我国公务员制度的建立和完善
中国改革开放 20 多年来，经济发展取得了举世瞩目的辉煌成就。在深入进行经济体
制改革的同时，积极稳妥地推进政治体制改革，努力建设与社会主义市场经济相配套的人
事管理体制。我国公务员制度的发展，在理论指导下，经历了调研准备、推行实施
和完善发展三个阶段。
一、我国公务员制度的建立和推行情况
我国公务员制度的实施，是以 1993 年 8 月国务院颁布《国家公务员暂行条例》为标志
的。范围为全国中央、省、市、县、乡五级国家行政机关工作人员。
（一）建立和推行的背景
建立和推行公务员制度，是我国改革开放进程中干部人事制度的重大改革。新中国成
立以来，我国逐步形成了政府机关人事管理制度，建立了一支行政管理队伍，适应了当时
计划经济的需要。形成和发展出若干行之有效的准则，比如，党管干部的原则，为人民服
务的宗旨，任人唯贤的干部路线，德才兼备的干部标准，等等。党的十一届三中全会以后，
我国开始了改革开放进程，党的工作重心发生转移，社会主义市场经济体制的建立以及其
他方面的改革的推进，使原有的干部人事制度面临着改革的迫切需要。首先，经济体制改
革迫切要求在干部选拔上增加透明度、开放度和众的参与程度，要求在更大范围内创造
一个有利于人才脱颖而出的局面。其次"国家干部"的概念过于笼统，缺乏科学的分类，管
理权限过于集中，管理方式陈旧单一，管理制度不健全，用人缺乏法治等传统体制的弊端
必须突破。第三，对体现干部人事制度优良传统的具体制度、内容和做法，也需要根据形
势发展需要，进行必要的修改、补充、调整、改进、完善，动态地适应着时代的要求。
因此，在进入改革开放之际，小平同志就要求要勇于改革不合时宜的组织制度、人事
制度。此后，干部人事制度进行了坚决而系统的改革，尤其是党的十三大、十四大、十五
大，都将其作为一个重要方面加以强调。
辩证唯物主义认为，选择特定时期某一局部，作为全局的突破口，往往会对全局起主
要和决定作用，同时也符合事物发展的方向和趋势。对干部进行科学分类，在机关建立国
家公务员制度，就是全局中的一个主要环节，是使干部人事制度走向科学分类管理体制的
突破口。从而推动企业、事业单位人事制度改革，决定干部人事制度改革的全局问题。
就全局性质而言，干部人事制度改革是社会主义的自我完善、自我发展。但具体到机
关、事业、企业的干部人事制度，其改革的深刻程度是不一样的。这是因为，一切运动形
式的每一个实在的非臆造的发展过程内，都是不同质的。机关具有国家事务管理的一致性，
必须统一指挥，保证政令畅通，机关干部人事管理也要集中统一，不能有多样性。由此看
出，机关干部人事管理制度同政治体制联系紧密，其改革是管理制度的完善和健全，重要
的是增强活力、赋予生机，是在继承和连续基础上的具体管理办法的调整和改进。因而，
其改革不具根本性变化的性质。企事业干部人事的管理制度不仅有干部人事制度的共性，
而且反映企业制度、事业单位管理制度所确定的外部关系。这种外部关系只能随着经济体
制改革的发展而逐步清晰和明确。并且，由于经济体制从计划向市场的根本转变，企事业
干部人事制度的改革具有了根本性变革性质。用人主体由国家转为法人，用人行为由行政
转为市场。所以，企事业干部人事管理制度的改革，是对自身的根本改造，具有根本性的
变化性质。这种运动形式的质的区别，既是企事业干部人事制度改革的艰巨性所在，也是
它不可能先于机关形成制度的原因所在。
党的十三大提出的"当前干部人事制度改革的重点是建立国家公务员制度"是一个符合
客观实际的必然选择。
（二）推行的过程和方式
自党的十三大和七届全国人大提出建立国家公务员制度，党的十四大和八届全国人大
提出尽快推行国家公务员制度，到党的十五大和九届全国人大提出完善国家公务员制度，
党的最高领导机关和最高国家权力机关连续提出明确的任务和要求，既表达了党和国家的
意志，也反映了实际工作蓬勃发展的进程。
我国公务员制度的建立和推行，始终立足于社会主义初级阶段这个实际。采取了符合
实际的推行方式方法，使制度建设稳中求进。按照党中央关于正确把握改革、发展、稳定
的关系的要求，推行工作在维护社会稳定的前提下，采取整体推进，突出重点，分步到位
的方法，根据各项改革的难易程度和基础条件，针对机关工作人员的接受程度和人民众
关心的重点难点问题，一年一个突破口，逐步达到目标，使推行工作有计划有节奏平稳地
进行。推行国家公务员制度得到了人民众的拥护。到 1997 年底，在全国基本建立了公务
员制度。
（三）取得的成效
实行国家公务员制度后，在国家行政机关新的人事管理机制开始运行，其中比较显著
的有八个方面：
--考录工作全面铺开。全国 31 个省、区、市均实行了公开招考，多数地方还打破身份、地
域限制，不拘一格选人才。截止 1999 年初，全国计划考录公务员 15 万人，报考人数 150
万人。公务员考录制度，受到了广泛的关注、支持和欢迎。
--激励机制开始运行。实行考核制度，对公务员的"德、能、勤、绩"进行评价，并将
考核结果同奖惩、工资、职务升降、辞退等环节挂钩，使"干多干少一个样，干好干坏一个
样"的现象开始改变。自 1994 年起，全国各级行政机关 98%的公务员参加了年度考核。考
核被评为优秀者受到奖励，考核不称职者受到处理，考核的奖优罚劣功能得到发挥。
--能上能下有了突破。实行竞争上岗，能上能下，使一大批优秀人才脱颖而出。截止
今年 4 月，仅 29 个省、自治区、直辖市就有 5 万个机关单位实行了竞争上岗，职位近 35
万个，报名参与竞争上岗的各级机关公务员达 80 多万人。
--轮岗、回避初见成效。对领导和"热点"职位有计划地轮岗，对有亲属关系的公务员
在任职和执行公务时回避，打破了亲情关系网，改善了公务员工作环境，促进了廉政建设。
截止 1999，全国共有 40 余万人进行了轮岗。同时，全国还有 29832 人进行了任职回避。
--"出口"初步畅通。退休制度得以进一步贯彻，特别是辞职辞退的实行，使机关告别
了"铁饭?quot;，"能进不能出"的弊端开始打破。据统计，4 年来，全国共有 11000 多名公
务员被辞退，有 11624 人辞职。
--培训开始步入轨道。培训是建设高素质、专业化公务员队伍的有效途径。据不完全
统计，自条例颁布以来，共培训公务员 1000 余万人次。99 年，55 个中央国家行政机关，
有 5180 人次参加了在职培训和学历教育，占总数的 32.2%。通过培训，公务员素质得到提
高，工作能力得到加强，保证了政府机关的高效运转。
--公务员权利有了保障。据不完全统计，申诉控告制度实施以来，各级人事部门共受
理公务员申诉 287 件，其中撤销或者建议撤销原处理决定的占到 20%。不公正的人事处理
得到了纠正，维护了公务员合法权益。
--"全心全意为人民服务"的宗旨得到弘扬。从 1996 年开始，连续四年在全国开展"做
人民满意的公务员"活动，涌现了一大批先进典型。这一活动，展示了新时期公务员改革开
放、勤政廉政的新形象，叫响了公务员称号，宣传了公务员制度，推动了公务员队伍建设。
总之，国家公务员制度的推行，取得了明显成效。机关的生机活力明显增强，队伍的
年轻化、知识化水平有较大提高，机关的勤政廉政建设得到加强。实践证明，我国公务员
制度是符合中国国情、适合市场经济发展要求的，是一项比较成功的改革。
（四）存在的问题
国家公务员制度的建立和推行，还只是迈出了初步的步伐，制度的健全还有一个相当
长的过程。当前的主要问题：一是立法层次不够；二是全国的发展不平衡；三是公务员队
伍的整体素质有待提高。
二、我国公务员制度展望
当今世界，政治多极化、经济全球化在继续发展，以信息科学和生命科学为代表的现
代科技突飞猛进，经济、科技、国防和民族凝聚力等在内的综合国力的竞争日趋激烈，这
种竞争，对各国政府的管理效能和效率提出了更加严峻的挑战。
当今中国，改革、发展和稳定成为我们工作的主题。今后五至十年，是我国发展的一
个大机遇，以建立社会主义市场经济体制为重点的各项改革全面深化，整个经济处于战略
性结构调整之中。在解决深层次矛盾、克服各种困难和风险中，需要我们维护社会稳定。
就是说，政府所处的环境发生了很大变化，行政运作的复杂程度大为提高，迫切需要提高
政府判断形势、驾驭复杂局面、解决实际问题的能力，从而处理好改革、发展和稳定的关
系。
人民众对政府服务的要求越来越高。政府在履行和完成"执法"和"管理"的职能和任
务中，必须依法行政，从严治政，在政治思想、工作作风、制度建设和机构改革中不断取
得成绩，从而建设廉政、勤政、务实、高效政府。
今后，完善我国公务员制度的指导思想是，以理论和总书记关于"三个代
表"的论述为指导，按照深入改革人事制度的要求，从增强制度活力、提高队伍素质、改进
公共服务、完善法制等方面着手，以深化制度改革为动力，以提高队伍素质为根本，以提
供优质服务为目标，结合经济体制和行政体制改革，统筹规划干部人事制度，力争再用 10 年左右的时间，
建立起充满生机活力、法制体系完备的公务员制度，造就一支高素质专业化的公务员队伍，
为广大人民众和社会提供优质高效的服务，在中国改革开放和现代化建设的进程中发挥
应有的作有。
今后一段时期完善国家公务员制度的重点有四个方面：
一是增强制度活力。主要是完善分类、聘用、考核、竞争机制等。推行部分职务实行
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