发达国家生态环境保护的做法与经验
发达国家生态环境保护的做法与经验
今年“两会”期间，李源潮副主席在参加江苏代表团讨论时，指出“所有现代化国家在工业化后期或后工业化时期，都经历了大规模、长时期、艰巨的生态环境建设。这实际上是一个再生态化的过程，几乎和工业化、城镇化的过程一样艰难”。纵观发达国家生态环境保护的历程，都经历了先污染后治理的曲折之路，并无捷径可走。现将美国、法国、德国、日本、新加坡等国家生态环境治理的经验做法摘编如下，供参考。
一、立法保护生态环境
发达国家十分重视通过立法手段保证环境保护政策措施的顺利执行，有关环境保护方面的立法比较完善，内容十分详尽，操作性很强。美国自20世纪60年代以来，出台了一系列有关环境保护的法律法规：如《清洁空气法》、《清洁水法》、《濒危动物保护法》等，凡构成环境污染威胁的都列为法律规定的内容，很全很细。美国环境立法，均以科学数据作支撑，每一项法律背后，都有科研人员付出的巨大劳动，他们经过多年实验，得出精确数据，依据这些数据立法，可以说美国的环境法律法规与实用技术实现了一体化。法国在总结以往法律法规基础上，于2009年制定了《国家环境义务法》，从能源、住房与城市规划、交通、自然资
源、垃圾处理、公众监督管理、税收等7个方面，制定了257个具体条目，不仅设定了更高的环境保护目标，明确了分阶段达标计划，还规定了具体工作措施。德国政府从20世纪70年代就开始着手进行环境立法工作，逐渐形成了一整套环境保护系统，90年代初，德国将保护环境的内容写入修改后的《基本法》，明确“国家应该本着对后代负责的精神保护自然的生存基础条件”，把环境保护的要求进一步扩大到经济和生活的各个领域。全德国联邦和各州的环境法律、法规有8000部，除此之外，还实施欧盟的约400个相关法规。德国的各种法律规定非常具体详细，有效避免和减少法律上的漏洞以及执行中的随意性和扯皮现象。日本在1967年制定并实施了《公害对策基本法》，主要从污染控制的角度，明确国家和地方政府、企业和公共团体防治污染的职责、措施和基本对策，解决环境公害问题。后为满足环境保护需要，于1993年颁布了《环境基本法》，明确了环境保护的基本方针，并将污染控制、生态环境保护和自然资源保护统一纳入其中。2000年又出台了《建立循环型社会基本法》，提出了建设环境负荷低和资源利用率高的循环型社会的构想。新加坡涉及环境保护的法律与条例达49部，主要有：《环境公共卫生法》、《环境污染控制法》、《污水道和排水道法》、《有害废物(进出口及转移控制)法》等。新加坡环境立法不仅完备，而且严格，如《环境污染控制法》用多达八个条款规定了不同情形下对环保违法行为
实施连续处罚。如该法第16条规定，对违法排放污水的，在处以和拘留的同时，在违法行为持续期间，每天处以1000新元以下；再次实施环境违法行为的，在处以和拘留的同时，在违法行为持续期间，每天另处2000新元以下。
二、建立完善的管理体制
美国于1970年成立了国家环境保护局，具体职责是根据国会颁布的环境法律制定和执行环境法规，从事或赞助环境研究及环保项目，加强环境教育以培养公众的环保意识和责任感。环保局现有职员一万八千多名，分布在全国各地，包括华盛顿总局、10个区域分局和超过12所实验室。所有职员都受过高等教育和技术培训：半数以上是工程师、科学家和政策分析员，还有部分职员是律师和公共事务、财务、信息管理、计算机等方面的专家。法国的环境管理体系颇具特，1971年设立环境部，2002年改组为生态与可持续发展部，2007年又重组为环境、可持续发展与领土整治部，2008年更名为环境、能源、可持续发展与领土整治部，职能范围由之前仅仅涉及自然保护扩展到资源领土与居民、能源与气候、可持续发展、风险预防与交通等，转变为一个切切实实的大部制。法国内政部专门设立了“打击环境违法行为中心局”，被称为“绿警察”，由生物学家、医生、宪兵等较专业人员
构成，主要负责环境破坏行为调查：设备质量、技术水平、工艺流程等出现问题而引发的环境污染等。德国在联邦政府、16个州和各个县政府都设有官方的环保机构，另外还有很多跨地区的环保研究机构。为了加强环保执法，德国设立了环保警察，除通常的警察职能外，环保警察有对所有污染环境、破坏生态的行为和事件进行现场执法的职责，具有相当大的权力。例如在莱茵河水域行驶的船只，如发现有油污污染情况，警察无需搜查证，直接进行扣留、等处罚措施。日本于1971年成立了由总理大臣直接领导的环境厅，主要负责环境政策及计划的制定，统一监督管理全国的环保工作。2001年，为加强防止气候变化等国际环境问题的管理，便于开展综合性环保工作，环境厅升格为环境省，并在2005年设立了派驻地方的环境事务所。新加坡于1972年成立了环境发展部，后改为环境及水资源部，是政府负责环境基础建设和环境保护的最高行政机构，下设国家环境局和公用事业局两个法定机构，分别负责环境保护和环境基础设施建设，避免因政出多门而带来协调上的麻烦，便于统一管理，提高效率。
三、大力发展循环经济
人们清楚地认识到，发展循环经济不仅是产业发展模式的转换，更是经济发展战略的转变。
循环经济被广泛认可的操作原则是“3R”原则，即减量化（Reduce）原则、再利用（Reuse）原则和再循环（Recycle）原则。发达国家在长期的实践中，逐步摸索形成了发展循环经济的基本模式，使循环经济在企业、社会和区域三个层面扎实有效地展开。美国是最早提出发展循环经济的国家之一，开创了企业内部的循环经济模式，又称杜邦模式，基本特征是：通过推行清洁生产、资源和能源的综合利用，组织企业内各工艺之间的物料循环、延长生产链条，减少生产过程中物料和能源的使用量、尽量减少废弃物和有毒物质的排放，最大限度地利用可再生资源，同时提高产品的耐用性等。杜邦公司创造性地把循环经济三原则发展成为与化学工业相结合的“3R制造法”，通过放弃使用某些环境有害型化学物质、减少一些化学物质的使用量以及发明回收本公司产品的新工艺。 德国的废弃物双元回收体系（DSD）是其典型代表，又称社会层面上废弃物的回收再利用体系，基本特征是：建立废旧物资的回收和再生利用体系，实现消费过程中和消费过程后物质与能量的循环。德国DSD是专门组织回收处理包装废弃物的非盈利社会中介组织，1995年由95家产品生产厂家、包装物生产厂家、商业企业以及垃圾回收部门联合组成，目前共有1.6万家企业加入。这些企业组织成网络，在需要回收的包装物上打上绿点标记，然后由DSD委托回收企业进行处理。政府只规定回收利用的任务指标，其他一切均按市场机制运行，如果盈利，
DSD会返还给企业或相应减少第二年的收费。日本是循环经济发展水平最高的国家，97年从“零排放”的构想出发，规划和建设生态工业园，并把它作为建设循环型社会的重要举措，其基本特征是：按照工业生态学的原理，通过企业间的物质集成、能量集成和信息集成，形成产业间的代谢和共生耦合关系，使一家工厂的废气、废水、废渣、废热成为另一家工厂的原料和能源，建立工业生态园区。
四、综合施策鼓励节能环保
美国采取税收、收费和奖励等多种措施鼓励企业和居民注重节能环保。一是税收政策。包括征收新材料税、生态税、填埋和焚烧税等，促使少用原生材料，少用汽油、电能，多进行再循环，多用太阳能等可再生能源，并采取税收优惠政策，为可再生能源的有关项目提供抵税优惠、提高抵税优惠额度、扩大受惠的可再生能源范围；二是收费政策。美国200多个城市实行倾倒垃圾收费政策。这一政策的实施，使每个城市垃圾数量可减少18%；瓶罐收费可使废弃物重量减少10%—20%，体积减少4%—8%；全国居民水费中含污水治理费；市镇政府必须向州政府交纳污水治理费，对未依时交纳的处以；三是奖励政策。美国于1995年设立了“总统绿化学挑战奖”，旨在重视和支持那些具有基础性和创新性、
并对工业界有实用价值的化学工艺新方法，以通过减少资源消耗来实现对污染的防治。同时美国几乎所有的州均有对使用再生材料的产品实行政府采购政策，联邦审计人员有权对各联邦代理机构未按规定购买的行为处以罚金。法国采取形式多样的财税政策工具鼓励企业节能环保。一是政府补贴。主要有两种，贴息补贴和直接补贴。贴息补贴是政府用财政收入或发行债券的收入支付企业因节能投资或用于节能研究与开发而发生的银行贷款全部或部分利息；直接补贴是政府以部门预算的形式直接向节能项目提供财政援助，如对研究与开发项目、示范项目和能源审计（诊断）项目等的补贴。二是税收优惠。主要对企业节能投资提供税收优惠。如政府制定了一个详细的产品目录，如果企业购买了目录上所列的节能型技术和设备，政府给予企业一定的税收优惠。三是贷款优惠或对贷款提供担保。即对节能设备投资和技术开发项目贴息贷款，或免（低）息贷款以及为贷款提供担保。日本从20世纪60年代起，先后通过发展银行、小商业财金公司、人民财金公司给企业提供贷款，随着需求的增加，政府又设立了污染控制服务公司，即现在的环境事业团。其使命是针对环境问题，对私营企业和地方政府提供技术和财政上的支持。环境事业团通过日本政府的财政和投资贷款计划，主要从事转让项目、贷款项目、以环境保护为目的的全球环境项目。同时，地方政府也为污染控制提供贷款计划。日本政府采取的另一项财政支持手段
就是免除税收。政府指定某些环境污染严重、需要采取措施的地区有资格获得地区环境污染控制计划的资助，并可获得比未指定地区优惠的政府资助。
集思广益打一国家
五、始终坚持严格执法
发达国家对破坏环境的行为处罚的措施很多，力度很大。如美国在环境执法过程中，执法官员、律师与工程师必须同时出动，这些行政、法律和技术专家相结合，保障了执法的权威性，可以充分应对执法对象的欺骗、糊弄，使法律得以有效执行。2007年10月，美国电力公司因生产造成的酸雨污染环境，被美国环境保护署、8个州政府和10余家环保组织提起集团诉讼，最终被迫与司法部门达成和解协议，同意接受46亿美元的巨额罚金。法国某地方法院2008年1月作出判决，法国石油工业巨头道达尔集团对1999年“埃里卡”号油轮断裂沉没造成的严重污染负有责任，37.5万欧元。道达尔和其他三名被告还须向大约100名原告支付1.92亿欧元赔偿金。获赔原告主要包括环境保护团体、受污染地区渔民、旅店经营者和地方协会等。德国对于环保问题的处罚措施有多种：整改、、逮捕直到关闭企业，在严厉的环保法规面前，每年会有人被逮捕。日本对非法抛弃废弃物采取、征税等惩戒措施，严重者将受到5年以下的徒刑或1000万日元以下的，法人为1亿日元。新
加坡很注重规划，一旦确定了规划，就必须严格执行，严格按环境功能分区和环保法律、法规审批，任何人也没有特权，政府不会因为引进某些大企业而降低环保标准和要求。新加坡法制严厉，对于信手涂鸦、破坏环境者，其法律甚至规定了严酷的鞭刑，对于一些破坏环境与公共卫生者，其罚金之高当冠世界之最。
六、吸引广泛的公众参与
美国规模庞大的民间环保组织已成为环保的重要力量。目前，全美环保民间组织已达一万多个，其中最著名的是美国环保协会，始建于1967年，拥有40多万会员，其中有众多的科学家和经济学家，涉足水、大气、海洋、人体健康以及食品安全等多个环保领域，在美国社会有很大的影响力，协会主席是美国总统的座上宾，其建议甚至可能左右美国的决策层。环保组织资金主要来源于公民捐款，而不是政府财政拨款。法国有一套完整的制度保障市民的充分参与，公众参与环境保护的主体主要包括环境保护协会、专家机构和专业性办公室（局）等，主要程序包括公众调查程序，公众辩论程序，地方公众投票，主要形式包括知情、咨询、商讨，最后是共同决策。法国政府在制定《国家环境义务法》的过程中，于2007年7月成立了由各级政府部门、企业、非政府组织、专家以及民众多方参与的
环境政策工作组，以集思广益。德国有许多环保自愿者协会，它们都是自发成立，致力于广泛的环保领域，不需要政府投资，且不求回报的社团组织。当然，也有一些产业和私人公司都在意识到自愿协议和环境管理措施的好处后，积极参与这些措施的实施，纷纷加入到节约能源和自然资源中队伍中，并提高了出口和进口效益。

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