英美两国行政首脑之比较
英美两国行政首脑之比较
摘要：英国的议会内阁制与美国的总统共和制是资本主义民主制度的两种典型表现形式，为世界上许多国家所效仿。两国的政治制度设计虽然不尽相同，但都受分权学说的深刻影响：在英国，真正掌握行政权的是首相，在美国则是总统。本文即对首相及总统的各个方面进行比较，以期对两国的政治制度有更深刻的理解。
关键词：    首相       总统      职权      办事机构
正文部分：
美国总统要求一、宏观之比较：首相和总统的设立与地位
英国于17世纪资产阶级革命以后，逐渐形成了议会内阁制政体。在这种政体形式下，英国的行政权逐步从国王和枢密院转移到内阁和首相手里。
英国的内阁产生于18世纪初，由枢密院外交委员会演变而来。起初国王出席内阁会议，后来至乔治一世和二世时国王就不再出席内阁会议。一般认为，自1721年英王乔治一世不再出席
并主持内阁会议，而由第一财政大臣沃尔波主持内阁会议之后，即产生了一位主持内阁会议的第一部长即首相。首相名称第一次见之于官方文件是1878年。1902年以后形成了首相一职只能由议会下院议员担任的宪法惯例，1905年英王正式给首相以委任状。1937年《国王的大臣法》规定了首相的工资和津贴，这就从法律上确认了首相职位的存在，但对首相的权能则始终没有明确的法律规范，而仅依据宪法惯例来行使。
早在1783年皮特曾说过：“枢密院中应当有一位属于首领地位的大臣，权力最大又独得国王信任。他的权力别人既不可分享，也不能竞争，这就是通常称作首相的人。”到了现代，皮特的这一政治设想变成了现实：首相成了内阁的中心。甚至有人认为，现代的英国首相是“英国体制的拱顶石”，是“无冕之王”，“首相政府”代替了“内阁政府”。这样的判断主要基于以下事实：首相是一身而三任的人物——政府首脑、议会领袖和党魁。在这样的三重身份下，首相拥有了大部分法律所没有正式规定的巨大的职能和权力。
美国在独立后初期，并没有总统一职。当时的各个殖民地由于历史上深受英国总督的压迫，因此，在独立之后，它们所制定的宪法，总的倾向便是注重对行政权的防范，强调“立法权至上”、“议会至上”的分权，而行政首脑由议会选举产生，仅仅执行立法机关制定的法
律，不能单独任命政府官员，有的甚至把任命权给予议会单独行使。在宾夕法尼亚，甚至用一个12人行政会议来代替行政，从而实际上取消了行政首脑。但与此同时，它们的宪法并没有确立对立法权的明确限制，造成了议会任意侵占行政和司法部门的权力。在随后的年代里，人们日益关注实现彻底分权和遏制立法机关的权力扩张的问题。杰斐逊指出，把权力集中在同一些人手中，就是专制政体，即使这些权力在许多只手里行使，而不是一只手行使，也不能让人放心。他认为，“173个暴君，将会与一个暴君一样专制。”“一个选举产生的专制政府，不是我们为之斗争的政府”。
在此期间，产生了许多关于宪法改革的建议，几乎所有的建议都是以“完全、彻底”的分权作为理由。强调任何时候，政府的三大基本权力，都必须保持相互独立，并以此作为衡量所有宪法的一个标准。要求削弱立法权“成为1780年代宪法改革的中心问题。”正是在这样的背景下，费城制宪会议没有采用英国式的议会至上的分权制度，而是采用了让立法、行政和司法三大部门相互平行、相互独立的分权体制，设立一个单一的强有力的行政首脑与庞大的立法机构并存，用以防止对自由的破坏。这个单一的行政首脑就是总统。
与英国的首相不同，美国的总统不是议会领袖，但他既是政府首脑，又是国家元首。美国
宪法第二条第一款明确规定“行政权属于美利坚合众国总统”，在制度设计上，除总统外，美国并没有另设总理或其他相当于政府首脑的职位。可见，美国的行政权，是切切实实地由总统来行使的。此外，作为国家元首，对内，总统是美国的“第一公民”；对外，总统则代表整个国家，执掌着属于国家元首所特有的“元首权”。在英国，首相只是政府首脑，国家元首始终是英王。
二、具体的比较：首相与总统的产生、职权与办事机构
（一）产生方式的比较
关于首相的产生方式，英国的成文法并没有明确的规定，通常是按照政治惯例进行的。具体来说，可以根据英国下院的大选所可能产生的两种情况来进行分析：一是在大选过后，某一政党占据了议会的多数，这时英王将召见多数党的领袖，任命其为首相并授权其组阁；二是在大选之后，议会没有多数党，在这种情况下，首先有优先组阁权的是现任首相，他可以与其他政党进行谈判，商讨组成联合政府事宜，偌谈判成功，则可继续执政，偌谈判失败，则由最大的反对党进行组阁，反对党可以与其他政党继续进行组阁谈判，若谈判成功，则由反对党领袖出任首相，组织政府；若谈判失败，可以由议会最大党派组成
少数党政府，由其领袖出任首相，但这种政府由于不能取得议会多数议员的支持，通常很短命。如果所有的组阁谈判都不顺利，则最大的可能就是“看守政府”的首相提请女王再次解散议会，重新进行大选。
在任期与免职方面，由于英国采用的是议会内阁制政体，所以首相这个职位本身并没有任期限制，只要该政党能够持续保持多数党地位（连续赢得大选）以及此人能够连续被本党推为首相人选。英国的大选则每五年举行一次。但在五年任期之内的任何时候，首相都可以召集大选。
美国的总统是经由选举产生的。美国总统选举每四年举行一次，其选举制度复杂，过程漫长。选举的主要程序包括预选、各党召开全国代表大会确定总统候选人、总统候选人竞选、全国选民投票选出总统“选举人”、“选举人”成立选举人团投票表决正式选举总统、当选总统和当选总统就职典礼等几个阶段。只有在当选总统在就职典礼上手抚《圣经》，宣誓就职时，美国的总统选举才告结束。
美国总统的任期为4年。关于其连任，美国国会于1947年通过的宪法第二十二条修正案中规定，任何人担任总统职务不得超过两次；如果总统在其任期内不到一半就被免职、辞职
或亡故，副总统继任总统直至这一任期结束，他就最多只能再连任一次。也就是说，如果副总统继任总统不到一个任期的一半，他才可以争取两次连任。这样，一个人可能担任总统的最长期限不会超过10年。此外，如果总统任职期间被国会弹劾且被定罪，则应予以免职。但弹劾只适用于叛国罪、贿赂罪或其他重罪和轻罪，国会无权因政策上的争论而罢免总统。
（二）职权的比较
1、组织政府方面
英国首相有权组建和改组内阁，任免内阁与政府成员和其他各界重要官员。自1834年庇尔组阁开始形成一个惯例，每次大选结束后，均由国王召见下院多数党领袖出任首相并负责组建内阁，当内阁出现必须改组的情况时，首相有权改组内阁，无论在组建还是改组内阁时，无论在紧急状态时，还是在平时，首相均有任免内阁和政府成员的权力。另外，还有任免高级官吏和教会人员的权力。其中高级官吏包括大法官、最高上诉法院法官、上诉法院法官、枢密院顾问官、上议院副职领导人和某些文职人员，还有一些高级文官、将军、驻外使节和殖民地总督等，教会人员则包括英格兰大教堂的大主教、教长和其他200名享受
皇家“俸禄”的教士等。虽然这些人员大多以国王的名义任免，但实际上任免名单均出自首相之手。并且，首相还有以国王的名义册封贵族的权力。
美国总统的任命对象同样非常广泛，美国宪法上的表述是“大使、其他使节和领事、最高法院法官和任命手续未由本宪法另行规定而经法律所设立的所有其他合众国官员”，实际范围就包括内阁各部部长、驻外使节、最高法院和联邦下级法院的法官，还有联邦各独立机构和公司的负责人。宪法还规定，“国会认为适当时，可以以法律授权总统”任命合众国下级官员。这样，美国总统所掌握的任命有五千多像，其中，前一类即经参议院同意而任命的官员，称为“高级官员”，而无需参议院咨询而任命的官员，为联邦“下级官员”。
在英国等议会制国家，作为政府首脑的总理或首相，虽然是经议会选出，但形式上需经国家元首（国王或总统）任命。对政府的其他成员，虽然政府首脑掌握着实际的任免权，但同样也需要国家元首形式上的任命，而美国总统不仅提名而且任命政府各部部长，体现了他作为政府首脑和国家元首的双重身份。
2、领导政府方面
首相领导英国内阁和政府的活动。首相主持内阁会议，决定内阁会议的日程，首相可以随时打断阁员的发言，首相的总结发言即为内阁会议的决定。各部的权限、组织机构和领导人选由首相决定和调整；各部提交内阁委员会和内阁会议讨论的事项须先通知首相；首相决定内阁委员会的设立及其主席的人选；首相可对各部委的工作进行指导和劝告，协调各部委的工作和矛盾；掌握高级文官的任免权；国家和政府重大对内对外政策均由首相领导的内阁决定，而内阁向下院作的政府报告由首相作出，各部大臣只报告与本部有关的事项。国家和政府的财政政策和财政预算权由首相领导的内阁，特别是首相和财政大臣决定。
美国总统作为政府首脑，同样负责领导政府工作，并且还监督政府活动。美国宪法规定，总统“得要求行政各部门的首长就有关他们各自职责的任何事项提出书面意见”，这项规定意味着政府各部门的部长应向总统负责，但仅仅这样一条规定，并不能保证总统对政府的监督和控制。这种保证主要来自于两个方面，一是总统对官员的任命权，由于总统有权挑选政府成员，这就保证了政府成员至少在政治上是与总统一致的，在政策上是协调的；二是免职权，总统有权将不能与他保持政策上一致的政府成员免职，是实现对政府的监督和控制的更重要手段。
3、与政党关系方面
英国首相是执政党领袖，通过体制内和体制外政党各级组织，领导和控制着执政党的行为及其取向。在英国，体制内政党组织及其领袖即首相领导和控制着体制外政党组织，体制外政党组织的任何行为对体制内政党，特别是议会党团和领袖的行为没有任何约束力。相反，体制外政党组织的行为及其取向往往服从并配合体制内政党组织的行为和领袖的态度。首相作为本党体制内政党组织，特别是议会党团的领袖，他有权决定体制内本党的领导机构和领导人选，有权要求体制内本党的领导机构和领导成员服从他的意志和要求，对不服从本党的领导机构和领导成员、普通议员及内阁和政府成员采取从教训到撤职，直至开除党籍的各种惩戒措施。
在美国，政党对政府政策的制定和实施的控制或影响，远不及英国的两大党那么直接和明显，总统与政党的关系也没有如此地密切。在美国的政府（行政部门）内部，实际上没有政党组织，总统在政党组织中也没有正式的职务，总统所依靠的不是政府成员对政党的忠诚而是对他个人的忠诚来领导政府的活动。总统在政策上同样无须对政党的组织负责，一个政党的候选人当选后，便自称是全民的总统，他所要做的是对民众负责。作为政府首脑，
在组织政府、制定政策、实施纲领时，总统直接依靠他的幕僚和内阁，而不是依靠政党组织。在这些事情上，政党组织的影响是非常的有限的。但这并不意味着总统就可以在当选后就完全将政党抛之脑后，总统为了实施其政策纲领，或控制和干预立法，也时常需要调动政党的组织和力量。
4、立法方面
议会下院是英国的立法机关，而下院的活动主要是由议会党团控制的。作为议会多数党的领袖，议会多数党党团的主要骨干（包括本党总督导和督导等）均由首相领导，按首相的意志控制本党议会中议员的行为和态度，因此，议会法案的通过与否在很大程度上取决于执政党及首相的意志；议会讨论的议案主要是由首相领导的内阁提交的“公议案”；议会的议程由内阁决定，而首相是内阁的首脑；议会的会议和规则由首相领导的多数党控制；议会的委员会大多由首相领导的多数党议员控制；议会的解散也由首相提请英王宣布。

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