以气象预警为先导的部门联动应急机制初探
以气象预警为先导的部门联动应急机制初探
摘要：通过对江苏省南通市气象部门应急管理工作的分析评估，结合地方经济社会发展对应急工作提出的新需求，到制约南通气象应急管理工作发展的瓶颈和差距，提出有针对性的解决方案和措施，同时研究探索以气象预警为先导的部门联动应急机制，把气象应急作为切入点，不断将气象部门的应急工作更好地融入政府，服务社会，在构建社会主义和谐社会进程中作出本部门应有的贡献。
关键词：气象；应急；联动
0　引言
加强应急管理工作，是维护国家安全、社会稳定和人民众利益的重要保障，是履行政府社会管理和公共服务职能的重要内容。自2003年非典疫情以来，建立突发公共事件应急机制一直是各级政府的一项重要工作，加快应急体系建设已经成为一项极为迫切的任务。2005年9月，为贯彻落实好党中央、国务院关于应急管理工作的总体部署，加快推进气象应急管理工作，中国气象局正式成立应急办，随后各省、市气象局也明确办公室增加应急管理工作职能。
近年来，气象应急工作进展良好，逐步建立气象应急的组织体系、服务体系和预案体系，突发灾害性天气应急和突发公共事件气象应急保障的能力和水平有了一定提高，气象应急服务工作也取得了比较好的成效，在应急管理体系中也发挥着越来越重要的作用。
然而，受全球气候变暖的影响，我国极端天气气候事件频发，气象灾害所造成的损失也呈明显上升趋势，2008年初我国南方的低温雨雪冰冻灾害是典型事例之一；突发公共事件造成的损失十分巨大，同年5月的汶川地震震惊全球；这对突发灾害性天气应急和突发公共事件气象应急保障提出了更高的要求。对气象部门而言，如何更好地做好气象灾害的应急服务和公共突发事件的应急气象保障，建立并逐步完善以气象预警为先导的部门联动应急机制；如何建立与政府相关部门的突发公共事件预警信息发布联动机制和工作流程，保障突发公共事件预警信息的及时发布；特别是如何更好地优化上述各项突发事件发生后的应急响应流程、内部和外部的联动机制，成为气象应急管理工作的重中之重。
1　气象应急管理工作现状分析
气象工作一直以公益事业体现在社会和公众面前，上个世纪的八、九十年代之前，由于气象灾害预测预报技术的局限，社会发展对气象服务需求的局限，气象工作主要是为政府应
对重大灾害性天气发生的服务和公众日常生活对天气变化需求的服务，预测预报的准确率也有限。改革开放以后，社会、经济快速发展，重大灾害性的天气发生造成人民生命、财产的损失越来越大，越来越明显，社会、公众对气象服务需求迅速增加，对防止和抵御重大灾害性天气的预测预警要求越来越高。随着社会、经济快速发展，气象灾害预测预报技术也得到了快速发展，气象服务在为政府应对重大灾害性天气提供可靠决策服务和公众日常生活对天气变化需求的同时，面向社会、经济发展提供减灾需求服务。在这期间，针对重大灾害性天气发生气象部门建立了比较完善的预测预报预警技术方法，建立了对社会发布突发性灾害天气预警信息的标准和手段，为社会应对突发性灾害天气应急处置提供了及时的信息。进入本世纪，气象部门对突发灾害性天气应急工作得到进一步加强，同时对突发公共事件气象应急保障服务工作迅速开展。“应急管理”的概念引入，使得气象应急工作又有了较快的发展，并建立和基本建立了相应的气象应急组织体系、技术体系、预案体系和服务体系。
1.1　基本建立和完善了气象应急组织体系
就南通而言，全市气象部门均建立和设立了应急工作领导小组，建立了相应的应急队伍和
应急专家组，使各级气象部门在面对突发事件发生时，能及时组织应急工作的开展。市级明确应急办公室是处理气象灾害和突发公共事件的日常办事机构，县级也有相应的管理部门和兼职管理人员，建立了应急管理机制。应急法律法规得以不断完善，加强了各类应急预案的制定，从法律层面和工作层面有了可操作的规范和流程。特别是针对汛期灾害性天气引发的气象灾害事件应急处置，气象应急组织体系充分发挥了高效处置、及时服务的作用，很好地反映了气象应急组织体系应急能力和综合管理水平。较为完善的组织体系保障了气象应急工作的及时、高效开展。
1.2　建立了门类较为齐全的气象应急技术体系
作为气象应急技术体系的主要部分气象应急服务监测预警体系和气象应急指挥平台、应急业务管理系统建设在近十多年里得到高投入和快速建设，使该体系能够针对灾害性天气的发生，根据天气预报提前做好气象应急服务准备，对灾害地区进行现场气象服务，及时提供气象预报和资料服务。通过该体系，也能够针对突发性灾害天气事，将收集到的各类灾情事件以最快的速度上报，指挥中心也将能根据事件性质，做出相应的气象应急服务的指令并下达。同时能够根据各种社会活动的特点及对气象服务的要求，提供相应的气象应急保障。
1.3　初步建立了气象应急预案体系
针对气象灾害，各级气象部门都制定了一些相关的应急预案，有政府的专项预案、部门内部的部门预案，在预案的基础上制定了级别、标准和工作流程。除此之外，还制定了气象部门内部的安全生产等相关方面的一些应急预案。预案的制定使应急处置工作明细化、具体化。
1.4　建立和完善了气象应急服务体系
各级气象部门已经初步形成了突发灾害天气事件、突发天气致灾事件、突发公共安全事件气象保障为主的气象应急服务体系。包括有气象应急服务指挥系统建设、气象应急服务信息发布手段建设、气象应急服务类型分类细化、气象应急服务系统化流程化，有效地提升了气象应急、气象应急服务和气象应急服务现场处置的能力。气象应急服务联动合作机制的建立，提高了应急处置的时效，气象应急服务的社会效益，体现了气象应急、气象应急服务的作用。
2　气象应急管理工作存在的不足
虽然经过多年的建设，气象应急管理工作可以说初具规模，气象应急工作也有较大的发展。但仍存在很多不足。
2.1　气象应急管理的内涵的界定还不十分明晰所谓政府应急管理，就是指政府为了应对突发事件而进行的一系列有计划有组织的管理过程，主要任务是如何有效地预防和处置各种突发事件，最大限度地减少突发事件的负面影响。应急管理涉及一系列的行动，各级政府都有责任进行应急管理。在很大程度上，应急管理已成为政府公共管理的一项重要职能，也是对政府提高构建和谐社会能力的重大考验。气象部门作为政府授权管理部门，同样承担政府对该项公共管理的重要职能。在现实中，气象部门对气象应急管理只限于气象部门内部，对社会的公共管理只是通过对政府、政府职能部门等的服务来体现，而不是管理。对内部的管理，目前可以说已经初具规模或基本形成有效的管理格局。
就气象部门而言，除气象应急管理外，还有内部的安全生产、体事件等的应急管理和即将成为气象部门公共管理职责的突发公共事件预警信息发布（传播）应急管理。
台风蓝预警有多严重2.2　分类管理的职责不够明确
在目前内部的分类管理中，气象应急管理部分以汛期气象服务领导小组的组织结构，应对汛期期间灾害性天气发生的应急工作，体现了应急管理的特征。其他的应急管理内容，没有改变原有的管理格局，职责不够明确，遇有事件发生，临时组织处置小组、拟定计划、组织人员、处置事件等，无预防、无预警、无预案，大大降低了处置效果。
2.3　应急预案的不可操作问题
应急预案在应急系统中起着关键作用，它明确了在突发事故发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么、何时做，以及相应的策略和资源准备等。它是针对可能发生的重大事故及其影响和后果的严重程度，为应急准备和应急响应的各个方面所预先做出的详细安排，是开展及时、有序和有效事故应急救援工作的行动指南。在目前南通市气象部门制定的应急预案中，有综合预案、专项预案和现场预案，由于基本预案、应急功能设置并不说明各项应急功能的实施细节，因此各应急功能的主要责任部门必须组织制定相应的标准操作程序，为应急组织或个人提供履行应急预案中规定职责和任务的详细指导。而实际制定的各类预案中，对标准操作程序（即流程）缺少细节，使事件发生时预案不可操作，或对组织、个人无法提供履行应急预案中规定职责和任务的详细指导。
2.4　应急联动机制的不完备
联动，即“联合行动”之意。对一事件相关的若干个部门，一个行动或变化时，其他部门的也跟着行动或变化。机制，一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。在应急处置中，应急联动和建立应急联动机制对处置的效果起着十分重要的作用。在目前的气象应急管理中，存在有联动但联动不及时、不到位；有联动机制但不完备，相互作用的过程和方式繁琐、缺位等问题。
3　部门应急联动机制初探
从对南通市气象部门气象应急管理工作现状的分析评估可以看到，在南通的气象应急管理中，有很多工作需要在实践中探讨和研究。在这里我们结合南通实际，对以气象预警为先导的部门联动应急机制提出一些建议。
在2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》第四十二条“国家建立健全突发事件预警制度。”中规定“可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和
四级，分别用红、橙、黄和蓝标示，一级为最高级别。”第四十三条规定“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。”从法律层面明确规定了预警在应对突发事件发生的作用。第四十四条、第四十五条对启动应急预案和政府职能等相关部门进行应急响应等作出了规定。也可以说在应对突发事件发生时部门应急联动有了法律规定和要求。
在预警、预警信号和预警信号发布等方面，气象部门针对气象灾害突发事件的应对所做的工作早在《应对法》颁布之前就已开展，也已有一定的规范。2007年6月11日中国气象局就发布了《气象灾害预警信号发布与传播办法》（中国气象局第16号令），各地气象部门按照要求，及时发布各类气象灾害预警信号，千方百计扩大预警信号的覆盖面，在气象防灾减灾中发挥了积极作用。当然，预警信号发布后，需要不同的相关部门根据各自的工作职能，采取相应的应急响应措施。气象灾害预警信号发布后也是如此。
但在实际的气象灾害预警信号发布后，不同程度地存在发生着“你发你的，我做我的”这一现象，与气象灾害预警相关的部门在得到气象灾害预警信号后，不一定作出相应的应急响应措施，有时使得气象预警信号仅仅是发布气象灾害的“消息树”，尚未起到“发令抢”的作用，这多少削弱了预警信号在气象防灾减灾中的作用。在近几年，南通受台风（强热带风暴）影响时，气象部门及时发出气象灾害预警信号，政府及政府相关职能部门都及时作出反映，采取相应的应急响应措施；在出现地区域性暴雨、汛期间暴雨、大面积干旱等灾害性天气时，气象部门发出的气象灾害预警信号，也都得到高度关注和响应。而要交通部门根据气象预警，及时封锁容易积水路段，通知车辆转道，疏导拥堵；防汛部门根据预警信息，提前安排排水设备和人员到容易积水的路段抢排积水；教育部门收到预警信息，及时决定是否停课，并将学生转移到地势相对安全的地方；建筑部门收到预警信号，立刻关闭吊装起重设备，施工人员转移到安全地方；国土部门应根据预警信号，在防范泥石流、山体滑坡、崩塌等地质灾害方面采取紧急措施等应急响应联动，必须结合相应的条件。即要做到气象灾害预警信号发布以后的部门应急联动，关键要解决两个问题：一是目前的气象灾害预警信号是灾害预警信号，还是天气预警信号。二是在灾害预警信号发出后，是怎样的联动机制，联动机制如何运行等。

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