税务争议的预防及税务争议解决对策研究
税务争议的预防及税务争议解决对策研究
⼀、当前税务争议的焦点问题：
税务争议是指税务机关在实施税务⾏政⾏为的过程中，与税务⾏政相对⼈（包括纳税⼈、代征⼈、代扣代缴义务⼈等）之间发⽣的争议，或者说，税务⾏政相对⼈认为税务机关的具体⾏政⾏为侵犯其合法权益⽽引起的争议。当前税务争议的焦点问题主要是：
1、税收政策变动频繁，尤其是相关购房税收政策频繁出台，朝令⼣改，令纳税⼈⽆所适从，因缴纳时间不同⽽造成巨⼤税负差异，使纳税⼈⼼理产⽣严重不平衡。
2、纳税服务还不到位，当前办税服务厅已成为激发征纳⽭盾，产⽣税务争议的焦点场所。轰动全国的河南省驻马店驿城区国税局⼤厅办税员剪⼑刺⼈案更是凸显出问题的严重性。
3、集中征收导致办税成本提⾼，实⾏重点税源集中管理、部分税源集中征收后，⼀些规模较⼩、效益较差距城区较远的单位，办税路程太远，往返⼀次就要⼀天，客观上增加了办税成本，引起纳税⼈不满。
4、税收执法不公正，尤其对定期定额征收管理的纳税⼈，由于缺乏较强操作性的定税标准，常常引起同⾏业、同地段纳税⼈对其纳税定额的争议。再就是⾏政处罚裁量的标准不统⼀也常引起纳税⼈争议。
5、执法⽅式⽅法问题，部分税务执法⼈员素质低下，态度蛮横，由于⼀些不恰当的细节⼈为激化了⽭盾，使得由于利益被剥夺本来就很⼼痛的相对⽅产⽣了抵制情绪，抓住⼀些⼩的把柄不放，从⽽导致产⽣争议。
⼆、产⽣税务争议的原因分析：
税务争议的产⽣除了税收法治逐步深⼊⼈⼼，纳税⼈维权意识逐步增强，专业中介服务机构如会计、税务代理、律师等⼤量介⼊外，更有其深层次的原因。
⼈针对税务机关的执法⾏为作出正确的合法的应对态度和⾏为，从⽽使争议得以圆满解决。
（⼀）税收⽴法⽅⾯原因
1、税收⽴法缺乏民主化。部分政策出台草率，⽬前我国税收⽴法⾏政化趋势明显，受益⼈“缺席”现象普遍，纳税⼈的权利体现的不够。税收政策频繁调整，产⽣了⼤量的短期⾏为，很容易因涉及经济利益的变化和对政策的理解不⼀致⽽产⽣争议。
2、部分税收法律法规缺乏相应的具体规定和配套措施。可操作性不强，例如，关于⼟地增值税的管理，《⼟地增值税暂⾏条例》及实施细则都没有对预征和清算作出详细规定，⽽是散见于财政部、国家税务总局的税收规范性⽂件，具体办法则授权由各省、⾃治区、直辖市地⽅税务局根据当地情况制
定；⼟地增值税核定征收所采取的⽅式也只是由税收规范性⽂件规定。因此，很容易造成税务机关⼯作⼈员以及纳税⼈、扣缴义务⼈因不同的理解导致不同的处理结果，从⽽引起争议。
3、税收法律法规理论研究相对滞后。我国市场经济发展迅速，对刚刚出现的⼀些新问题新现象没有纳⼊到现⾏的税收征管法律体系之中，造成税务机关与纳税⼈对新现象认识的不同⽽产⽣冲突。如《契税暂⾏条例》是1997年制定的，当时住房市场化改⾰尚未全⾯推⾏，房屋的“加名”、“赠与”等情况也远没有现在这样复杂，前段时间沸沸扬扬的“加名税”之争，实际上就是⽼条例遇到新情况的⼀个例证。
4、部分税收法律法规在设计上还不完善。例如，对偷税的⾏政处罚规定为“并处不缴或应缴税款的50%以上五倍以下的；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，⽽对于处罚50%以上五倍以下这个幅度所对应的违法⾏为没有明确规定，致使税务机关及其⼯作⼈员的⾃由裁量权过⼤，可能会出现⾏政处罚的不公平。
（⼆）税务机关及其⼯作⼈员⽅⾯原因
1、新的税源管理模式与传统税收管理体制的冲突。近⼏年税收信息化取得快速发展，⽽社会征纳环境和配套措施却相对滞后。另外，很多税务机关在进⾏征管改⾰、税源管理模式调整时不能充分考虑当地实际情况和纳税⼈的需求，采取“⼀⼑切”的做法，给纳税⼈带来很⼤不便，引起纳税⼈不满。
2、纳税服务不能满⾜纳税⼈的需求和期望。管理模式转变了，但后续的管理和服务却没有很好的跟上。⽐如，因为集中征收导致办税服务厅压⼒增⼤，征管软件系统常常出现⽹络运⾏缓慢等原因导致纳税⼈长时间排队等待，成为激发办税厅征纳⽭盾的重要原因。现⾏的⼀些管理规范设置的环节过多，⼿续过于繁琐，尤其是前台办税和后台管理之间衔接不够，有时⼲脆推诿扯⽪，让纳税⼈⽆所适从，反复跑腿，从⽽激发⽭盾，引起争议。
3、部分税务⼈员执法⽅式⽅法不当。⼀些税务机关衙门习⽓霸王作风依然存在，听不得不同意见，有错不改，固执⼰见，甚⾄错误地认为改错就是丧失了⾯⼦，丧失了单位的权威，不仅引发税务争议，⽽且导致问题激化，争议升级。部分税务⼈员由于政治素质和业务素质较差，执法⽔平偏低，误解、曲解税收法律法规的现象时有发⽣；执法态度蛮横，服务意识差，对于来⾃于对⽅的合理意见置之不理，使纳税⼈产⽣抵触，引发争议。
4、争议解决机制不完善。实践中，⼤多数纳税⼈并不想与税务机关产⽣争执，更不想对簿公堂，很多时候出于⼀种意⽓，⾯⼦、尊严的考虑，如果征纳之间能够加强交流沟通，很多争议会迎刃⽽解，烟消云散。现在⼤部分税务机关仍占据强势地位，纳税⼈的利益诉求、不满情绪得不到及时表达，时间久了，⽭盾就会积累，最终出现争议纠纷。
5、税法宣传不到位。尤其是对新的调整⽐较频繁的税收法律、法规宣传不及时不细致，导致部分纳税⼈因掌握法律不及时⽽造成财务处理、申报出现的错误、承受处罚，从⽽产⽣不满。
（三）纳税⼈、扣缴义务⼈⽅⾯原因
1、对税收法律法规不了解或解读错误。受⽂化程度、知识结构、⼼理状态等因素的影响，加之近⼏年税收政策⼜多，变化⼜快，很多纳税⼈对税法知识往往是⼀知半解，因此经常会出现纳税⼈办理业务过程中提出不符合税法政策规定的要求，税务⼈员不予办理就认为是故意刁难，从⽽导致与税务机关产⽣争议。
2、部分纳税⼈依法纳税意识淡薄。作为纳税⼈之所以进⾏⽣产经营的⽬的是为了追求利益最⼤化，⽽出于此⽬的部分纳税⼈往往就想⽅设法逃避纳税义务。这些纳税⼈经常⾃⼰或者挑唆别⼈通过⼀些⾮正常⼿段纠缠税务机关及其⼯作⼈员减轻⾃⼰的纳税义务，达不到⽬的就四处上访，从⽽引起税务争议。
三、预防化解税务争议的对策：
（⼀）完善税收⽴法
1、充分动员⼴⼤纳税⼈参与⽴法活动。要反复论证，⼴泛征集民意，特别是涉及纳税⼈切⾝利益的部分，要充分考虑到对其它相关法律的影响，在成熟之后再予以公布，以免引起执⾏部门的误解以及对⼴⼤⼈民⽣活的不便影响。
2、增强法律法规的可操作性。在税收⽴法前应当进⾏范围较⼴的调查，了解当前税收征管的实际，倾听作为税收管理者和纳税义务⼈双⽅的意见，增加法律法规的可操作性，真正落实有法可依。
3、加强对征管新点、难点问题的研究。要深⼊基层，对经济发展中出现的新现象的涉税问题进⾏研究，并及时制定相关政策，避免因税法滞后造成实质税收不公平。
（⼆）提升税收执法质量
1、公正执法，“民不患贫⽽患不公”。因为处罚、纳税评估等的不公正、不公平，会使纳税⼈产⽣强烈的不平衡感，从⽽对税务机关所有的执法⾏为产⽣怀疑和不信任，继⽽对税收执法采取不协作、不配合、甚⾄抵触态度，⽆形之间增加了执法的难度。要完善税收执法责任制和执法过错责任追究制度，加⼤税收执法事前、事中、事后监督的⼒度。⼤⼒推⾏民主评税，减少⼈为因素造成的税负不公现象。对适⽤法律或处罚幅度有争议的案件，应经过集体研究讨论，再作出客观公正的处罚决定。
2、和谐执法。在保证法律的权威性和严肃性的同时，将严格执法与⽂明执法、⼈性化执法有机结合起来，以缓和征纳之间在执法过程中产⽣的对⽴情绪，将⼀些争议化解于萌芽状态。实施处罚预警制度，对发现有违法⾏为的苗头，可能会出现违法⾏为的纳税⼈，坚持教育规范在先，惩戒处罚在后的原则，预先对其进⾏警⽰或告诫，⼒求以“温情执法”化解税务争议。改变以零复议、零诉讼作为⼯作考核参考指标的做法，既然税务争议总是不可避免的，与其“堵”不如“导”，复议和诉讼案例的出现会及时
地反映出税收⽴法或执法中的薄弱之处，正是需要改进的地⽅。很多⽭盾争议的升级就是因为税务机关害怕引起复议、诉讼，讳疾忌医，以权压⼈，甚⾄以新的错误掩盖旧的错误造成的。讲究执法艺术，在遵循法律法规规定的前提下，采取适合于不同纳税⼈特点和⼼理需求的征管策略和执法技巧，缓解或避免执法过程中产⽣⽭盾。
（三）形成纳税服务合⼒
深化全员服务，从机关到基层，从前台到后台都要围绕纳税服务，部门配合，互动沟通，形成服务合⼒。真正落实好⾸问负责制、引导制，完善办税服务厅与机关科室、税务稽查、税源管理之间的业务衔接，⽂书内部⾼效流转，使纳税⼈不再为同⼀件事来回跑、上下奔，真正给纳税⼈以⽅便。
⼤厅服务⼈员要通过推⾏“⼀站式”服务，实⾏⼀窗通办，提升业务操作熟练度等⽅法，提⾼办税效率，减少办税时间。
基层征管⼀线要积极服务纳税⼈，及时提醒纳税⼈按时办证缴税，引导纳税⼈在征期分时段到⼤厅办理业务，⽇常⼯作中尽可能详细解答纳税⼈的办税疑问，以缓解⼤厅⼯作压⼒。
（四）加强税法宣传⼯作
进⼀步做好税法宣传⼯作，特别要做好新政策解读，增进⼴⼤纳税⼈对税法知识的理解，引导纳税⼈
诚信纳税。对于因⽂化⽔平低⽽⽆法理解税收政策和执法⾏为的当事⼈，更要主动向当事⼈宣讲税收法律法规，详细告知当事⼈违法的主要事实和进⾏处罚的法律依据，增强其对法律法规的理解，有效缓解纳税⼈对税收执法的抵触情绪，防⽌因认识不清产⽣误解、争议。
改进税法宣传的⽅式，可以采取请纳税⼈畅谈创业历程、请纳税⼈诉说办税遇到的苦恼，更可以请先进纳税⼈代表作为形象⼤使来宣传税法等⽅式，通过⾓⾊的转变与互动，拉近征纳双⽅的⼼理距离，融洽征纳双⽅的关系。
（五）提⾼税务⼈员综合素质
⽬前税收执法中执⾏实体法⽅⾯较好，较多存在程序法的执⾏上。税收执法⼈员执法责任⼼不强、考核不⼒甚⾄⼀⼩部分⼈业务不熟、程序不明、实体不清导致执法不规范、随意执法是引发税收执法争议的主要原因之⼀。另外，由于税收信息化等原因，税务⼈员与纳税⼈的沟通协调能⼒有下降趋势，很多税务执法⼈员化解⽭盾的意识不强，不善于⽤协商说服的⽅法解决⽭盾纠纷，致使本可以在本机关解决的纠纷转化为⾏政复议案件或诉讼案件，甚⾄引发上访。实际上，税务⼈员的执法素质并不仅仅体现在业务知识⽔平上，很⼤程度还应该包含沟通协调能⼒和处理解决⽭盾争议的能⼒。因此，除有针对性地加强对执法⼈员法律知识、业务技能的教育培训外，还应加强对执法技能和沟通协调能⼒的培养强化。
（六）健全征纳协调沟通机制
1、成⽴统⼀规范的纳税⼈组织。国内外的⼀些经验表明，纳税⼈组织对于对加强征双⽅沟通交流，促使纳税⼈提⾼对税法的遵从度，促进税务机关提⾼⼯作效率、转变⼯作作风具有积极作⽤。通过纳税⼈组织，纳税⼈可以与税务部门平等交流，便于纳税⼈说出对税收⼯作的真实想法，对税收管理在主动参与、⼤胆监督的同时，也给予税收更多的理解和⽀持。纳税⼈对现⾏税法、税收征管的意见或建议或者对税收执法的异议，也可以通过纳税⼈组织及时了解并将其反馈给有关机构，这对完善现⾏税法、改⾰现⾏征管制度也具有重要意义。同时可考虑在纳税⼈组织内部成⽴专门的纳税⼈争议解决机构，由征纳双⽅指定专⼈负责，作为⼀种⾮法律途径化解⼀部分涉税争议。
2、拓展沟通渠道。除12366、来信来访等渠道外，还要采取局长接待⽇、明查暗访、定期召开座谈会、税企联谊、发放税企联系卡等渠道收集纳税⼈的意见和建议，为纳税⼈提供表达⾃⼰利益诉求的渠道，让其对⽴情绪和不同意见发泄出来，以避免它们不断累积⽽造成不可收拾的结果。
（七）健全税务争议解决机制
1、完善现有的税务争议解决制度。⽬前，我国税务争议解决制度已形成框架，⼀般分为法律途径和⾮法律途径。法律途径主要包括准司法救济的税务⾏政复议制度、司法救济的税务⾏政诉讼制度以及分散在税务⾏政复议、税务⾏政诉讼中相对独⽴的税务⾏政赔偿制度。主动启动的约谈制度以及宪法赋
予公民参与管理的信访制度、举报作制度。这些争议解决制度、法律法规虽各有功能，但⽐较分散，同时各项功能之间缺乏衔接和协调。为了使救济制度更加便捷、⾼效，宜将多种救济途径进⾏整合，建⽴⼀套完整的税收争议解决制度体系，使纳税⼈既可选择适当途径，⼜可使权利得以实现和保障。
2、探索新的税务争议解决途径。⼀是充分发挥调解在解决税务争议中的作⽤。1999年10⽉1⽇起实施的《中华⼈民共和国⾏政复议法》不再将“不适⽤调解”作为⼀项基本原则，⽽国家税务总局2007年颁发的《关于全⾯加强税务⾏政复议⼯作的意见》（国税发[2007]28号）⾸次将调解机制引⼊税务⾏政复议。这是⼀种全新的尝试，与裁决相⽐，调解能给当事⼈创造平等和谐的氛围，体现公开、透明、快捷、⾼效的价值，使当事⼈能更有效的表达其意愿，更充分地⾏使救济权利，更能实现案结事了、息诉⽌纠的⽬标。当前，税务机关应尽快出台具体的税务调解办法，规范调解⾏为，提⾼
济权利，更能实现案结事了、息诉⽌纠的⽬标。当前，税务机关应尽快出台具体的税务调解办法，规范调解⾏为，提⾼调解效率，同时消使调解的公正性和中⽴性得到保证。⼆是引⼊仲裁建议制。虽然税务机关的执法⾏为是⼀种国家⾏为，并不适合仲裁。但可以考虑充分发挥社会中介机构的作⽤，建⽴⼀种类似仲裁的调解机构，由税收领域的专家学者、法官、律师等共同组成，就争议本⾝进⾏业务仲裁，从实质、程序、幅度、标准、依据、证据、分⼨、⽕候等多⽅⾯进⾏综合评定，并提出书⾯的参考建议，来帮助税企之间协调处理纠纷。这意见虽然没有强制执⾏⼒，但也代表着⼀种专业的社会的舆论的监督的⼒量，可以促使税务机关反思修正⾃⼰的执法⾏为，也可以促使相对⼈针对税务机关
的执法⾏为作出正确的合法的应对态度和⾏为，从⽽使争议得以圆满解决。
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