《市场监督管理行政处罚程序规定》新旧条款对照解读表
《市场监督管理行政处罚程序规定》新旧条款对照解读表之五
 
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修改前
修改后
市场监督管理行政处罚程序暂行规定
市场监督管理行政处罚程序规定
第三十三条　市场监督管理部门可以依据法律、法规的规定采取查封、扣押等行政强制措施。采取或者解除行政强制措施，应当经市场监督管理部门负责人批准。
情况紧急，需要当场采取行政强制措施的，办案人员应当在二十四小时内向市场监督管理部门负责人报告，并补办批准手续。市场监督管理部门负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。
第三十六条　市场监督管理部门可以依据法律、法规的规定采取查封、扣押等行政强制措施。采取或者解除行政强制措施，应当经市场监督管理部门负责人批准。
情况紧急，需要当场采取行政强制措施的，办案人员应当在二十四小时内向市场监督管理部门负责人报告，并补办批准手续。市场监督管理部门负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。
解读：本条是主要关于查封、扣押的批准程序。
“市场监督管理部门可以依据法律、法规的规定采取查封、扣押等行政强制措施。”强调采取查封、扣押必须有法律、法规依据，不能只根据行政处罚法和行政强制法实施强制措施。《行政强制法》第二十二条规定，“查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。”
市场监督管理部门的查封、扣押法律、法规依据主要包括：（1）《反垄断法》 第三十九条第一款，反垄断执法机构调查涉嫌垄断行为，可以查封、扣押相关证据。（2）《反不正当竞争法》第十三条第一款,调查涉嫌不正当竞争行为，可以采取查封、扣押与涉嫌不正当竞争行为有关的财物;（3）《禁止传销条例》第十四条第一款，查封、扣押涉嫌专门用于传销的产品（商品）、工具、设备、原材料等财物；查封涉嫌传销的经营场所；对有证据证明转移或者隐匿违法资金的，可以申请司法机关予以冻结；(4)《直销管理条例》第三十五条第一款,查阅、复制、查封、扣押相关企业与直销活动有关的材料和非法财物。（5）《无证无照经营查处办法》第十一条第二款，对涉嫌从事无照经营的场所，可以予以查封；对涉嫌用于无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等物品，可以予以查封、扣押。（6）《广告法》第四十九条第一款，查封、扣押与涉嫌违法广告直接相关的广告物品、经营工具、设备等财物。（7）《军服管理条例》第十二条第二款，工商行政管理部门发现涉嫌非法生产、销售军服或者军服仿制品的行为时，可以查封、扣押涉嫌物品。（8）《外国企业常驻代表机构登记管理条例》第二十一条,登记机关对代表机构查阅、复制、查封、扣押与违法行为有关的合同、票据、账簿以及其他资料；查封、扣押专门用于从事违法行为的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物。(9)《产品质量法》第十八条第一款,对有根据认为不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品或者有其他严重质量问题的产品，以及直接用于生产、销售该项产品的原辅材料、包装物、生产工具，予以查封或者扣押。(10)《工业产品生产许可证管理条例》第三十七条,对有证据表明属于违反本条例生产、销售或者在经营活动中使用的列入目录产品予以查封或者扣押。县级以上工商行政管理部门依法对涉嫌违反本条例规定的行为进行查处时，也可以行使前款规定的职权。(11)《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十五条,查阅、复制、查封、扣押有关合同、票据、账簿以及其他有关资料；查封、扣押不符合法定要求的产品，违法使用的原料、辅料、添加剂、农业投入品以及用于违法生产的工具、设备；查封存在危害人体健康和生命安全重大隐患的生产经营场所。(12)《特种设备安全法》第六十一条,对有证据表明不符合安全技术规范要求或者存在严重事故隐患的特种设备实施查封、扣押；对流入市场的达到报废条件或者已经报废的特种设备实施查封、扣押。（13）《食品安全法》第一百零五条第一款，封存可能导致食品安全事故的食品及其原料，并立即进行检验；对确认属于被污染的食品及其原料，责令食品生产经营者依照本法第六十三条的规定召回或者停止经营；封存被污染的食品相关产品，并责令进行清洗消毒。（14）《食品安全法》第一百一十条，查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品；查封违法从事生产经营活动的场所。（15）《专利法》第六十四条第一款，对有证据证明是假冒专利的产品，可以查封或者扣押。（16）《商标法》第六十二条第一款，对有证据证明是侵犯他人注册商标专用权的物品，可以查封或者扣押。（17）《奥林匹克标志保护条例》第十三条第二款，检查与侵权活动有关的物品；对有证据证明是侵犯奥林匹克标志专有权的物品，予以查封或者扣押。（18）《世界博览会标志保护条例》第十条第一款，对有证据证明侵犯世界博览会标志专有权的物品，予以查封或者扣押。（19）《药品管理法》第六十四条第二款，药品监督管理部门对有证据证明可能危害人体健康的药品及其有关材料可以采取查封、扣押的行政强制措施，并在七日内作出行政处理决定。（20）《疫苗管理法》第七十三条第一款，疫苗存在或者疑似存在质量问题的，药品监督管理部门应当依法采取查封、扣押等措施。（21）《麻醉药品和精神药品管理条例》第六十条第二款，对有证据证明可能流入非法渠道的，应当及时采取查封、扣押的行政强制措施，在7日内作出行政处理决定，并通报同级公安机关。（22）《易化学品管理条例》第三十二条，行政主管部门在进行易化学品监督检查时，可以依法查看现场、查阅和复制有关资料、记录有关情况、扣押相关的证据材料和违法物品；必要时，可以临时查封有关场所。（23）《医疗器械监督管理条例》第七十条第一款，负责药品监督管理的部门在监督检查中有下列职权：（二）查阅、复制、查封、扣押有关合同、票据、账簿以及其他有关资料；（三）查封、扣押不符合法定要求的医疗器械，违法使用的零配件、原材料以及用于违法生产经营医疗器械的工具、设备；（四）查封违反本条例规定从事医疗器械生产经营活动的场所。
“采取或者解除行政强制措施，应当经市场监督管理部门负责人批准。”这是《行政强制法》第十八条第一项的要求。这里的负责人包括正、副职负责人，属于一般要求。法律、法规有特殊规定的要从其规定。比如，根据《反不正当竞争法》第十三条第二款的要求，采取查封、扣押措施，应当向设区的市级以上人民政府市场监管部门主要负责人书面报告，并经批准。根据《禁止传销条例》第十四条第二款，《直销管理条例》第三十五条第二款，实施查封、扣押，应当事先经县级以上市场监管部门主要负责人书面批准。
《程序规定》没有规定立案前能否采取查封、扣押措施。司法机关在办理刑事案件过程中，要求“严禁在立案之前查封、扣押、冻结财物”。行政机关能否在立案前查封、扣押财物，在市场监督管理的有关法律、法规、规章中未明确。《药品管理法实施条例》第五十五条规定：“药品监督管理部门依法对有证据证明可能危害人体健康的药品及其有关证据材料采取查封、扣押的行政强制措施的，应当自采取行政强制措施之日起7日内作出是否立案的决定；需要检验的，应当自检验报告书发出之日起15日内作出是否立案的决定；不符合立案条件的，应当解除行政强制措施；需要暂停销售和使用的，应当由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的药品监督管理部门作出决定。”从中可以看出，行政处罚可以先查封、扣押后立案。从执法实践来看，日常巡查、检查发现的符合查封扣押条件的物品，如果待立案后再查封、扣押显然难以执行。
本条第二款是对《行政强制法》第十九条规定的强调。解除强制措施，根据实际需要，可以全部解除，可以部分解除。
第三十四条　市场监督管理部门实施行政强制措施应当依照《中华人民共和国行政强制法》第十八条行政强制措施规定的程序进行，并当场交付实施行政强制措施决定书和清单。
第三十七条　市场监督管理部门实施行政强制措施应当依照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行，并当场交付实施行政强制措施决定书和清单。
解读：本条是关于实施行政强制措施程序规定，本次修订删除了“第十八条”的具体条款，因为实施行政强制措施程序，包括但并不仅限于《行政强制法》第十八条规定的程序，《行政强制法》第三章规定的行政强制措施实施程序均需遵守。
第三十五条　查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。
延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。
对物品需要进行检测、检验、检疫、鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫、鉴定的期间。检测、检验、检疫、鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。
第三十八条　查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。
延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。
对物品需要进行检测、检验、检疫、鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫、鉴定的期间。检测、检验、检疫、鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。
解读：本条规定了查封、扣押的期限，基本是引述《行政强制法》第二十五条规定。
第一款是关于查封、扣押期限的一般规定。一般为30日，可再延期30日。“法律、行政法规另有规定的除外。”比如，《禁止传销条例》第十八条规定：“工商行政管理部门实施查封、扣押的期限不得超过30日；案件情况复杂的，经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准，可以延长15日。”延长的期限要求显然比《行政强制法》更严格。《食品安全法实施条例》第六十一条规定，“县级以上人民政府食品安全监督管理部门依照食品安全法第一百一十条的规定实施查封、扣押措施,查封、扣押的期限不得超过30日;情况复杂的,经实施查封、扣押措施的食品安全监督管理部门负责人批准,可以延长,延长期限不得超过45日。”延长的期限要求显然比《行政强制法》更宽松。
第二款要求延长查封、扣押期限的需告知当事人并说明理由。目前市场监管总局制定的《延长行政强制措施期限决定书》对延期理由采取了直接注明“因情况复杂”的制式表述。
第三款规定了查封、扣押期间的除外情况。实施查封、扣押的行政强制措施时，对有关物品需要进行检测、检验、检疫、鉴定的，由办案人员将检测、检验、检疫、鉴定期间告知当事人时使用《检测/检验/检疫/鉴定期间告知书》。《行政强制法》第二十五条还有“检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担”的要求。
第三十六条　扣押当事人托运的物品，应当制作协助扣押通知书，通知有关单位协助办理，并书面通知当事人。
第三十九条　扣押当事人托运的物品，应当制作协助扣押通知书，通知有关单位协助办理，并书面通知当事人。
第三十七条　对当事人家存或者寄存的涉嫌违法物品，需要扣押的，责令当事人取出；当事人拒绝取出的，应当会同当地有关部门或者单位将其取出，并办理扣押手续。
第四十条　对当事人家存或者寄存的涉嫌违法物品，需要扣押的，责令当事人取出；当事人拒绝取出的，应当会同当地有关部门或者单位将其取出，并办理扣押手续。
解读：基于实践需要，第三十九条、第四十条明确了对托运、家存、寄存物品的扣押程序。
第三十八条　查封、扣押的场所、设施或者财物应当妥善保管，不得使用或者损毁；市场监督管理部门可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。
查封的场所、设施或者财物，应当加贴市场监督管理部门封条，任何人不得随意动用。
对鲜活物品或者其他不易保管的财物，法律、法规规定可以拍卖或者变卖的，或者当事人同意拍卖或者变卖的，经市场监督管理部门负责人批准，在采取相关措施留存证据后可以依法拍卖或者变卖。拍卖或者变卖所得款项由市场监督管理部门暂予保存。
第四十一条　查封、扣押的场所、设施或者财物应当妥善保管，不得使用或者损毁；市场监督管理部门可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。
查封的场所、设施或者财物，应当加贴市场监督管理部门封条，任何人不得随意动用。
除法律、法规另有规定外，容易损毁、灭失、变质、保管困难或者保管费用过高、季节性商品等不宜长期保存的物品，在确定为罚没财物前，经权利人同意或者申请，并经市场监督管理部门负责人批准，在采取相关措施留存证据后，可以依法先行处置；权利人不明确的，可以依法公告，公告期满后仍没有权利人同意或者申请的，可以依法先行处置。先行处置所得款项按照涉案现金管理。
解读：本条规定了查封、扣押的场所、设施或者财物的保管责任和先行处置程序。
《行政强制法》第二十六条规定，“对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。”明确行政机关是查封、扣押的场所、设施或者财物的保管责任人。对于扣押的财物，一般由市场监管部门或其委托的第三人异地保管，保管责任相对比较好履行。
查封是将涉案物品封存在执法现场（原地），加贴封条，保持物品的原有状态。加贴封条本身也是一种“防君子不防小人”的作法，为此，第二款明确“任何人不得随意动用”的要求。
行政机关负积极的保管责任，同时当事人负有不得转移、隐匿、变卖、损毁被行政机关依法查封、扣押的物品消极责任，否则将依法追究其相应的法律责任。例如，《产品质量法》第六十三条规定，“隐匿、转移、变卖、损毁被市场监督管理部门查封、扣押的物品的，处被隐匿、转移、变卖、损毁物品货值金额等值以上三倍以下的；有违法所得的，并处没收违法所得。”《工业产品生产许可证管理条例》第五十条规定，“擅自动用、调换、转移、损毁被查封、扣押财物的，责令改正，处被动用、调换、转移、损毁财物价值5％以上20％以下的；拒不改正的，处被动用、调换、转移、损毁财物价值1倍以上3倍以下的。”《反不正当竞争法》第二十八条规定，“妨害监督检查部门依照本法履行职责，拒绝、阻碍调查的，由监督检查部门责令改正，对个人可以处五千元以下的，对单位可以处五万元以下的，并可以由公安机关依法给予治安管理处罚。”《食品安全法》第一百二十八条规定，“违反本法规定，事故单位在发生食品安全事故后未进行处置、报告的，由有关主管部门按照各自职责分工责令改正，给予警告；隐匿、伪造、毁灭有关证据的，责令停产停业，没收违法所得，并处十万元以上五十万元以下；造成严重后果的，吊销许可证。”《治安管理处罚法》第六十条第一项规定，“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下：（一）隐藏、转移、变卖或者损毁行政执法机关依法扣押、查封、冻结的财物的。”
第三款规定了不宜长期保存的物品的先行处置程序，该款主要依据是《行政强制法》第二十八条第二款。本款参照《罚没财物管理办法》（财税〔2020〕54号）第十四条进行较大修改，进一步明确了不宜长期保存的物品范围，增加了权利人不明确物品的处置程序。关于先行处置的方式此次修订未予明确，具体可参照《罚没财物管理办法》规定的处置方式，最主要的方式是公开拍卖，特殊物品可采取变卖或移交相关主管部门处置等。
第三十九条　有下列情形之一的，市场监督管理部门应当及时作出解除查封、扣押决定：
（一）当事人没有违法行为；
（二）查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；
（三）对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；
（四）查封、扣押期限已经届满；
（五）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。
解除查封、扣押应当立即退还财物，并由办案人员和当事人在财物清单上签名或者盖章。已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于变卖时市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。
当事人下落不明或者无法确定涉案物品所有人的，应当按照本规定第七十四条第五项规定的公告送达方式告知领取。公告期满仍无人领取的，经市场监督管理部门负责人批准，将涉案物品上缴或者依法拍卖后将所得款项上缴国库。
第四十二条　有下列情形之一的，市场监督管理部门应当及时作出解除查封、扣押决定：
（一）当事人没有违法行为；
（二）查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；
（三）对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；
（四）查封、扣押期限已经届满；
（五）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。
解除查封、扣押应当立即退还财物，并由办案人员和当事人在财物清单上签名或者盖章。市场监督管理部门已将财物依法先行处置并有所得款项的，应当退还所得款项。先行处置明显不当，给当事人造成损失的，应当给予补偿
当事人下落不明或者无法确定涉案物品所有人的，应当按照本规定第八十二条第五项规定的公告送达方式告知领取。公告期满仍无人领取的，经市场监督管理部门负责人批准，将涉案物品上缴或者依法拍卖后将所得款项上缴国库。
解读：本条是关于解除查封、扣押的规定。在引用《行政强制法》第二十八条基础上，补充了当事人下落不明或者无法确定涉案物品所有人时公告送达并处理的规定。
第四十条　办案人员在调查取证过程中，无法通知当事人，当事人不到场或者拒绝接受调查，当事人拒绝签名、盖章或者以其他方式确认的，办案人员应当在笔录或者其他材料上注明情况，并采取录音、录像等方式记录，必要时可以邀请有关人员作为见证人。
第四十三条　办案人员在调查取证过程中，无法通知当事人，当事人不到场或者拒绝接受调查，当事人拒绝签名、盖章或者以其他方式确认的，办案人员应当在笔录或者其他材料上注明情况，并采取录音、录像等方式记录，必要时可以邀请有关人员作为见证人。
解读：本条是关于调查取证过程中当事人不配合如何处置的规定。此处的“调查取证过程”不仅包括调查询问，包括现场检查、调取证据、先行登记保存、实施查封扣押、抽样取证等整个调查取证活动。关于必要时邀请见证人问题，由办案人员根据具体情况判定。但在实施查封扣押过程中，但根据《行政强制法》第十八条要求，当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章，没有裁量空间。
第四十一条　进行现场检查、询问当事人及其他有关单位和个人、抽样取证、采取先行登记保存措施、实施查封或者扣押等行政强制措施时，按照有关规定采取拍照、录音、录像等方式记录现场情况。
第四十四条　进行现场检查、询问当事人及其他有关单位和个人、抽样取证、采取先行登记保存措施、实施查封或者扣押等行政强制措施时，按照有关规定采取拍照、录音、录像等方式记录现场情况。
解读：本条是关于执法全过程记录的原则要求。党的十八届四中全会决定提出要“推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度”(简称“三项制度”)。2018年12月5日，国务院办公厅印发了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）（以下简称《推行三项制度指导意见》）要求在各级行政执法机关全面推行“三项制度”。新《行政处罚法》第四十七条规定，“行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。”
第四十二条 市场监督管理部门在办理行政处罚案件时，确需其他市场监督管理部门协助调查取证的，应当出具协助调查函。收到协助调查函的市场监督管理部门应当予以协助，在接到协助调查函之日起十五个工作日内完成相关工作。需要延期完成或者无法协助的，应当在期限届满前告知提出协查请求的市场监督管理部门。
第四十五条 市场监督管理部门在办理行政处罚案件时，确需有关机关或者其他市场监督管理部门协助调查取证的，应当出具协助调查函。
收到协助调查函的市场监督管理部门对属于本部门职权范围的协助事项应当予以协助，在接到协助调查函之日起十五个工作日内完成相关工作。需要延期完成或者无法协助的，应当在期限届满前告知提出协查请求的市场监督管理部门。
解读：本条是关于协查的规定，根据新《行政处罚法》第二十六条对本条进行了修改。协助调查部门包括其他市场监管部门或其他有关机关，具体协查操作程序参见市场监管总局印发的《市场监管执法稽查案件协助调查管理规定》。为避免给受托部门过大工作量，受托市场监督管理部门告知时需要延期或者无法协助时，不必须采取书面形式。但为保证证据效力，协助调查结果一般应以书面形式作出，并加盖部门公章。

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