美国对外⾦融制裁的运作机制及对我国的启⽰
编者语：
美国凭借其主导的国际⾦融秩序和美元在国际⾦融交易结算中的核⼼地位，建⽴起⼀整套⾦融制裁的运作体系，并将其作为对外政策中的重要⼯具，相继对伊朗、朝鲜等多个国家和地区实施⾦融制裁。研究美国⾦融制裁的运作体系、主要⼿段及反制裁措施对构建我国的⾦融制裁威胁预警机制，维护我国⾦融资产安全具有重要启⽰。
⽂/中国⼈民银⾏合肥中⼼⽀⾏⾦融研究处
⼀、美国⾦融制裁的运作体系
作为⾦融制裁的主要发起国，美国制定了⼗分完善的⾦融制裁体系。国会是美国的⽴法机构，它制定的⼀般性对外关系和国家安全法律以及针对具体国家或事件的特定法律构成了⾦融制裁的法律体系。依据这些法律，美国总统、财政部、国务院、商务部、银⾏等机构各司其职，在实施⾦融制裁中承担着不同⾓⾊。
（⼀）美国⾦融制裁的法律体系
⽬前，美国实施⾦融制裁的法律体系主要包括两部分。⼀是与对外政策和国家安全相关的⼀般法律。主要有：1917年出台的《与敌国贸易法》，规定美国总统有权在战争或其他紧急状态期间调整与敌对国家之间的贸易关系，这也是美国针对被认定为敌国的国家全⾯适⽤的法律。1945年的《联合国参与法》，规定美国为执⾏联合国安全理事会决议可以实施⾦融制裁。1976年《全国紧急状态法》和1977年《国际紧急经济权⼒法》规定，当美国的国家安全、外交政策和经济遭受严重外来威胁时，总统有权针对有关外国或外国⼈采取各种经济制裁措施，包括禁⽌与其进⾏外汇交易、禁⽌任何⾦融机构向其实⾏⽀付或者信贷等。2011年出台的《爱国者法》则更进⼀步，规定即使总统没有宣告或者不必宣告国家进⼊紧急状态，当美国成为武装敌对⾏动指向对象或成为外国袭击对象时，美国可以针对局部的或者孤⽴的敌对事件或者受袭事件对外国⼈、外国组织或者外国实⾏⾦融制裁。⼆⼆是针对具体国家或事件的特定制裁法律。为应对特定国家或特定事件带来的挑战，美国还出台了诸多专门涉及⾦融制裁措施的法律，例如美国在制裁古巴时出台过《赫尔姆斯—伯顿法》（即《声援古巴⾃由与民主法》），制裁叙利亚时出台过《叙利亚责任与黎巴嫩主权法》。美国对伊朗制裁制定的特定法律较多，这些专门法律包括1996年《伊朗制裁法》、2010年《伊朗综合制裁、问责和撤资法》、2012年《伊朗⾃由和反扩散法》、2012年《减除伊朗危险和叙利亚⼈权法》以及2013 年《国防授权法》等。
（⼆）美国⾦融制裁的运作机构
美国⾦融制裁的组织运⾏主要包括三类部门或机构。⼀是负责制裁决策的总统和国会，⼆是负责监督制裁执⾏的财政部外国资产管理办公室（OFAC）等⾏政机构，三是具体执⾏⾦融制裁措施的银⾏等⾦融机构。
1、总统和国会
⽬前，美国的⾦融制裁决策由总统和国会负责。国会就相关议题制定⾦融制裁法案，在参、众两院⼀致通过并经总统签署同意后成为法律，最后由美国总统颁布⾦融制裁的⾏政命令以付诸实施。由于所有制裁⽬标国的法律必须都须先由国会通过，因此，美国国会的⽴法地位使得其在美国对外⾦融制裁中占据重要地位。
2、外国资产管理办公室（OFAC）等⾏政机构
在美国对外⾦融制裁中，美国外国资产控制办公室（以下简称OFAC）发挥着核⼼作⽤。该机构⾪属于财政部，由主管反恐和⾦融情报事务的财政部副部长领导，其主要职责包括：⼀是拟定并更新被制裁者名单，即特别认定国民和阻截⼈员（SDNs）名单。SDNs既可以是⾃然⼈，也可以是法⼈、组织或其他实体。⼆是审查和批准各类许可申请。在⾦融制裁措施实施之后，如果在某些例外情况下需要动⽤被冻结的资产或者为被制裁者提供必要的⾦融服务，则必须由OFAC审批并获得OFAC的许可或豁免。三是监督制裁实施并处罚违反制裁规定者。OFAC通过监督制裁执⾏情况，以确保制裁规定得到
遵守。当发现违反制裁规定情况时，OFAC有权根据相关法律法规对违规者处以处罚。此外，除OFAC外，与⾦融制裁相关的美国⾏政机构还包括国务院和商务部，它们在发放商品及技术出⼝许可证时与财政部相互合作。
3、银⾏等⾦融机构
银⾏、美元清算机构等⾦融机构是具体执⾏⾦融制裁的主体，在美国对外⾦融制裁中发挥着重要作⽤。⼀⽅⾯，银⾏等机构是⾦融制裁的实施者，负责实施冻结被制裁国在美银⾏的资产、禁⽌或限制美国银⾏与被制裁国银⾏的⾦融业
等机构是⾦融制裁的实施者，负责实施冻结被制裁国在美银⾏的资产、禁⽌或限制美国银⾏与被制裁国银⾏的⾦融业务往来等具体制裁措施。另⼀⽅⾯，银⾏等机构也是OFAC的主要监管对象。根据SDNs名单，美国⾦融机构应监控并探知违反或可能违反⾦融制裁规定的⾦融⾏为，⼀旦发现，必须冻结相关资产或者拒绝提供交易服务，并在10个⼯作⽇内向OFAC报告账号户名、资产所在地、被冻结或拒绝时间以及该项资⾦被转⼊冻结账号等信息。如果某⼀机构没有阻⽌违规⾏为并向OFAC报告，情况⼀经查实，它将被警告、遭受民事处罚甚⾄⾯临刑事诉讼。例如2005年12⽉，OFAC以荷兰银⾏违反美国反法，私⾃与伊朗和利⽐亚等被制裁国有交易往来为由，向其处以8000万美元的巨额。
⼆、美国实施⾦融制裁的主要措施
（⼀）冻结被制裁国在美国的资产
冻结资产是美国对被制裁国存⼊美国银⾏的资产进⾏控制，包括禁⽌对其实⾏提取、转让、⽀付、交易或者任何形式的处置，这也是美国在对外⾦融制裁中经常使⽤的⼿段。OFAC通过定期发布《特别认定国民和阻截⼈员》名单，要求美国⾦融机构（包括美国⾦融机构在海外的分⽀机构、以及外国⾦融机构在美的分⽀机构）⼀旦发现该清单上的客户发⽣交易，⽴即冻结该笔交易资⾦和客户账户。通常被制裁国家的领导⼈和⾼级官员以及制造的嫌疑⼈在美资产被冻结的可能性较⾼。如2014年4⽉，美国以俄罗斯对克⾥⽶亚脱离乌克兰负有直接责任为由，冻结了俄罗斯领导层 7名核⼼成员与17家实体在美国共计1.56亿美元资产，2014年8⽉，⼜冻结了俄罗斯⼀家银⾏在美全部资产。
（⼆）限制或禁⽌与被制裁国之间的⾦融往来
美国总统要求美国凭借美元在国际结算中的核⼼地位以及管理的⾦融交易渠道，通过采取切断⾦融活动的交易媒介的⼿段，实施对他国的制裁。从近年来美国对外⾦融制裁措施看，这项制裁措施在美国对外⾦融制裁中实施的越来越⼴泛，对被制裁国的影响也⾮常深远。除会直接影响被制裁国的⾦融服务业外，还会对其国际贸易与投资造成负⾯影响。⽽且，由于美国限制或禁⽌与被制裁银⾏的间接⾦融业务往来，很多第三国银⾏也被迫放弃与被制裁银⾏的联系，使制裁效⼒扩⼤。例如2012年3⽉，美国为迫使伊
朗放弃核计划，向环球同业银⾏⾦融电讯协会（SWIFT）施压，禁⽌伊朗⾦融机构通过 SWIFT进⾏汇兑交易，致使伊朗与外界的跨境⾦融交易受到重⼤影响，⽇本、希腊等国被迫⼤幅减少从伊朗进⼝⽯油。再⽐如OFAC于2008年11⽉撤销美国⾦融机构对伊朗的掉头转移业务（U-Turn Transfer），从⽽使伊朗不能以第三⽅⾦融机构为中介利⽤美国的⾦融系统。
（三）限制被制裁国在美市场上融资
美国凭借其⾃⾝⾼度发达的资本市场，根据其⾦融制裁的战略需要，对在其资本市场上融资的国外企业进⾏限制。受到美国制裁的国家和企业，将难以在美国境内获得融资。如2014年8⽉，美国先后对俄罗斯国家⽯油公司和天然⽓公司、俄罗斯开发银⾏发布中长期融资禁令，禁⽌其进⼊美国资本市场融资。由于美国禁⽌俄罗斯在其市场上融资，并且由于美国要求欧盟实施第三⽅制裁，导致俄罗斯企业在国际融资渠道严重受阻，加上由于⾦融制裁，俄资本外逃，货币贬值，通胀⾼企，俄主权信⽤评级⼀跌再跌，加剧了俄罗斯经济疲软，导致俄罗斯企业海外债券平均收益率下跌5.9%。据俄罗斯财政部统计，2014年因美国对俄罗斯⾦融制裁，造成俄罗斯经济损失超过400亿美元。
（四）与没收被制裁国的资产
2001年美国颁布的《爱国者法案》授予美国总统没收被制裁者在美国管辖范围内的财产的权⼒，这使得美国不仅可以通过⾦融制裁对被制裁者实⾏经济封锁，还可以让被制裁国的财产为⾃⼰所⽤。如200
3年 3⽉，时任美国总统布什根据该法案签署命令，宣布没收伊拉克政府和伊拉克中央银⾏等官⽅机构存放在美⾦融机构中的 19亿美元归美国财政部所有，随后美国政府⼜将没收资产中的 17亿美元拨付给伊拉克“临时联合权⼒机构”，以此作为美国对伊拉克重建的经济援助，上演了⼀场“⽺⽑出在⽺⾝上”的好戏，收到了既打击敌⼈⼜援助盟友的双重功效。
（五）要求第三⽅实施制裁
美国为了最⼤限度的保证⾦融制裁的效果，还限制⾮美国⾦融机构（包括在美国经营的与不在美国经营的）与被制裁者在美国进⾏⾦融交易，并对违法此项禁⽌性规定的⾮美国⾦融机构实⾏制裁。最典型的是美国在 2006年出台的《伊朗⾦融制裁条例》规定，任何外国⾦融机构经审查，故意同伊朗中央银⾏或被列⼊制裁名单的其它伊朗⾦融机构进⾏⾦融交易或为其提供⾦融服务，美国都有权禁⽌该外国⾦融机构在美国开⽴代理账户或者中转账户，并保有对该外国⾦融机构实施制裁措施的权利。该法案实施以来，包括渣打银⾏、荷兰银⾏、巴黎银⾏在内的许多西⽅银⾏都因违反制裁禁令遭受过美国的处罚。法国巴黎银⾏更是因违反制裁禁令，为伊朗等国处理过数⼗亿美元的交易，被处以 89.7亿美元的天价。美国对伊朗的⾦融制裁产⽣了效果，从2006年到2012年，在伊朗的外国银⾏数量从 46家迅速减少到12家。2012年1⽉，欧盟宣布从7⽉1⽇起对伊朗实⾏⽯油禁运，并宣布冻结伊朗央⾏等⾦融机构在欧盟的资产。
三、被美实施⾦融制裁国家的应对举措
三、被美实施⾦融制裁国家的应对举措
（⼀）及时转移资产避免被冻结
在可能⾯对美国的资产冻结措施时，被制裁国往往通过及时转移资产来躲避制裁。如 2006 年，美国对伊朗实施以“冻结伊朗海外账户，限制伊朗贸易信贷，以及对有问题的⾦融交易加快调查”的制裁，该制裁计划的⾸批⽬标是伊朗在欧洲的账户和⾦融机构，伊朗通过采取措施，将原本存放在欧洲的⼤笔⽯油资⾦迅速转移到中东国家银⾏，避免了资产被美冻结。
（⼆）推动跨境资⾦结算去美元化
推动跨境结算去美元化，以多元化结算⽅式参与国际贸易结算，能在很⼤程度上使美国限制或禁⽌⾦融交易渠道的制裁⼿段效⼒下降。如受美国⾦融制裁的俄罗斯，⾃ 2014 年以来致⼒于在全球范围以卢布来出售⾃⾝⽣产的⽯油和天然⽓。此外，伊朗还特意与印度达成以卢⽐结算来进⾏⽯油交易，并通过⼟⽿其银⾏从事转账业务，使其资⾦绕开美国的监控进⼊欧洲。
（三）利⽤国际离岸⾦融中⼼开展离岸⾦融业务
由于国际离岸⾦融中⼼有特殊的保密制度，可以不对外披露公司股东、股权情况与收益等关键信息，享有较多的保密权利等。因此，当被制裁国受到禁⽌⾦融交易制裁时，往往通过在离岸⾦融中⼼设⽴
项⽬空壳公司，通过空壳公司账户实现资⾦在被制裁国周转，减少资⾦进出被制裁国的次数，从⽽达到继续使⽤美元的清算体系的⽬的。如2001 年以来，伊朗利⽤阿联酋作为国际离岸⾦融中⼼的地位，⼤幅增加伊朗在阿联酋注册的公司数量。截⾄ 2009年末，仅阿联酋⾸都迪拜就已有超过 8000 家伊朗公司，伊朗和阿联酋之间的贸易额从 2005年的 40亿美元剧增⾄2009年的 120亿美元。
四、美国近年来⾦融制裁对我国的影响
随着我国资本项⽬账户的逐步开放和越来越多的中资企业在美上市，我国遭受美国⾦融制裁的潜在风险也逐渐上升。并且由于政治、历史等因素，中资企业在外投资的很多国家和地区恰好也是美国对外⾦融制裁的重点对象，如伊朗、叙利亚、缅甸、苏丹等，这些都增加了中资企业被美实施⾦融制裁的风险。此外，虽然短时间内美国对我国实施⼤规模⾦融制裁的可能性很⼩，但我国企业和个⼈还可能受到美国第三⽅⾦融制裁或受连带影响。
从美国⾦融制裁中较为典型的对伊朗、朝鲜两国制裁实践看，多家中资银⾏或企业都曾被列⼊美国⾦融制裁名单。如2006年 6⽉ 13⽇美国财政部以中国长城⼯业总公司向伊朗导弹计划提供帮助为由，将长城⼯业总公司等 4家中国企业列⼊⾦融制裁名单，宣布冻结上述企业在美所有资产。2008 年 l0 ⽉ 23 ⽇美国对中国新时代科技有限公司、中国船舶重⼯国际贸易有限公司、华中数控股份有限公司三家企业实⾏制裁，指责它们向伊朗、朝鲜和叙利亚出售军⽕或敏感技术。2012年 1⽉ 12⽇美国以中国珠
海振戎公司违反禁令与伊朗完成5亿美元的汽油交易为由，宣布对该公司实⾏制裁。受美国⾦融制裁影响最⼤的要属澳门汇业银⾏。2005年 9⽉，OFAC在调查朝鲜海外融资问题后，宣布澳门境内汇业银⾏长期为朝鲜导弹计划提供资⾦便利，并要求所有美国⾦融机构关闭该银⾏账户。美国的⾦融制裁发挥了巨⼤威⼒，引发了澳门居民在汇业银⾏的存款挤兑，该银⾏ 34%的存款在⼏天之内就被取⾛。且尽管没有收到美国的明确要求，澳门政府⾃动接管了汇业银⾏并冻结了朝鲜存放在该银⾏的 2400万美元资⾦。
五、美国实施⾦融制裁对我国的启⽰
（⼀）加快实施多元化的发展战略
从美国⾦融制裁实践看，被制裁国⼀般是较为弱⼩和封闭的国家，如朝鲜、伊朗、缅甸、古巴等。对那些较为强⼤的国家，美国⼀般只是范围较⼩的局部制裁，较少使⽤全⾯制裁的⼿段。因为⾦融制裁本⾝是⼀柄“双刃剑”，在制裁别国的同时，⾃⾝利益也会受到损害，⽽且受损程度与被制裁国的综合国⼒和双⽅经济的依赖性⾼度相关。从长远看，预防和克制美国对华⾦融制裁有赖于我国经济实⼒和综合国⼒的稳步增强。⼀是通过深化改⾰开放，强化对美国的贸易和投资往来，继续引进美国在华直接投资，发展你中有我、我中有你的中美战略协作伙伴关系，达到双制约⽬的。⼆是进⼀步开发更具⼴度和深度的国际市场，扩展中国经济与⾦融实⼒在全球的综合影响⼒，增强综合国⼒，减少对少数潜在制裁发起国的经济依存度。
（⼆）建⽴⾦融制裁预警机制与反制裁机制
⼀是建⽴贯通外交、⾦融、商务等领域的经济⾦融制裁预警机制，构建信息系统共享平台，及时互通信息并协调措施⽅案，把资产保全作为重要考虑因素，完善资产分散投资、安全转移的应急预案。⼆是出台我国对外⾦融制
⽅案，把资产保全作为重要考虑因素，完善资产分散投资、安全转移的应急预案。⼆是出台我国对外⾦融制裁的法律法规，设⽴⾦融制裁或反制裁机构，使对外⾦融制裁成为我国合法的政策⼯具。全国⼈⼤常委会在2011年10⽉份通过的《关于加强反恐怖⼯作有关问题的决定》中明确规定，授权国务院公安部门、反⾏政主管部门对恐怖活动组织和个⼈的资产采取冻结措施，开创了我国资产冻结⾏政制裁制度。建议可在此基础上进⼀步完善⾏政冻结制度，设⽴⾦融制裁或反制裁主管部门，授予其根据需要冻结组织或个⼈在我国境内的资产权⼒，使对外⾦融制裁成为我国合法的政策⼯具，采⽤法制化、公开化的⽅式针对⾦融制裁进⾏宣⽰和运⽤反制裁措施。
（三）实施多元化的外汇储备和国际贸易结算战略
⼀是适当增加多币种货币在外汇储备中的⽐重。建议增加欧元、黄⾦、特别提款权等在我国外汇储备中的⽐重，适当降低美元⽐重，增强单⼀货币风险防范能⼒。⼆是注重维护好对美债权利益。截⾄2014 年末，我国已持有美国国债达 1.2 万亿美元，已成为对美最⼤债权国，应积极利⽤好这⼀庞⼤的
对美债权，防⽌债务反⽽成为美国对我国的⾦融制裁⼿段。三是加快推进⼈民币国际化进程。从美国对外⾦融制裁情况看，拒绝提供美元清算服务是其常⽤⼿段。在中国与第三国贸易中稳步推进双⽅货币互换进程，加快⼈民币成为国际结算货币将直接削弱潜在的美国⾦融制裁的威⼒。建议以“⼀带⼀路”、成⽴亚投⾏等发展战略为契机，积极引导国内⾦融机构“⾛出去”，建⽴离岸⼈民币清算系统，此外，借助⼈民币已成功加⼊ SDR的重⼤契机，推进国际贸易中更多通过⼈民币结算，发展⼈民币离岸市场，增强⼈民币国际影响⼒，最终推进⼈民币成为国际货币。四是积极倡导多边合作机制，推动国际贸易以美元、欧元、英镑、⽇元等多种货币结算，降低单⼀依靠美元的货币结算⽐例。
（四）加强关于⾦融制裁的政策研究和合规指导
⼀是加强关于⾦融制裁的研究。美国⾦融制裁制度⼗分复杂，为做好事先防范，需要认真加以研究和持续追踪。特别是中资⾦融机构和企业在美分⽀机构应当加强研究与⾦融制裁有关的美国法律、条例等，密切关注 OFAC 发布的被制裁者名单变化情况，充分知悉⾦融制裁的程序和后果。⼆是指导中资⾦融机构和对外投资企业提⾼风险防范意识，⾼度关注美国⾦融制裁，积极应对被制裁威胁。⾦融机构和企业在对外提供⾦融服务或进⾏交易时应尽量避开被列⼊制裁名单的机构和⼈员，避免落⼊第三⽅制裁陷阱。此外，⾦融机构和企业在美分⽀机构应严格遵守美国的⾦融制裁法规，当遇到某些特殊交易时，应事先向美国OFAC申请必要的许可，避免受到⾦融制裁牵连（完）
本篇编辑：姚舜达
温馨提⽰：现最新版本“”已实现置顶功能，⼴⼤读者可点开“⾦融读书会”，点“置顶公众
号”键，即可将“⾦融读书会”置顶，⽅便查阅。
版权声明：本站内容均来自互联网，仅供演示用，请勿用于商业和其他非法用途。如果侵犯了您的权益请与我们联系QQ:729038198，我们将在24小时内删除。
发表评论