一时间内各地区的不同。由于各地方当局不尽听命于中央政权，因而造成同一时间内各地方政府组织的不同。各地军政、民政长官的关系不同，有的是以军政长官兼署民政长官，有的是军政长官控制民政长官,只有少数地方的民政长官可以确实行使行政权力，而且一些地方军阀势力很强或受革命影响较大的地方，其地方政府的组织不尽按中央政府的政令设置，从而造成各地方政府组织形式上的差异。
二
二
从前述我们看到，北洋军阀政府的政治制度基本上是个下降线。辛亥革命后，北洋军阀在以孙中山领导的资产阶级民主派制定的《临时约法》所确立的主权在民、三权分立的总
原则下，衍改《临时约法》，建立适于自己统治的制度，在较民主的制度内塞进某些专制的内容，并在实际上利用制度的缺陷，突破制度的限制，搞军阀专权统治。这构成了北洋军阀政府政治制度一方面的内容。但任何事物都不是纯粹的、孤立的，任何事物都是矛盾的统一体。北洋军阀既要和平地从资产阶级革命派手中接过政权，又要利用这个政权——而不是重建一个政权——来建立、维护、稳定自己的统治，就不得不保留南京临时政府时期所奠定的民主制度的一些形式，以此作为自己实行专权统治的帷幕。但是，形式对内容也要起一定的反作用。北洋军阀既然保留了民主制度下的一些形式，搞一些类似民主的烟幕，就不能完全倒退到清朝的封建攻治制度上。这样就使北洋军阀政府的政治制度与清朝政治制度划开了一个明显的界限，从而构成它与封建君主专制制度的本质区别。
第一,主权在民原则的确立。“受命于天”还是“主权在民”,是封建政治制度与资本主义政治制度体系上的根本不同点。封建君主自称受命于天,是代表神来对人民实行统治，因而具有至髙无上的大权，没有任何法律和制度能约束他，君主本人就是法律和制度的化身，也就是所谓的“朕即国家”，“联即法律”。这几乎是中外封建君主专制制度下的一个本质规定。辛亥革命后，资产阶级将主权在民原则通过法律固定下来。《中华民国临时约法》明确规定:“中华民国由中华人民组织之，中华民国之主权，属于国民全体。”全国性政权被北洋军
闽搜取后，他们虽然千方百计扩大自己手中的权力，甚至要恢复帝制，但终于不敢扔掉这一原则。具有根本法性R的几个文件都有主权在民的条文。袁世凯称帝时，还要宣称“国体实定于国民之意向”。（十三卷一号)并以参政院代行立法院为国民会议总代表，通过选举的形式将袁世凯推上中华帝国皇帝的宝座。可见主权在民的原则在北洋军阀政府统治时期一直存在着，这充分体现在立法机关的设立及职能、总统的产生及职权等方面。
第二，立法机关及其职能。北洋军阀政府统治时期,一般有立法机关的形式存在，这是与封建君主专制的又一个根本不同点。封建君主专制制度下，皇帝总揽立法、行政、司法大权于一身。北洋军阀既然不敢公开放弃主权在民的原则，也就不得不设立一个“民意机关”来行使立法权，北洋军阀政府虽然几易其主，但一般都要设个立法机关的形式，恐怕就在于此。立法机关在北洋军阀政府时期的名称除国会外，还有：临时参议院、约法会议、参政院代行立法院、善后会议等。这一时期的立法机关有国会或由国会派生出来的变种的会议和机构。从立法机关及其职能来看，北洋军阀政府的政治制度与封建君主专制的政治制度有以下几点不同：
1.在封建君主专制制度下，皇帝的话就是法律，政府的组成和国家机构的设置都是君主“
一语定乾坤”。有了立法机关则与此大不相同。立法机关要议定国家的根本大法和国家政权的组成方式。从制度上说，君主制下皇帝的话就是法律，一切要服从皇帝。民国制度下，元首也要服从立法机关代表民意制定的法律，元首的产生方式及其权限也要由立法机关确定。至少形式上是如此。
2.国家元首的产生一般要由立法机关选举。
3.立法机关是代表民意的机关，它除了通过立法确立国家根本法之外，还代表民意对国家的内政外交等大政方针行使一定权力。这个权力在不同时期程度不同。最大的是《临时约法》时期的临时参议院和国会。它的职权除议决法律外，还有，议决临时政府之预算决算；议决全国之税法、币制及度量衡之准则；议决公债之募集及有负担之契约；对临时大总统制定的官制官规进行议决>对临时大总统任命国务员及外交大使、公使行使同意权；对临时大总统宣战媾和及缔结条约有同意权》弹劾大总统和国务员等。可以说，国家的大政方针全部要由国会或只有通过国会才能决定。正是根据这一点，资产阶级民主派利用国会作为其向军阀斗争的场所，而袁世凯只有解散国会，破坏国会制度而后快。
应该指出的是，北洋军阀政府统治时期，除了段祺瑞的执政府和张作霖的陆海军大元帅
府外，从制度上说,立法机关的职权一般不少于《临时约法》所规定的各项，但在袁世凯的参政院代行立法院期间，由于立法机关的存亡和成员的去留权限都在行政权手中，所以立法机关不能真正行使条文上所规定的职权。
4.立法机关既然是代表民意的机关，它的权限就只有人民才能给予。也就是说，立法机关一般要由民选产生。北洋政府时期的立法机关基本是由选举产生的，但在不同阶段选举的内容不同。临时参议院由独立各省所派代表组成，从其活动看，基本代表了资产阶级革命派的意志。1913年4月的国会也基本能体现资产阶级革命派的意图，至于约法会议、善后会议、参政脘代行立法院则纯粹是军阀意志的体现。约法会议、善后会议通过选举资格的大大提髙和选举中关于要受行政权控制的规定，使选举人与被选举人都只能是大地主、大资产阶级和北洋政客、前清官吏，也有一些名望卓著的髙级知识分子。而且这些人究竟谁能当选，一部分要由大总统、执政选定，另一部分则由各省行政长官——地方军阀势力控制。所以，它归根结底体现了军阀的意志，是军阀内部按军事实力分享政治权利的体现。这与清朝及以前的君主专制的不同点是，那时是一个人受命于天来进行统洽，此时是一人受命于军阀集团（不是某一个个人)来决定国家的大政方针。这时的主权在民，实质上是主权在军阀。这是统治阶级内部实行民主的一种手段，其实际作用则是在军阀内部按
军亊实力调整内部关系。这种集团专制较之个人专制更有利于调整统治阶级内部的各种势力的关系，更有利于加强军阀的统治。
第三,元首的产生及其职权方面。
1.世袭制的彻底摧毁。世袭制是中国君主专制制度永恒延续的原则之一。它从公元前21世纪的夏朝，直至满澝被推翻，一直实行着。就是在1911年11月3日，岌岌可危的淸王朝颁布的救命的《十九信条》中，仍将“大清皇帝皇统万世不易”，“皇帝神圣不可侵犯”列为首位。《十九信条》是清政府面对革命的汹涌洪流作出的不能再让步的让步。即使如此它也没有放弃世袭制。可见，世袭制是封建君主专制的生命线。辛亥革命使封建君主制连同他的附属物世袭制一起寿终正寝，并代之以资产阶级共和性质的选举制。尽管这种选举制并不象资产阶级革命家所宣扬的那样——代表人民的意志，甚至有时连选举人的意志也体现不了，但它仍然与世袭制突有着本质的区别，从袁世凯、黎元洪到海陆军大元帅，都无不是以所谓的选举(推戴)产生，甚至袁世凯要当皇帝，也要由各省投粟选举之，这虽然不免滑天下之大稽,却也从反面说明了选举制是不可变易的。
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