加强基本公共卫生服务项目补助资金
加强基本公共卫生服务项目补助资金管理的思考
V V 孙德升
一、基本公共卫生服务项目补助资金的管理要求（一）基本公共卫生服务项目资金的拨付与管理在医疗卫生领域财政资金支出责任划分改革之前，基本公共卫生服务项目主要包括建立居民健康档案、健康教育、预防接种三大类别，而在此之后，0—6岁儿童健康管理、孕产妇及老年人健康管理、慢性病患者健康、传染病和突发公共卫生事件报告和管理等11个类别也划入了基本公共卫生服务项目，而财政通过转移支付的方式拨付到以上项目的资金，便称为基本公共卫生服务项目补助资金（以下简称项目补助资金）。根据财政部、国家卫健委等部门的要求，基本公共卫生服务项目补助资金应实行统一分配，分级管理的原则。所谓统一分配，指的是中央财政统一将补助资金分配到省级财政，然后再逐层级下拨到县级以上财政部门，县级以上财政部门再根据各基层医疗卫生机构年度任务将项目补助资金分配到基层医疗卫生机构、其他非基层医疗卫生机构以及疾控服务机构；所谓分级管理，指的是各级卫生健康部门具体分级负责项目补助资金的监督管理以及绩效评价。
（二）基本公共卫生项目补助资金的使用范围根据财政部、国家卫健委2019年颁布的《基本公共卫生服务补助资金管理办法》的规定，项目资金主要用于提供基本公共卫生服务，承担相应服务的机构既包括社区卫生站、乡镇卫生院之类的基层医疗卫生机构，也包括其他非基层医疗卫生机构以及提供公共卫生服务的疾控机构。服务项目内容分为两类：一类是原基本公共卫生服务项目，另一类是新划入基本公共卫生服务的项目。第一类服务项目的资金使用范围只能用于经常性支出，如人员经费支出、公用经费支出、卫生材料支出、低值设备支出或者用于组织相
关宣传、健康教育活动所需资金，而且此类资金严格禁止用于房屋新建和改扩建等基建工程，或者购置车辆、大型设备，也不能使用项目补助资金发放在编人员的基本工资；第二类服务项目的补助资金的使用范围则相对更为广泛，除了可以用于基层医疗卫生机构的公共服务项目外，也可以用于需方补助、工作经费等支出。
二、加强基本公共卫生项目补助资金管理的意义（一）提高项目补助资金使用效率
首先，通过建立项目补助资金管理制度，可以规范各级基层医疗服务机构的资金使用流程，项目补助资金的用途、受益对象、开支标准以及资金使用绩效等情况都处于公开透明状态，可以有效防范项目补助资金挪作他用，使项目补助资金能够真正用于基本公共卫生服务所需支出。其次，通过建立项目补助资金审计监督机制，可有效防范以权谋私或公款私分现象的发生。项目补助资金是财政部按规定
项目内容、拨付标准而下达，以满足基层卫生服务机构的经常性支出所需资金，如果项目补助资金被暗箱操作或通过其他舞弊手段被个人侵占或贪污，那么核定的项目补助资金将会出现亏空，极大影响项目补助资金使用效率。（二）保障公共卫生服务水平
财政部根据国家财力以及各地区疾病谱、防治工作等方面的实际情况，而向各基层卫生服务机构下达专项补助资金，其根本目标在于保障公共卫生服务所需资金，提供公共卫生服务水平，这就需要对项目补助资金使用情况进行关注，定期或不定期监督评价项目补助资金实施情况，监督评价的内容包括项目补助资金到位情况、使用用途、使用标准、
使用进度、使用效果等考核评价指标，然后，再对各基层卫生服务机构的监督情况做出评价反馈，并将评价反馈情况上报财政部门和上级主管部门，以此作为对基层卫生服务机构绩效考核的依据，这就能倒逼各级机构以提高卫生服务水平为己任，主动压实责任、主动履职，并针对监督检查发现的问题进行查漏补缺。另外，基本公共卫生服务是一项惠及所有公民的民心工程，而且专项补助资金拨付标准也参照了各地人口数量，这就要求各级机构优化公共卫生服务流程，加大健康教育、预防接种、家庭医生签约、健康档案建立等方面工作力度，让更多的公民享受健康保障福利。（三）确保重点人
疾病防治效果
国家对基本公共卫生服务提供财力保障，是基于经济社会发展状况以及传染病及慢性病传染与防治的综合考量，也就是说，传染病及慢性病患者是基本公共卫生服务的重点服务人。特别是有突发疫情传播风险的形势下，更需要各级公共卫生服务机构强化健康干预措施，提升突发公共卫生事故的应急处置能力，也更需要各级公共卫生服务机构根据项目补助资金预算编制情况，选择和确定优先防治人，将有限的医疗资源和项目补助资金用到最需要资金保障的领域，从而有效提升基本公共卫生项目补助资金使用效果。
三、基本公共卫生项目补助资金管理存在的问题（一）项目补助资金预算管理缺乏科学性
《基本公共卫生服务补助资金管理办法》明确指出，为提高专项补助资金的使用效率，各具体使用单位应对资金进行全过程预算绩效管理，规范预算编制和预算执行管理。然而，对于社区卫生中心以及乡镇卫生院等基层卫生服务机构来说，普遍存在项目补助资金预算编制不全面、不科学的问题，极大地影响了项目补助资金的配置效率。而造成这种现象的原因，主要是基层公共卫生服务机构并没有设置专职预算管理岗位，预算编制工作仅是指定财务人员代为编制。而财务人员虽然可以参照历年项目补助资金增减变化数据，但由于预算编制工作中难以采集到医、药、护、疫情补助金
技等岗位的数据信息，也缺乏对国家和省免疫规划政策的了解，对区域内传染病的疫情监测情况也不
知情，因此，基层卫生服务机构的项目补助资金预算编制与预算执行的实际数据常出现较大偏差。（二）项目补助资金使用风险防范不足
项目补助资金是通过国家财政转移支付的方式而下达，专项资金的使用效果直接关系到国家财政资金的安全性和效率性，而如果项目执行单位缺乏资金管理的风险意识，或风险防范措施乏力，那么必然会带来资金风险，危及财政部转移支付资金的安全。基本公共卫生服务机构的项目补助资金使用风险主要来自以下途径：一是项目补助资金的管理制度不够健全。项目补助资金有明确的使用范围，必须建立专款专用、专账管理制度，不得挪作他用，而在实际管理过程中，对于违反资金管理制度的行为和现象，并未建立相应的惩罚制度，从而加剧了资金滥用、乱用现象的发生频率，给项目补助资金带来风险隐患。二是部分基层公共卫生服务机构并未实行不相容岗位相分离的岗位制度。项目补助资金使用中的“一手清”较为普遍，由于对项目补助资金使用进度缺乏跟踪检查和监督，以致管理部门难以理清使用机构的项目补助资金的使用明细，给项目补助资金的安全性带来极大风险。（三）会计核算规范性不足
项目补助资金会计核算应采用财政部统一规定的会计科目，并与中央直达资金标识保持一致，但在具体执行过程中，由于财务人员对相关政策理解存在误区，以致常出现会计核算不规范的现象。一是对项目补助资金收入和支出未能采用不同的科目核算。根据财政部的相关规定，收入类事项应在“1100249医疗卫生共同财政事权转移支付收入”科目下核算，而支出类事项应在“210卫生健康支出”
科目下核算，由于实际核算中并未按要求使用科目，以致年终决算时不得不重新调整科目发生额和余额，造成账户体系的混乱。二是账户列支明细过于笼统。例如，将绩效工资、津贴补贴全部列支在人员经费账户下，将办公费、差旅费、直接卫生材料费等不同的费用明细全部列支在公用经费支出账户下，未能对不同的明细内容进行拆
分核算，这就难以准确反映不同项目的实际支出额度。（四）监督检查不到位
强化项目补助资金的日常监督和检查，可及时发现项目补助资金管理过程中所暴露出的问题，并有效杜绝各种不规范操作行为。根据财政部关于项目补助资金管理的相关规定，专业机构、疾控中心以及其他民营机构都不是项目补助资金的拨付对象，而如果因应对突发公共卫生事件或其他特殊原因，需要该类机构承担基本公共卫生服务职责，也应与其签订委托服务协议，并根据项目任务完成情况拨付补助资金。然而，由于日常监督检查不到位，项目补助资金直接拨付给非基层卫生服务机构的现象普遍存在，这就必然影响资金使用的规范性。
四、优化基本公共卫生项目补助资金管理的对策（一）开展全面预算管理
项目补助资金预算不仅要采集年度任务数、常住人口数以及人次补助标准，而且要量化测算各科室、卫生室、服务站的支出成本额度。因此，如果在项目补助资金预算中仅仅采用当量法、因素分析法测算年度服务成本，那么难以区分人员经费支出的公用经费支出项目，影响成本测算的精确度，同时也会加大预算控制的难度。这就需要采用混合式预算编制手段，以项目补助资金进行全面预算管理。一是要根据本地区服务人口以及疾病谱的综合情况，合理确定本地区基本公共卫生服务任务，并根据国家基础标准，测算项目补助资金基本额度，据以编制收付实现制下资金预算。二是对服务项目进行全面成本测算，编制权责发生制下的资金预算，通过与各科室的信息互动，全面采集各服务条线的业务数据，将所有与公共卫生服务相关的人员经费支出、公用经费支出纳入成本测算范围，以提升预算编制的准确性，而在预算执行过程中，应及时分析和查产生预算偏差的原因，并根据不同原因分别采用控制预算支出范围或加快预算执行进度的措施。
（二）明确资金使用原则和范围
防范项目补助资金使用风险，必须从制度建设入
手，通过制度约束机构或岗位人员合理、合规规划资金使用。首先是要通过资金使用制度约束项目补助资金的具体用途和使用范围。无论是人员经费支出，还是公用费用支出，都必须做到专款专用，严禁挤占挪用行为的发生。当然，在采用制度约束的同时，还需要财务部门以及各科室共同配合，防范
制度漏洞所导致的资金风险。这就要求财务部门熟悉项目操作规范，掌握公共卫生服务范畴和内容，各科室在资金使用中也须量入为出，严格将基本公共卫生服务的资金支出控制在规定的范围之内。其次是通过建立资金审批制度，防范项目补助资金使用超标准。所有不纳入基本公共服务项目范围的资金支出申请，一律不予审批，以确保预算执行控制在计划之内。
（三）统一项目补助资金账务处理和核算口径为全面真实地反映项目补助资金使用情况，财务部门应规范使用项目补助资金收入与支出科目。收入类与支出类分别在不同的会计科目下核算，并根据资金使用具体用途分别设置卫生材料费、培训费、宣传费和低值易耗品等明细核算账户，以清晰反映项目补助资金使用方向。根据政府会计制度以及《中华人民共和国预算法》的相关规定，基层卫生机构应在财务核算中分别采用财务会计和预算会计核算模式，以准确反映各项成本明细，提高预算会计报告的准确性。因此，针对项目成本核算不准确的问题，应在明细账簿核算的基础上，按照政府会计制度权责发生制核算原则，合理分摊医疗、公共卫生、管理的成本。
（四）健全项目资金监管机制
为提高项目补助资金配置效率，基层卫生服务机构应根据卫健委的业务指导，完善项目管理和项目补助资金监督管理，并建立健全绩效评价机制。首先是要配备内部专职审计人员，对项目执行进度、预算执行情况以及项目补助资金的用途进行例行监督检查，对检查中发现的问题，要及时向上级主管部
门汇报；其次是要依法接受财政、审计、监察等部门监督，如存在情节严重的违法操作，则依法追究法律责任。
（作者单位：庄河市大郑镇中心卫生院）

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