农村医疗卫生体系建设中非政府组织研究_以安徽省阜阳市为例
农村经济
理论研究
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　农村医疗卫生体系建设中非政府组织研究
———以安徽省阜阳市为例
张勤1　朱国华1　高洁2
(1.中国科学技术大学，安徽合肥230026;  2.颍上县慎城镇政府，安徽颍上236200)
摘要：改革开放以来，农村医疗卫生处于新旧制度过渡期，医疗卫生事业处于缓慢发展进程中。以2003年安徽省试
点新型农村合作医疗制度为契机，阜阳的农村医疗体系建设进入快速发展阶段，并逐步确立了农村公共卫生服务体系、农村医疗服务体系、农村医疗保障体系、农村药品供应体系。在政府主导下，非政府组织参与农村医疗卫生体系建设和完善并发挥着独特而巨大的作用。本文根据非政府组织参与农村医疗卫生体系建设的实践情况，深入分析了非政府组织参与机制和作用，以及发展前景。
关键词：农村医疗；医疗卫生体系；非政府组织；安徽阜阳
一、阜阳农村医疗卫生事业发展现状
1.政府主导医疗卫生体系建设和完善
改革开放前，中国农民的医疗保障主要依靠合作医疗体系。随着社会主义市场经济体制的确立，合作医疗体系逐步退出历史舞台。目前，农村处于旧医疗卫生体系解体，新医疗卫生体系完善的过渡时期，处于医疗卫生保障的薄弱环节。在阜阳农村地区，以政府主导的农村医疗卫生体系处于加速建设中，并在建设中不断完善。
以推行新型农村合作医疗为主体，建设农村医疗卫生体系。自2002年中央决定建立并推广新型农村合作医疗制度以来，安徽各地陆续开展了这一实践工作。2003年起，阜阳作为农村医疗卫生薄弱环节，开始新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的初步实践,2007年度颍上、颍东、临泉三个试点县参合人口达到293.44万人，平均参合率77.67%，覆盖400万农业人口。2008年8个县市区全面启动新型农村医疗合作制度，参合人口达到699.34万人，平均参合率
84.97%，实现新农合覆盖全市农业人口目标[1]。目前，阜阳
正处于初级制度建立向制度完善阶段过渡时期。
以加强卫生监督和疾病预防为主，逐步强化公共卫生服务体系。2004年4月阜阳毒奶粉事件和2008年5月阜阳EV71事件再次考验了卫生监督体系和疾病预防体系依然薄弱的阜阳。每一次公共卫生事件都促使政府加强各级卫生行政部门、疾病预防控制机构、卫生监督管理机构、医疗救治机构、公共卫生研究机构切实完善阜阳公共卫生服务体系。但是，阜阳农村公共卫生服务体系尚未确立，仍处于建设阶段，因而强化公共卫生服务体系依然任重道远。
2.非政府组织参与医疗卫生体系建设
安徽省自从2003年启动农村医疗卫生体系建设工作以来，新的农村医疗卫生体系框架及运行机制基本形成。安徽省卫生厅于2006年8月印发了《关于推进安徽省社会主义新农村卫生建设的实施意见》，明确了新农村医疗卫生体系
建设的指导思想和工作目标。
以建立农村三级医疗机构为主体，构建农村公共卫生服务体系。阜阳作为安徽农村公共卫生服务薄弱环节，加快建立健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络就显得更加急迫。经过2003年以来政府主导非政府组织承担的基础医疗卫生服务网络建设，三级机构得到保证，基本支撑建立起农村公共卫生服务体系。医疗卫生相关非政府组织的积极参与奠定了非盈利医疗机构为主体，盈利机构补充地位，促使公立医疗机构主导，非公有制医疗机构共同发展
格局的形成[2]。以规范药品生产流通秩序为基础，稳定药品供应保障体系。国家以建立国家基本药物制度为基础，以规范药品生产流通秩序、完善药品价格形成机制、加强政府监管为主要内容，建设规范化集约化的药品供应保障体系，不断完善执业药师制度，保障人民众安全用药。全国以统一的药品供应保障为标准为各省各地区加快完善药品供应保障体系提出了全面指导思想。以此为指导，医疗卫生行政部门和相关非政府组织仍然是药品供应保障体系的执行者，并日益发挥出重要的作用[3]。深化医疗卫生体制改革就是使医疗卫生服务提供者主体部分回归到事业性质而非企业产业性质，第三部门支撑而非政府分配。
二、非政府组织在农村医疗卫生体系建设中的作用
1.医疗卫生知识普及与培训
几次影响全国的医疗卫生突发事件相继在阜阳爆发，充分
暴露了阜阳地区农村医疗卫生知识的贫乏与政府应急能力的欠缺。因而农村医疗卫生工作重点就集中在加强医疗卫生常识的普及力度和增加基层医疗卫生工作者技术培训机会。
非政府组织积极开展医疗卫生常识宣传普及工作，并逐步扩大覆盖范围。政府机关利用各级医疗卫生行政单位开展宣传普及工作，效果很好，但是相关工作人员数量并不能保证宣传的覆盖范围。非政府组织的参与已经成为宣传普
及工作的主要方面，高校医疗宣传队、医疗卫生事业单位、医疗机构宣传队、各种健康协会等宣传范围覆盖各个县市区的半数基层组织。例如颍上县30个乡镇346个行政村中超过半数的行政村接受过不同形式的医疗卫生常识宣传和医疗下乡服务活动。
非政府组织提供大量医疗卫生培训机会，逐步提高基层医疗水平。政府针对基层医疗卫生事业从业人员专业素质普遍不高的情况，针对性的选拔年轻骨干分子参与培训，但是规模和支持力度远远无法适应医疗卫生体系建设要求。相关非政府组织在中等城市发展状况决定了在一段时期内仍然无法承担基层医疗卫生人员培训中坚力量，但是发展前景决定了必然肩负起培训工作的重任。
2.参与农村医疗卫生体系建设
在农村医疗卫生体系建设中，政府一直主导着发展方向和建设进度。农村医疗卫生体系建设主要是农村公共卫生服务体系建设、农村医疗服务体系建设、医疗保障体系建设、药品供应体系建设四大建设，这些建设有些就是以相关非政府组织为主体开展改革建设，有些是相关非政府组织职能的拓展，有些是相关非政府组织积极参与的领域[4]。
虽然卫生行政部门依然主导着农村公共卫生服务体系建设，但是公共卫生服务领域非政府组织已经成为农村公共卫生服务的建设主体。2003年非典事件、2004年毒奶粉事件以及2008年EV71事件等公共卫生事件都促使政府加强各级卫生行政部门的职能，但是疾病预防控制机构、卫生监督管理机构、医
疗救治机构、公共卫生研究机构等日益在政府职能转化进程中成为第三部门的机构正在切实完善着阜阳公共卫生服务体系。
十五计划期间全市卫生部门全力改善卫生服务条件，争取农村卫生三项建设资金约5000万元，争取农村卫生人力开发项目3400万元、卫Ⅷ项目1790万元，国家乡镇卫生院基础设施建设2800万元，农村公共卫生体系建设项目9988万元，加上各级卫生部门自筹资金，总计投入卫生基础建设经费4亿多元，用于农村医疗卫生体系建设。自2007年实施卫生民生工程以来，我市安排农村卫生服务体系建设经费6664万元，用于58个乡镇卫生院和570个村卫生室建设。医疗卫生相关非政府组织配合各级卫生部门进一步加强医疗机构监管，全面规范医疗执业行为，努力提高医疗质量和医疗安全，疾病诊断技术和医疗救治水平显著提高，基本满足了人民众不同层次的医疗服务需求，初步实现农村医疗卫生体系基础网络全覆盖。
3.呼吁并监督政府对公共医疗卫生的关注
十一五规划期间我市农村卫生工作的目标包括巩固医疗卫生服务体制和机制，探索建立适应经济发展水平和众承受能力的医疗卫生服务体系和科学合理的运行机制，发展形成独特医疗卫生模式。在相关非政府组织协助调研下，政府随之提出了以满足城乡居民基本医疗和公共卫生服务需求为重点，加强公共卫生、农村卫生和社区卫生建设，优化卫生资源配置，促进资源的有效利用；改革医疗服务体
制和机制，建立适应中国经济发展水平的科学合理的运行机制；维护卫生服务的公益性质；转变政府职能，坚持依法加强卫生全行业监管，坚决纠正损害众利益的行为。这些公共政策的有效实施仍然需要医疗卫生专业的非政府组织积极参与和监督。
截至11月底,2008年我市新农合累计补偿受益达到64.46万人次，补偿受益率为7.8%，全市共支出补偿款项4. 66亿元，其中单次补偿万元以上的4547人次，切实实现公共医疗卫生支持力度问题。其中，第三部门的医疗卫生单位的不懈努力和监督都起到了重要作用。
医疗卫生非政府组织不但积极呼吁监督政府部门对公共医疗卫生事业的关注，而且组织农村医疗卫生相关调研和科研，为更好的协调医疗资源促进农村医疗卫生事业进步进行理论探索。
4.参与突发公共医疗卫生事件救助
突发事件的处理集中考验了政府的执政能力和第三部门的应急能力。在阜阳几次大型医疗卫生突发公共事件中，政府部门日益积累了丰富的应对处理经验，相关非政府组织也不断完善和加强应急能力，为应对公共卫生事件作出更大的贡献。
不期而至的阜阳手足口病演化为继非典型性肺炎之后的又一场全国性公共卫生危机事件。阜阳地区发现3736人感染，各地部门立即把手足口病疫情防治当成一项重要工作来抓，组织相关为医疗卫生组织
服务队深入社区农村进行疫情预防宣传与调查，普及防患知识。与此同时，各地卫生部门在严格监控疫情的情况下，积极做好信息发布工作和众安抚工作，及时将手足口病防治信息向社会传递，保持公众与政府的信息沟通。在政府和第三部门的共同努力下, EV71事件得以妥善处理，也为相关非政府组织参与到公共医疗卫生事件积累了重要经验。其中，除卫生行政部门外, EV71突发事件均由第三部门医疗卫生单位组织应对。
三、非政府组织的发展
1999年至2009年，农民平均纯收入由2210元增加到4761元，增长了2.1倍；同期卫生部门统计的人均门诊费用和住院费用，分别由79元和2891元增加到115元和5446元，增长了36元和2555元。农村合作医疗的普及带来了医疗保障的过渡，同时也暴露出诸多的弊端，第三部门的广泛介入必然为农村医疗卫生事业作出更大的贡献。
建立和完善农村医疗保障制度并在此基础上完善农村医疗卫生体系，不仅仅是尊重农民最基本的生存权，更是建设公平公正的和谐社会和建设社会主义新农村的重要内容[5]。20世纪90年代，国家出台了诸多医疗卫生政策，如新型合作医疗制度、农村初级卫生保健、农村三项建设等。这些政策在实施过程中遇到了诸多困难和问题，非政府组织的参与使社会公共事业转变为政府、第三部门、公众共同协调解决的思维模式和工作模式。广大农民的基本医疗保障问题得到逐步解决，为改善薄弱的农村医疗卫生服务体系到了适合地方特的发展模式。
政治体制改革要求政府职能转化，为第三部门的发展带
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除此之外，我国政策性农业保险还面临着一些其它的问题，如缺乏强制性的制度安排等等，本文不一一详述。总的来说当前问题可分为两大类，一是发展思路的偏差，如实行“低保额、低保费”的初始成本保险；二是体制的缺失，如缺乏风险分散机制。这两大类问题严重制约了我国政策性农业保险的发展，使当前“国家政策支持、商业化运作”的模式难以充分发挥保障作用。笔者认为当前的模式并非必然失败，而政府支持下的互助保险等模式也并非为我国量身设计，在发展思路存在偏差和体制缺失的情况下，不宜过早对现有模式进行否定。
三、加强对政策性农业保险支持的建议
(一)转变“低保障，广覆盖”的农业保险思路，着力于提高保障水平。目前我国农业保险的险种有160多个，涉及农民生产、生活，而保障水平却维持在较低的水平。保障水平得不到提高，只是同一水平上的规模扩张，农业保险对农户的吸引力就有限。笔者建议中央和地方政府在继续加强对农业保险的财政支持的基础上，将提高保险金额等保障水平指标放在首位，不急于增加险种和扩大试点范围。
(二)转化一定数量的农业救济款、惠农补贴款作为农业保险补贴款以扩充资金来源。我国除了对农业灾
害进行救济外，还对种粮农民实行直接补贴、粮种补贴等一系列发展农业的优惠政策。这些政策体现了我国政府对农业的重视，增加了农民收入。但是如果转化一部分来补贴农业保险保费，则可以使投入的资金通过保险机制得到数倍放大。笔者建议充分利用农业保险处于试点阶段的优势，在条件具有可比性的试点省份进行对比试验，部分试点转化一定数量的农业救济款、惠农补贴款，扩充农业保险资金来源，部分试点则沿用原有补贴方式。
(三)重新构筑我国的再保险体系。针对我国目前再保险分保的层级较少，原保险人自留风险过高等问题，笔者建议我国采用政府支持下的全国农业互助保险公司进行风险互保，中再集团和商业再保险公司提供再保险的模式。首先由全国各经营农业保险的保险公司或保险机构成立全国农业互助保险公司，实现农业风险在农业保险公司和机构之间风险共担，在全国范围内分散风险。全国农业互助保险公司自留一部分风险，向中国再保险公司和其它商业再保险机构再保险。政府对全国农业互助保险公司进行支持，对超赔部分进行兜底，管理保险基金，制定保险政策。最终包括巨灾风险在内的农业风险由原农业保险公司、全国农业互助保险公司、中再等再保险公司，政府四方来分担。在这种在保险体系下，由于风险在较大范围内分散，存在将巨灾风险作为一般风险保险的可能性。
(四)对农业保险试点进行必要的统一。建立从中央到地方的较为统一的农业保险领导协调机构，或由现有农业机构承担农业保险职能，领导协调中央到地方农业保险工作，包括对农业风险数据的搜集研究。改变在省、市、县设立农业保险领导小组等临时机构，主管农业领导人牵头，各部门派成员参加
的做法。在农业、民政等政府部门的共同参与下，建立权威的农业仲裁机构负责仲裁农业保险标的风险损失纠纷。
(五)逐步在试点中将各种支农优惠政策和贷款优惠政策与农业保险结合起来，实行间接强制投保。取消农业税费是我国农业历史上的重大成果，而且不交任何农业税费的意识已经深入人心，因此在我国不宜实行直接的强制投保。宜将各种支农优惠政策和贷款优惠政策与农业保险结合起来，实行间接强制投保。将农户或涉农企业参加保险作为优先获得信贷资金的条件，银行对投保农户或涉农企业的贷款需求优先立项、优先评估、优先放款。不参加农业保险的农户不能全额享受国家的直接补贴、粮种补贴等优惠政策。
参考文献:
[1]朱俊生.中国农业保险的公私合作[R].中国农业保险
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[2]中国保监会北京保监局.北京保险业发展研究[M].北
京：经济科学出版社,2006.242.
[3]庹国柱，朱俊生.我国发达地区政策性农业保险试验的
比较制度分析[J].保险研究,2007,(7).
[4]王娟，谢赤，孙柏，汪寿阳.农业保险：问题与发展之路
[N].科学时报,2008-9-16.
作者简介:
李宁，兰州大学法学院2007级法律硕士研究生，研究方向：经济法。
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来了机遇，为社会公共事件解决带来了新思维。农村医疗卫生体系的完善必然要求加强政府的主导地位，要求强化相关医疗卫生组织的支撑地位，乡镇医疗卫生单位是我国农村医疗体系建设和医疗卫生工作的主导力量，在农村卫生服务体系中居于三级网的中心环节，担负着区域内预防保健、疾病诊治和卫生行政事务管理等重要任务，在保障广大农民健康、振兴农村经济、维护农村社会发展稳定的大局等方面发挥着十分重要的作用。
参考文献:
[1]阜阳市卫生局.改革开放三十年卫生事业成绩斐然.
www.v/News_View.asp?NewsID=161. [2]高开焰.新时期实施农村初级卫生保健的思考[J].中国
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[3]彭国甫，鄢洪涛.地方政府农村公共事业管理制度的变
迁及绩效分析[J].湖南社会科学,2008,(1).[4]刘文.论建立低价格的农村医疗卫生体系运行机制[J].
中国卫生事业管理,2004,(3).
[5]王恩奉，叶翠青，刘兴.安徽省新型合作医疗与农村医疗
卫生体系的适应问题[J].经济研究参考,2008,(44). [注]本文为中国科学院研究生科技创新与社会实践资助项目
作者简介:
1.张勤，中国科学技术大学思想教研室主任，副教授，硕士生导师；研究方向：非政府组织与社会治理。
新农村合作医疗保险
2.朱国华，中国科学技术大学校团委政策研究室成员，中国科学技术大学社科研究生党支部副书记、宣传委员，马克思主义理论教学部思想政治教育专业2008级研究生；研究方向：非政府组织与社会治理。
3.高洁，阜阳市颍上县慎城镇政府组织部职员。

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