现代慈善基金会的起源应该追溯到埃及人、希腊人和罗马人对大学、医院、修道院和其他机构的捐赠。当时，这种早期的慈善公益组织在性质上属于信托机构，还不是法人机构，是把受托管人作为托管财产的所有人，并通过他们对这些财产的管理来运用于慈善公益目的。到了20世纪早期，在慈善公益信托基础上诞生的现代慈善基金会起源于美国，与早期慈善基金会不同，新的基金会依托的是公司化的法人实体，它以永久存在的受委托人理事会或委员会为依托，管理方式借用公司法人治理结构，其使命却是服务于公共利益，这种模式打破了传统慈善公益机构的组织形式，大大提高了慈善基金会的灵活性和可持续发展性。
我国2004年施行的《基金会管理条例》明确规定，基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。慈善基金会是慈善事业的重要构成部分，慈善事业的发展程度是一个社会文明进步的重要标志，是完善社会保障体系的主要内容，也是构建和谐社会的坚实基础。近几十年来，随着传统福利国家面临的“国家危机”的不断扩展和全球性的“结社革命”迅速兴起，新的福利政策理念开始转向社会福利的多元化，福利供应更加倾向于依赖非营利性组织及志愿团体。慈善基金会作为慈善事业发展的主力军，可以更敏感地观察公共福利的提供与分配，反映社会福利在个人责任和公共责任之间、私人财富和公共财富之间的关系的长期趋势和变化。一定程度上可以说，慈善基金会的出现与发展是经济社会发展的必然选择。《慈善的意义与使命》一书中也指出“慈善的使命和意义是改变世界，使人类过上好的生活”①。2019年，马云宣布从阿里退休转身公益，
马云公益基金会再次点燃慈善基金会的热潮，使中国慈善基金会有了一个新的高度。此次疫情让公共卫生与健康成为全球最关注的课题，万科企业资产管理中心于今年4月2日将其全部资产2亿股万科股票市值53亿元，一次性捐赠给清华大学教育基金会，设立“清华大学万科公共卫生与健康学科发展专项基金”，用于人类的公共卫生与健康事业。万科这一大额捐赠，在中国慈善史上具有里程碑的意义，也书写了中国基金会的新高度和新篇章。
这次抗疫战争中慈善基金会第一时间积极行动，国家民政部第一时间发出倡议和指导，众多基金会的行动可圈可点，不仅帮助湖北疫区解决了很多实际问题，也在社会人心的安抚上起到了不可替代的作用；慈善基金会向抗击疫情战场输送的应急物资和善意行动，为疫区人民送去了一股股爱心暖流，为全面打赢疫情防控阻击战提供了巨大作用。在这次世纪罕见的病疫和大灾大难
面前，有两个不一样的“红”使人们再次高度关注慈善
我国慈善基金会的现状与发展研究
——以慈善基金会参与新冠肺炎疫情救助为视角
廖建军
① [美]罗伯特•L•佩顿（Robert L.Payton）、[美]迈克尔•P•穆迪（Michael P.Moody）.慈善的意义与使命[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2013:2-3.疫情补助金
基金会，这两个“红”，一个“红”是湖北武汉红十字会，还有一个“红”是韩红爱心慈善基金会，在抗击新型肺炎疫情的战斗中，湖北、武汉两级红十字会因在扩疫物资分配、管理上存在不尽人意的地方受到社会的广泛异议，而韩红爱心慈善基金会在疫情发生后的一个月援助工作中，总共运送了31批医用物资，筹集善款达到3亿多用于一线抗疫和帮护被感染的病人以及疫区困难众，该基金会和其他慈善组织一起，如腾讯公益基金会、阿里巴巴公益基金会、盖茨基金会、河仁慈善基金会、万科公益基金会等在全社会掀起一股股巨大的抗疫正能量。
基金会作为社会治理体系和治理能力建设的重要载体和重要一环，民间对其的运行和改革发展呼声再次引起强烈反响，而慈善基金会在参与新冠肺炎疫情救济时的表现以及社会公众对基金会更多的期待，为研究我国慈善基金会的运营与发展提供了新的视角和思考路径。
一、我国慈善基金会的发展现状
（一）我国慈善基金会的发展历程
建国后我国慈善基金会的发展，经历了从无到有、规模从小到大、数量从少到多的过程。改革开放前，
由于民间的慈善活动基本停止，这段时期是我国基金会的停摆期。党的十一届三中全会以后，特别是党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，我国现代历史上第一批公益性基金会适时产生，1981年我国第一个公益基金会中国儿童少年基金会成立，紧接着1982年宋庆龄基金会成立，同年中国残疾人福利基金会成立，至1989年中国青少年发展基金会成立，标志着我国慈善基金会从无到有，从停摆走向启动。国务院1988年发布的《基金会管理办法》和1989年颁布的《社会团体登记管理条例》的出台，标志着我国的基金会管理走向了制度化、法制化。进入20世纪90年代后至2l世纪初，越来越多的非营利性组织应运而生，1993年中华环保基金会、1994年中华慈善总会相继成立，标志着慈善基金会的规模从小到大、数量也是从少到多。同年11月，国务院修订并发布新的《社团登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，2004年《基金会管理条例》的出台，这标志着中国基金会及其管理制度开始转型，慈善基金会的管理开始完善。进入新世纪后，受市场经济活跃程度的影响和推动，我国的慈善基金会进入全面发展时期，2012年党的十八提出了新的社会治理结构，特别是2016年《中华人民共和国慈善法》的颁布，为我国慈善基金会的发展提供了法律保障和广阔空间。2019年，党的十九届四中全会明确提出“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业”，从根本上确立了慈善事业在我国国民经济和社会发展中的地位。同年，《民政部职能配置、内设机构和人员编制规定》正式发布，民政部设立慈善事业促进和社会工作司，慈善基金会的发展有了组织保障。2020年2月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上再次强调，慈善组织、红十字会要高效运转，增强透明度，主动接受监督，让每一份爱心善意都及时得到落实。总书
记针对慈善事业高频次的重要讲话和指示，为慈善公益组织依法有序参与疫情防控提供了根本遵循，也为慈善基金会加强自身完善、参与全民经济社会发展提出了根本遵循，我国的慈善基金会的发展从质变走向量变，由此又从量变走向更高层次的质变。
（二）我国慈善基金会的发展特点
自1981年我国第一家公益慈善基金会成立，我国慈善基金会已有近四十年的历史，其发展历程主要呈现出以下几个特点：
1、慈善基金会设立数量不断增加，募捐方式更加丰富。自1981年第一家公益慈善基金会在北京成立以来，我国慈善基金会的数量就呈现逐年上升的状态，据民政部慈善事业促进和社会工作司一级巡视员李波在中国基金会发展论坛2019年会上透露，截至2019年10月，全国基金会在册登记数量达7469个。数量急剧增加的同时，随着互联网技术的快速发展，慈善基金会的募捐方式也更加丰富多样，其形式主要包括：成熟的慈善项目捐款、突发灾难的紧急募捐、困难家庭重大疾病救治筹款、举办大型活动募捐、海外募捐等。随着网络支付的普及，网络匿名或者实名制捐款也变得十分盛行，且更加方便快捷。与传统慈善形式相比，互联网慈善在便捷性、可及性、智能化和透明度方面具有较为明显的优势，并在配置慈善资源、倡导公众参与和推动慈善事业可持续发展方面发挥积极功能。②以腾讯基金会为例，该基金会依托现代媒介互联网技术，实现慈善与互联网的有机融
② 徐家良.互联网公益: 一个值得大力发展的新平台[J].理论探索，2018（2）
合，其人人公益等项目，创新募捐方式，充分地发挥了移动互联网+公益的作用。在参与抗击新冠肺炎疫情中，正是通过互联网+公益的方式，湖北省慈善总会、壹基金、万科公益基金会等多家慈善组织借助腾讯公益筹款平台发起了10余个募捐项目。
2、慈善基金会救助范围不断扩展，服务体更加广泛。慈善基金会发展初期，各方面建设尚不完善，扶助对象相对比较单一。我国第一家慈善基金会——中国少年儿童基金会，扶助的对象主要是儿童少年，特别是贫困地区的儿童少年。其他基金会成立初期救助的范围也相对较小，主要集中在青少年儿童、妇女、老人这些社会普遍公认的弱势体中。随着经济的发展和社会的进步，一些新的社会问题也逐渐增多，慈善基金会的类型也更加丰富，其救助范围开始从传统的保护弱势体健康医疗卫生、艺术文化、环境保护、公共服务、社区发展、政策倡导以及公益支持等社会公共领域延展，救助体也更广泛。例如：成立于2014年的广东省瑞祥慈善基金会，是在广东省民政部门登记设立的具有独立法人资格的非营利性社会公益组织，成立至今，在全国弘扬和推动公益慈善理念、帮助农村低保户和贫困户等弱势体到社会的人文关怀和帮扶。该基金会秉承公益慈善宗旨，发扬人道主义精神，关注慈善医疗、慈善教育、慈善养老及关怀心灵，致力于推动医疗、教育、养老及心灵的内在成长，在医疗扶贫项目上，长年资助慈善惠民医院，施行“医疗、救济、关怀”的慈善项目，在广东省云浮市惠民医院里开展“慈善光明行动”，为需要救助的家庭免费实施白内障复明手术，建立青少年低视力防治中心，
关爱青少年健康成长，结合现代康复医学理论和方法，免费对颈椎病、腰椎间盘突出、关节炎等多种疼痛性疾病患者进行全局有效诊疗；在教育扶贫上，以“教育、助学、扶贫”为理念，助力广东省梅州市梅铁技术学校，建立扶贫助学的长效机制，千方百计帮助贫困生顺利完成学业和就业问题；在养老扶贫上，开办善运颐养院，推广慈善关爱、人文关怀，资助社区及贫困地区等特困老人，对农村五保户、低保户老人实施全免费，解决一些老人的晚年赡养问题；在项目扶贫上，构建城市爱心栈，启动社会扶贫信息服务网，搭建社会各界参与公益爱心的互动平台，时至今日，该基金会已在广东深圳、东莞、佛山、梅州、云浮陆续设立城市爱心栈，展开不同的慈善項目；在农村扶贫上，瑞祥慈善基金会的运行更具特和更有成效，2016年1月就积极响应国家脱贫攻坚的目标，发起“百村千户”爱心慈善活动项目，重
点帮扶农村贫困户解决生活、经济等方面的困难，在梅州市，基金会每到一个农村扶贫点，都先由当地镇民政部门核查提供扶贫名单（加盖民政公章），然后基金会安排工作人员实地入户核查贫困户信息，最后筛选确定出扶贫名单，整个过程由民政、村委和基金会三个部门共同把关，做到公正无异议，确定好扶贫对象后，该基金会组织志愿者“蓝马甲”前往选定村落为每个贫困户送上100现金及价值100元的生活物资，每个周六“蓝马甲”下乡慈善公益活动风雨无阻，无论节假日都从未停止，截至2019年底，已经走遍了大大小小25个镇，累计帮扶了229个村，5330户贫困户，共支出善款1077021元。“百村千户”爱心慈善活动持续时间久、效果好，让慈善公益的阳光和温暖照到了边远贫困山区的贫困户，将慈善公益发挥了最大的价值和作用。
3、慈善基金会制度建设不断完善，治理体系更加健全。1988年发布《基金会管理办法》、1989年颁布《社会团体登记管理条例》、2004年实施《基金会管理条例》、2009年发布《关于企业公益性捐赠股权有关财务问题的通知》，到2016年，《中华人民共和国慈善法》正式实施，标志着我国慈善事业进入新时代，作为我国慈善制度建设的基础性、综合性法律，它的实施给慈善行业带来了许多方面的可喜变化。2019年10月，党的十九届四中全会首次把“按劳分配为主体，多种分配方式并存”上升为基本经济制度，并明确提出“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业”，这是党中央对慈善事业的新论断和新定位，是将慈善事业纳入我国基本经济制度，着力推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度安排。随着慈善基金会制度建设不断完善，我国的慈善基金会将在推进国家治理和发展中起到更加积极的作用。
4、慈善基金会布点区域不断扩大，地区分布更加平衡。由于我国区域经济与社会发展差距较大，慈善基金会分布呈现出显著性的区域差异。不论是慈善基金会管理人注册地区还是管理人办公地区，都主要集中在北京、上海、广东、浙江、江苏这些经济发达的省市，像广东的深圳市，就有442家慈善基金会，可以说东部沿海经济与社会较为发达的区域占有绝对的优势，而中西部地区慈善基金会发展则较为迟缓。经过近几年的发展，特别是十九大后，在边远地区，慈善基金会的成立开始增多，慈善基金会分布趋于平衡。
（三）我国慈善基金会的发展成效
我国基金会成立40年来，坚守使命与价值，在扶贫、
济困、救灾，促进教育、卫生事业发展，保护和改善生态环境等领域探索与实践，对解决社会问题，推动社会创新，起到了积极作用和显著成效。
1、大力参与重大突发公共事件救援，弥补行政求助的短缺。新型冠状病毒肺炎疫情暴发和防控期间，各类慈善基金会向武汉市、湖北省等疫情严重地区捐赠大量防疫物资、生活必需用品和资金，据2020年3月9日国务院联防联控机制举行的新闻发布会上民政部詹成付副部长的介绍，从疫情发生后的一个多月时间里，全国各级慈善组织、红十字会接收社会捐赠的资金约292.9亿元，捐赠物资约5.22亿件；全国各级慈善组织、红十字会接收社会累计拨付捐赠资金约239.78亿元，拨付捐赠物资约4.66亿件。早在2003年非典、2008年的汶川地震、2010年的玉树地震，以及当前的脱贫攻坚战略中，慈善基金会在积极参与救灾抢险、社会求助、扶贫助困中，都发挥了不可或缺的重要作用，有效填补了社会救助制度中的缺漏。
2、深度参与脱贫攻坚，消弭社会贫富矛盾。我国当前处于经济转型的新阶段，各类社会矛盾频发，社会救助作为社会保障的底线，在实现社会公平，维护社会稳定方面有着非常重要的作用。慈善基金会则以非政府组织和非营利组织的形式在贫困救助、灾害救助、科学文化等领域体现出其特有的社会功能，提供了全方位多领域的社会救助服务，是对政府救助的有力补充。从数据来看，慈善基金会将大
量的公益资源向扶贫倾斜，57%的慈善信托将扶贫作为信托目的，近1400家基金会将“扶贫济困”作为机构宗旨或项目目标。③近年来，我国的慈善基金会围绕中心、服务大局，深入参与精准扶贫、脱贫攻坚，在产业扶贫、教育扶贫、健康扶贫等方面均有积极表现。例如，由爱心企业家曹德旺成立的河仁慈善基金会，其建设宗旨是关注弱势体、促进机会平等、推动社会和谐，自2010年成立以来，先后累计捐款达120亿元，为扶贫、救灾和助学作出了巨大贡献。还有中国儿童少年基金会、中国妇女发展基金会、中国人口福利基金会等慈善组织重点向“三区三州”等深度贫困
地区倾斜，从实际需求出发，开展了“春蕾计划”“爱心书屋”等多个扶贫项目。
3、主动参与大病救助，缓解因贫“看医难”困境。21世纪以来，我国慈善基金会发展迅速，作为“市场失灵”“政府失灵”有效补充的“第三部门”，慈善基金会的救助行动有效回应了中国转型时期所遇到的诸多社会问题，尤其是在政府、市场顾及不到的大病救治方面发挥了巨大的作用，有效提升了社会成员的福祉。经过近年来的快速发展，慈善基金会救助体系逐步发展为经常性救助、紧急救助、临时性救助和补充社会救助四个层次，并呈现出主体多元化格局，大病求助日益得到社会各界的广泛认可。2015年，五部委联合下发《关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作的意见》，重特大疾病医疗救助全面铺开。这标志着我国初步形成基本医疗保险+大病保险+医疗救助（含重特大疾病医疗救助）+慈善救助的全覆盖、多层次、立体化的医疗保障体系。目前中国开展医疗救助的慈善组织超过两百家，覆盖病种近百种。基金会（慈善会）开展医疗救助的模式呈现多样化的特点。④如创
立于2004年的爱佑慈善基金会，专注于孤贫儿童的医疗救助，致力于做世界上最好的儿童医疗救助基金会，开展的公益慈善项目包括“爱佑童心”——孤贫先天性心脏病患儿手术项目、“爱佑天使”——孤贫白血病患儿医疗救治项目、“爱佑新生”——病患孤儿医疗养护项目和“爱佑和康”——残障儿童康复项目等，基金会成立以来已支出18.22亿用于儿童的大病救治；还有2017年由曾获百名优秀县委书记之一的陈行甲创办的深圳市恒晖儿童公益基金会，致力于贫困地区儿童大病求助和教育关怀，为贫困儿童白血病提供免费。
4、积极参与社会创新，促进社会文明进步。慈善是中华民族世代相承的传统美德，蕴含着“仁爱”、“积善”、“助人”等人类社会共同的价值理念。基金会是慈善的重要主体，是促进社会融合的桥梁，在推进社会变革和社会进步中，慈善基金会有着举足轻重的作用，其在推动社会公民参与社会治理、促进社会良序发展及在社会
③ 《慈善法》实施三周年十大进展（2019）[EB/OL]./list_185.html
④ 中国公益月度分析[EB/OL].mv.lingxi360/m/p8xdi2?utm_bccid=LXE4yAbi
公共事务治理中不断发挥着特有的作用。慈善基金会与其他社会组织相比，可以整合并提供充沛的资源来支持经济社会和民间社会的发展。慈善基金会不仅可以利用基金会的专业性，进而推动社会问题的解决，而且还可以提升整个公益行业和公益行动在国家治理体系中的作用。人们参与慈善公益活动
的成熟度、广泛度是一个社会进步文明的标尺。马云说过，公益的责任是唤醒、是行动、是参与，慈善基金会通过有效的组织和活动，让更多的人参与慈善公益，促进人人参与慈善公益、人人收获爱心相助，从而推进社会文明的日益进步发展。
二、我国慈善基金会当前存在的问题分析
改革开放以来，我国的慈善基金会取得了长足的发展，尤其是党的十八大后，慈善基金会作为中国公益慈善事业发展的主体之一，受政策和社各种因素的鼓励和支持，慈善基金会的自身发展和对社会的贡献及取得的成效日益显现。在这场抗疫战争中，慈善基金会也发挥了其显著的作用。不过我们也看到，尽管近年来我国慈善基金会发展迅速，但无论是绝对数量和相对数量，还是从总资产、捐赠总额以及受赠总额以及参与社会公共事务管理等各个重要指标来看，对比西方发达国家的先进经验或者是我国社会本身的实际需求而言，其还存在发展历史短基础差、数量少规模小、与政府对接不畅、社会公信力低、动员社会资源的能力弱、人力资源及治理不完善、功能失灵等不足，尤其是在应对诸如新型冠状病毒肺炎疫情这类社会突发公共事件时所暴露出的问题来看，在一些具体的管理上存在较大的差距，主要表现在以下几个方面：
（一）慈善基金会的行政彩浓厚，政社协同机制不畅通。面对此次新冠肺炎疫情，一些地方政府的社会治理体系和能力暴露出很多问题，社会力量参与疫情防控的效能也面临很大考验。其中，湖北省
和武汉市红十字会对防控疫情捐赠款物的管理一度十分混乱，饱受质疑。对此，有专家评论：“最根本的还是社会力量缺乏制度化的参与渠道，缺乏突发事件中的政社协同机制。”我国慈善基金会属于改革开放后的新生事物，是社会主义公共经济一种新的社会组织形式。过去几十年来，政府对推动慈善基金会的发展发挥了积极的推动作用，同时，我国慈善基金会的发展对政府也存在很大的依赖。现代社会中，慈善基金会是服务于社会公共利益并且其开展的活动具有非营利性的社会组织，因此政府不能成为慈善事业的直接操作者，不能取代慈善基金会等组织的主体地位。但在我国慈善基金会的发展过程中，由于《基金会管理条例》规定了基金会登记管理机关和业务主管单位双重管理的体制，导致官办的慈善基金会占绝大部分，出现当前政府和慈善基金会的关系中，政府对慈善基金会管得过深过细，一些慈善基金会还处于“准政府组织”的境地。另外，由于政府与基金会之间还没能建立有效的畅通的政社协同机制和预案，让慈善基金会在成立、运行、管理和开展慈善公益活动中，受到不必要的阻制，慈善基金会的应急处置救济难以迅速有效开展。
（二）慈善基金会专业化程度不够，参与应对突发公共事件经验不足。虽然目前我国慈善基金会的发展呈现良好的上升趋势，慈善基金会的数量比较多，且增加数量的速度也在加快，但是基金会良莠不齐，治理水平面临着突出的困境；专业化与职业化水平较低，服务性体系还有待建立，还有我国慈善基金会还处于粗放松散状态，其整体水平和社会理念还停留在做好事、增加道德修养的层面。我国慈善基金会的专业能力在这次蔓延全国的疫情中遭遇了一次巨大考验，虽然我国慈善基金会经历过汶川
、玉树等重特大自然灾害的历练，慈善基金会的支援救灾能力有了显著提升，也积累了不少应急处理经验，但参与如此大规模的突发严重公共卫生事件危机尚属首次，与那些重特大自然灾害不同的是，此次病毒传染性极强，人们感知不到，这时慈善基金会参与疫情防控，不仅需要热心和善举，更需要专业素质。还有慈善基金会如何与政府相关组织通力合作，拓宽参与空间和渠道；面对“井喷”的救援物资，如何精准分析需求、整合资源，将所需物资转运至需求中心；慈善基金会之间如何协调配合，避免各自为战等等，这些都反映了慈善基金会在应对、参与突发公共事件救助时经验还是欠缺。在这次抗疫行动中，慈善基金会的专业程度就暴露无遗，比如，慈善基金会在参与救助时没有立即启动与疫情相关应急预案、没有配备专业医务人员，没有评估项目设计是否符合机构使命与业务范围、机构能力能否保证项目执行、基金会募捐款物使用是否完全公开、需求整理是否全面清晰、获取信息是否及时、物资转运是否到位等问题，且在专业行动上没有形成合力，导致在专业上存在很大的短板。
（三）慈善基金会市场化程度低，社会大众参与力量偏弱。我国慈善基金会发展历史还不久，相对于西方而言，尚未形成完整且规范的发展体系，独立性面临着来自资本与行政等多方掣肘，自主性则由于诸多制度性的问题依然存在很大改善空间。我国慈善基金会内部发展结构比较单一，除了有政府参与发展，以及极少数发展
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